Consiglio di Stato Sez. IV n. 5485 del del 24 novembre 2017
Urbanistica.Nozione di di variante essenziale
La domanda di esecuzione di variante essenziale è volta ad ottenere un nuovo ed autonomo permesso di costruire in quanto, con le profonde e sostanziali modifiche, si va a realizzare in concreto un’opera diversa nelle sue caratteristiche essenziali da quella in origine assentita; ed in questo si substanzia la variante "essenziale" a differenza delle varianti c.d. "ordinarie" e delle varianti minime”
Pubblicato il 24/11/2017
N. 05485/2017REG.PROV.COLL.
N. 08426/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale n. 8426 del 2014, proposto dalla società Immobiliare Don Minzoni S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Moscati, Riccardo Graziano e Marcello Tomassetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Enrico Moscati in Roma, via L. Mancinelli, 65;
contro
Comune di Milano, in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Raffaele Izzo, Paola Cozzi e Elena Maria Ferradini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Raffaele Izzo in Roma, Lungotevere Marzio, 3;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, Sezione II, n. 1579 del 16 giugno 2014, resa tra le parti, concernente rideterminazione del contributo degli oneri di urbanizzazione.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 ottobre 2017 il consigliere Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati E. Moscati e P. Cozzi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società Immobiliare Don Minzoni s.r.l. ha proposto ricorso avverso la rideterminazione del contributo di costruzione per l’intervento edilizio da realizzarsi nel comune di Milano, alla via Don Minzoni nn. 27/29, impugnando a tal fine: a) il provvedimento dell’Ufficio Trattazioni Gruppo 4 - Zone 2-9 del Servizio Interventi Edilizi Maggiori del Settore Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Milano, emesso in data 23.12.2013 recante la determinazione del contributo di costruzione (relativo al permesso di costruire n. 1 del 4 gennaio 2008 ed alla d.i.a. in variante essenziale in data 31 ottobre 2008), nella parte in cui si nega la richiesta riduzione del contributo per interventi di risparmio energetico; b) il rapporto tecnico del Servizio Interventi Edilizi Maggiori - Oneri di Urbanizzazione del 6.12.2013; c) il provvedimento del Settore Sportello Unico per l’Edilizia emesso del 22.06.2012 recante il diniego di rateizzazione del contributo di costruzione; d) il rapporto dell’Ufficio Trattazioni Gruppo 3 del Servizio Interventi Edilizi Maggiori del 17.05.2012.
2. Il T.a.r. per la Lombardia, Milano, Sezione II, con la sentenza n. 1579 del 16 giugno 2014 ha respinto il ricorso e compensato tra le parti le spese di lite.
3. La società Immobiliare Don Minzoni ha impugnato la sentenza criticandola nella parte in cui ha ritenuto corretta la modalità seguita dal comune per la rideterminazione dell’ammontare del contributo di costruzione limitando, nello specifico, l’applicazione delle riduzioni degli oneri di urbanizzazione previste per gli interventi finalizzati al risparmio energetico di cui all’art. 44, comma 18, legge regionale 11 marzo 2005, n. 12, ai soli oneri determinati a seguito della presentazione della DIA in variante essenziale, anziché, altresì, a quelli quantificati in sede di rilascio dell’originario permesso di costruire n. 1/2008.
4. Si è costituito il comune di Milano chiedendo dichiararsi l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi di gravame e, nel merito, l’infondatezza del medesimo; con vittoria delle spese di lite.
5. Le parti hanno insistito ulteriormente nelle rispettive difese tramite il deposito:
a) di documenti (l’appellante in data 21.9.2017);
b) di memorie difensive (l’appellante in data 21.9.2017; l’appellato in data 25.9.2017);
c) di replica (il solo appellato in data 2.10.2017).
6. All’udienza del 26 ottobre 2017 la causa è stata discussa e trattenuta dal Collegio in decisione.
7. Preliminarmente il Collegio osserva che:
a) non sono ammissibili, per violazione del divieto dei nova, sancito dall’art. 104 c.p.a., documenti e doglianze nuove contenute (ed allegate) nella memoria della società appellante in data 21 settembre 2017;
b) trattasi in ogni caso di produzione certamente inammissibile – e, dunque, inutilizzabile - perché depositata oltre il termine di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a., il quale, anche tenuto conto della proroga di cui all’art. 155, comma 5 c.p.c., è venuto a scadere il giorno 18.9.2017, essendo la giornata del 16.9.2017, un sabato);
c) si prescinde dall’esame della eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dalla difesa comunale attesa la sua infondatezza nel merito.
8. Nel merito.
8.1. Va premesso, in punto di fatto, che la società Immobiliare Don Minzoni s.r.l. ha ottenuto dal comune di Milano il permesso di costruire n. 1 del 4 gennaio 2008 per realizzare opere di ristrutturazione edilizia, consistenti nella demolizione parziale di alcuni corpi di fabbrica e ricostruzione di nuovo edificio e di due piani interrati destinati a box. In tale occasione il comune ha determinato il contributo di costruzione in complessivi euro 600.760,03 di cui: euro 198.570,51 per oneri di urbanizzazione primaria; euro 165.819,02 per oneri di urbanizzazione secondaria; euro 203.140,58 per contributo commisurato al costo di costruzione; euro 33.229,93 per smaltimento rifiuti.
La società ha presentato in data 31 ottobre 2008 denuncia di inizio attività in variante essenziale e successivamente, nell’anno 2011, altre due DIA per varianti minori.
Il comune ha proceduto, pertanto, alla rideterminazione dell’ammontare del contributo di costruzione e della monetizzazione degli standard.
8.2. La società ha ritenuto non condivisibile la modalità di ricalcolo del predetto ammontare, relativamente alle sole componenti del contributo di costruzione denominate oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, e concernente, nello specifico, l’ambito oggettivo di applicazione delle riduzioni degli oneri di urbanizzazione previste per gli interventi finalizzati al risparmio energetico di cui all’art. 44, comma 18, legge regionale 11 marzo 2005, n. 12.
La società, in particolare, sostiene che il metodo adottato dal comune (metodo consistente nel sottrarre dal totale del contributo dovuto a titolo di urbanizzazione, l’ammontare del contributo versato con il permesso di costruire originario, e poi nel calcolare, sulla differenza così ottenuta, la percentuale di sconto spettante, pari al 30%) non troverebbe riscontro alcuno in nessun disposto normativo, delibera o circolare, rendendo conseguentemente arbitraria la riliquidazione.
Insiste, pertanto, la società appellante, che più logico e corretto sarebbe, tenuto conto della deliberazione consiliare n. 73/2007 (recante i criteri di applicazione delle riduzioni), prevedere le riduzioni per l’intero ammontare degli oneri di costruzione, applicando la percentuale di sconto premiale all’intera somma corrisposta a tale titolo. Pertanto, a suo parere, da un punto di vista meramente matematico, l’errore commesso dal comune (e non rilevato nemmeno dal primo giudice) consisterebbe nel sottrarre dal totale del contributo dovuto a titolo di urbanizzazione, l’ammontare del contributo già versato con il permesso di costruire originario, e poi nel calcolare, sulla differenza così ottenuta, la percentuale di sconto spettante, pari al 30%.
8.3. A parere del primo giudice, invece, la delibera consiliare n. 73/2007 e la successiva circolare esplicativa n. 1/2008 sarebbero sufficientemente chiare nel senso di escludere, dall’applicazione delle riduzioni, gli interventi relativi ai titoli edilizi rilasciati o la cui efficacia è maturata antecedentemente alla data dell’8 gennaio 2008 (data di esecutività della menzionata delibera consiliare). Pertanto, atteso che l’originario permesso di costruire n. 1/2008 è stato rilasciato antecedentemente a tale data (ossia, il 4 gennaio 2008), gli oneri di costruzione, sui quali spetta la percentuale di sconto, non potrebbero ritenersi comprensivi delle somme dovute in base a tale titolo. Diversamente opinando, infatti, si giungerebbe – secondo il T.a.r. - a fare applicazione retroattiva di una disciplina premiale, in spregio del principio generale di cui all’art. 11 delle preleggi, rispetto – per giunta - ad una fattispecie da considerarsi ormai “conclusa” con il rilascio dell’originario permesso di costruire ed esauritasi prima dell’entrata in vigore della delibera consiliare n. 73 del 2007.
8.4. L’appellante critica tale ultimo assunto sostenendo che il giudice di primo cure avrebbe errato nell’avere ritenuto “conclusa” la fattispecie abilitativa nel momento del rilascio del primo permesso di costruire, senza invece avvedersi che, in realtà, l’intervento edilizio assentito con tale titolo non è mai stato realizzato. La costruzione, infatti, per come essa esiste nella realtà, è frutto di quanto progettato con la variante essenziale presentata con la DIA del 31 ottobre 2008 (cui sono seguite nel 2011 altre due d.i.a. in variante minore), la quale ha determinato, attraverso il mutamento sostanziale di tutti i parametri edilizi originariamente previsti (SLP, destinazioni d’uso, altezze, volumi…), una progressione della fattispecie abilitativa, sicché logica conseguenza sarebbe stata quella di computare, ai fini dell’applicazione delle riduzioni premiali, tutti gli oneri: sia quelli relativi all’ultimo intervento programmato e realizzato in ordine di tempo, sia quelli relativi al primo progetto, approvato e mai realizzato, ma rispetto al quale il secondo si pone in linea di continuità, appunto perché in variante al medesimo.
8.5. L’assunto non merita condivisione.
8.5.1. La disciplina della determinazione degli oneri di urbanizzazione in caso di interventi edilizi finalizzati al risparmio energetico è contenuta nell’art. 44, comma 18, della legge della Regione Lombardia n. 12/2005: “I comuni possono prevedere l’applicazione di riduzioni degli oneri di urbanizzazione in relazione a interventi di edilizia bioclimatica o finalizzati al risparmio energetico. Le determinazioni comunali sono assunte in conformità ai criteri e indirizzi deliberati dalla Giunta regionale entro un anno dall’entrata in vigore della presente legge”.
8.5.2. La deliberazione consiliare 21 dicembre 2007, n. 73 e la successiva circolare comunale n. 1/2008 sono chiare nello stabilire che le riduzioni premiali valgono per i soli interventi il cui permesso di costruire è stato rilasciato dopo la data di esecutività della delibera medesima (8 gennaio 2008) e il cui debito per gli oneri si sia costituito a partire dalla data di esecutività della delibera, con la precisazione che nel caso di varianti minori viene escluso totalmente il rimborso per il caso in cui non si realizzi un aggiornamento degli oneri determinati antecedentemente la data dell’8 gennaio 2008. Nel caso, invece, delle varianti essenziali di cui all’art. 70 del regolamento edilizio, che implicano l’onerosità dell’intervento, la circolare prevede l’applicazione della riduzione per il risparmio energetico, ma solo per la quota parte dell’intervento soggetta al pagamento dei nuovi oneri.
8.5.3. Come correttamente ritenuto dal primo giudice, l’amministrazione ha fatto, dunque, buon governo delle regole concernenti la determinazione degli oneri di urbanizzazione in caso di interventi edilizi finalizzati al risparmio energetico, applicando la riduzione premiale in ragione del momento temporale di rilascio del titolo abilitativo e del tipo di intervento soggetto al pagamento dei nuovi oneri, con la particolarità che, nel caso di specie, la consistenza dell’intervento venuto ad esistenza è quella risultante dalla variante essenziale, sicché è solo a questa che si deve far riferimento per la quantificazione degli oneri, non venendo in rilievo un discorso di calcolo della quota parte dell’intervento soggetta al pagamento dei nuovi oneri. Il che, tipicamente, accade nelle ipotesi di variante ordinaria, la quale non stravolge l’intero progetto e si pone, anzi, in continuità con lo stesso.
8.5.4. La correttezza della soluzione interpretativa trova conforto, peraltro, anche alla luce del pacifico indirizzo espresso dal Consiglio di Stato circa la natura giuridica della variante essenziale: “La domanda di esecuzione di variante essenziale è volta ad ottenere un nuovo ed autonomo permesso di costruire in quanto, con le profonde e sostanziali modifiche, si va a realizzare in concreto un’opera diversa nelle sue caratteristiche essenziali da quella in origine assentita; ed in questo si substanzia la variante "essenziale" a differenza delle varianti c.d. "ordinarie" e delle varianti minime” (Consiglio di Stato, sez. IV, 12 maggio 2016, n. 1924).
8.5.5. In questo senso, pertanto, va apprezzato il ragionamento logico-giuridico del primo giudice nel ritenere gli oneri liquidati al momento del rilascio del permesso di costruire n. 1/2008 “relativi ad una vicenda ormai conclusa, svoltasi prima dell’entrata in vigore della delibera 73/2007”: non già, dunque, nel senso che l’intervento edilizio è stato realizzato sulla base di tale titolo (circostanza, questa, anzi non contestata nemmeno dalla controparte, la quale ha ribadito fermamente, finanche negli ultimi atti difensivi, la natura assolutamente diversa dell’intervento realizzato), ma nel senso che il primo titolo (l’originario permesso di costruire n. 1/2008) resta interamente disciplinato dalla previgente disciplina, mentre la variante essenziale (proprio perché nuova e autonoma) resta disciplinata dalla vigente normativa. È pacifico, infatti, che la variante ha inciso su elementi essenziali (quali: superficie, volume, altezza, destinazione d’uso), determinando un intervento edilizio del tutto diverso dal precedente. Il primo intervento, infatti, consisteva in “Demolizione parziale di alcuni corpi di fabbrica (mq 618,97) per la trasformazione dell’organismo esistente e relativa ricostruzione di nuovo edificio con destinazione residence composto da quattro piani fuori terra, oltre alla realizzazione di n. 2 piani interrati destinati a box”. L’intervento effettivamente realizzato, invece, è consistito nella demolizione integrale dell’edificio originario e nella realizzazione di un edificio di nuova costruzione di dieci piani fuori terra a destinazione mista artigianale e terziario, più un piano interrato a destinazione autorimessa.
8.5.6. Pertanto, avuto riguardo alla natura dell’intervento edilizio effettivamente realizzato, in tutto e per tutto diverso da quello originariamente programmato e rinveniente nella variante essenziale il (solo) legittimo titolo edilizio, appare del tutto corretta la rideterminazione dell’ammontare del contributo tenendo conto dell’intervento il cui permesso di costruire è stato rilasciato dopo la data di esecutività della delibera medesima (8 gennaio 2008)
8.5.7. Tale conclusione è coerente con il principio consolidato (antecedentemente all’entrata in vigore dell’art. 1, comma 460, l. n. 232 del 2016), secondo cui il contributo edilizio si ritiene restituibile qualora l’intervento costruttivo non si è realizzato quale ne sia la causa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3027 del 2011; 3714 del 2003); nel caso di specie, invero, l’intervento si è realizzato con modalità costruttive diverse.
9. In conclusione, pertanto, il gravame deve essere respinto.
10. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate, ex artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., in ragione della assoluta novità della questione e della particolare difficoltà ricostruttiva della fattispecie.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa integralmente tra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2017 con l'intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente
Oberdan Forlenza, Consigliere
Giuseppe Castiglia, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore
Nicola D'Angelo, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo Vito Poli
