Consiglio di Stato Sez. IV n. 9935 del 10 dicembre 2024
Urbanistica.Fabbricato ritenuto pericoloso per la pubblica incolumità e potere di ordinanza
Ai fini dell'emanazione delle ordinanze contingibili e urgenti da parte del Sindaco ex art. 54 T.U.E.L., volte a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini, stante l'indispensabile celerità che caratterizza l'intervento, si può anche prescindere dalla verifica della responsabilità di un determinato evento dannoso provocato dal privato interessato non avendo l'ordinanza de qua carattere sanzionatorio, ma solo ripristinatorio, per essere diretta solamente alla rimozione dello stato di pericolo ed a prevenire danni all’incolumità pubblica (fattispecie relativa al divieto, a titolo cautelare, dell’uso di una struttura, ingiungendo di rendere l’area inaccessibile, rafforzando la recinzione, nonché “entro 90 giorni di procedere alla messa in sicurezza del fabbricato e dell’intera area, procedendo al taglio ed alla rimozione del solaio relativo al terrazzo balcone…ponendo in atto quant’altro necessario per la sicurezza e stabilità dell’opera”
Pubblicato il 10/12/2024
N. 09935/2024REG.PROV.COLL.
N. 09269/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9269 del 2020, proposto da Hotel Desiderio di Caggiano Giovanna s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Serra e Luca Migliore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Forenza, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata n. 430 del 2 luglio 2020
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore all'udienza pubblica straordinaria del giorno 18 settembre 2024 il consigliere Ofelia Fratamico;
Viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dall’ordinanza n. 5 del 17 febbraio 2014 con la quale il Sindaco del Comune di Forenza, ai sensi dell’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267/2000, ha vietato alla società Hotel Desiderio di Caggiano Giovanna s.n.c., a titolo cautelare, l’uso della sua struttura, ingiungendole di rendere l’area inaccessibile, rafforzando la recinzione, nonché “entro 90 giorni di procedere alla messa in sicurezza del fabbricato”, sito nella Contrada Pascone, “e dell’intera area, procedendo al taglio ed alla rimozione del solaio relativo al terrazzo balcone…ponendo in atto quant’altro necessario per la sicurezza e stabilità dell’opera, secondo le indicazioni contenute nella nota” Ufficio Difesa del suolo di Melfi prot. n. 23212 dell’11.02.2014”.
2. Tale provvedimento è stato impugnato dalla società destinataria dell’ingiunzione dinanzi al Ta.r. per la Basilicata sulla base dei seguenti motivi:
a) violazione e falsa applicazione dell’art. 54, comma 2, d.lgs. n. 267/2000, della l.n. 225/1992, difetto di istruttoria per carenza dei presupposti di urgenza e contingibilità, eccesso di potere, illogicità, sviamento, perplessità, violazione dell’art. 97 Cost.;
b) violazione dell’art. 7 comma 2 l. n. 241/1990, per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, difetto di istruttoria, violazione delle norme sul procedimento amministrativo;
c) violazione dei principi di proporzionalità dell’azione amministrativa e di precauzione, violazione dell’art. 1 della l. n. 241/1990, eccesso di potere per carenza dei presupposti;
d) violazione e falsa applicazione della l. reg. Basilicata n. 38/1997 e del d.P.R. n. 380/2001, carenza di potere, difetto di istruttoria, mancanza di accertamento della situazione di pericolo;
e) violazione ed erronea applicazione del d.P.R. n. 380/2001, carenza assoluta di potere, illogicità, irrazionalità.
3. Con la sentenza n. 430 del 2 luglio 2020 il T.a.r. per la Basilicata ha rigettato il ricorso, condannando la società ricorrente alla rifusione delle spese in favore del Comune di Forenza.
4. La Hotel Desiderio s.a.s. ha, quindi, chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il suo appello a cinque motivi così rubricati:
I – error in procedendo ed error in iudicando sul primo motivo di impugnazione relativo alla violazione e falsa applicazione dell’art. 54 c. 2 d.lgs. n. 267/2000, violazione e falsa applicazione della l. 225/1992, difetto di istruttoria per carenza dei presupposti di urgenza e contingibilità, eccesso di potere, illogicità, sviamento, perplessità, violazione dell’art. 97 Cost.;
II - error in procedendo ed error in iudicando sul secondo motivo di impugnazione relativo alla violazione dell’art. 7 c. 2 l.n. 241/1990 per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, difetto di istruttoria, violazione delle norme sul procedimento amministrativa;
III - error in procedendo ed error in iudicando sul terzo motivo di impugnazione relativo alla violazione dei principi di proporzionalità dell’azione amministrativa e di precauzione, violazione dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990, eccesso di potere per carenza dei presupposti;
IV - error in procedendo ed error in iudicando sul quarto motivo di impugnazione relativo alla violazione e falsa applicazione della l.r. Basilicata n. 38/1997, violazione e falsa applicazione del d.P.R. 380/01, carenza di potere, difetto di istruttoria, mancanza di accertamento della situazione di pericolo;
V - error in procedendo ed error in iudicando sul quinto motivo di impugnazione relativo alla violazione ed erronea applicazione del d.P.R. n. 380/2001, carenza assoluta di potere, illogicità, irrazionalità, nonché ultrapetizione ed extrapetizione della sentenza nella parte in cui solleva dubbi sulla legittimità della concessione edilizia rilasciata in favore della ricorrente.
5. Con memoria depositata il 13 settembre 2024 l’appellante ha ulteriormente sviluppato le sue argomentazioni, insistendo nelle conclusioni già formulate.
6. All’udienza pubblica straordinaria del 18 settembre 2024, svoltasi ai sensi dell’art. 87 comma 4 bis c.p.a., la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.
7. Con il primo motivo l’appellante ha censurato la sentenza impugnata nella quale il T.a.r. avrebbe ingiustamente “ribaltato” su di essa “i pericoli incombenti sull’area”. Deducendo di non essere restata in alcun modo inerte nella costruzione del suo albergo, assentito nel 1990 con regolare concessione, e di non aver deciso autonomamente di non completare le opere iniziate, ma di non averle potute ultimare a causa dell’instabilità del suolo, l’originaria ricorrente ha, in particolare, lamentato la mancanza nella situazione de qua del “carattere dell’imprevedibilità” dell’evento così come degli altri presupposti per l’adozione di un’ordinanza contingibile e urgente – quali l’urgenza di provvedere per far fronte ad una grave minaccia per la pubblica incolumità e l’impossibilità di affrontare la situazione con adeguate misure di carattere ordinario - nonché la completa “inutilità di un abbattimento parziale del fabbricato, senza il preventivo consolidamento dell’area in cui lo stesso è ubicato”.
8. Con il secondo ed il terzo motivo d’appello la Hotel Desiderio s.a.s. ha, poi, riproposto, da un lato, le censure di omessa comunicazione di avvio del procedimento, dall’altro, le doglianze di mancato rispetto da parte dell’Amministrazione del parametro della proporzionalità rispetto alla reale situazione emersa dalle indagini, evidenziando come il Comune le avesse imposto non solo “il taglio del solaio del terrazzo-balcone” e “la bonifica del rilevato”, ma anche il consolidamento dell’intera area in maniera del tutto generalizzata e, per di più, senza una adeguata e specifica motivazione.
9. Con gli ultimi due motivi l’appellante ha, infine, ribadito l’omesso accertamento da parte del Comune dell’esistenza, nel caso in questione, di una situazione di effettivo pericolo per la pubblica incolumità, del tutto straordinario e non fronteggiabile con gli strumenti ordinari a disposizione dell’ente locale e la ingiusta sottovalutazione di tale circostanza da parte del T.a.r., che, nella sua pronuncia, si sarebbe limitato “ad una motivazione del tutto avulsa dal motivo di impugnazione che, per di più (sarebbe)…sfociata in extrapetizione o ultrapetizione rispetto ai motivi di doglianza, alla causa petendi e al petitum richiesto in ricorso” quando (aveva affermato) che l’ordinanza era legittima “fermo restando l’accertamento dell’attuale efficacia dell’iniziale concessione edilizia del 7 settembre 1990”.
10. Tali censure non sono fondate e devono essere rigettate per le ragioni di seguito illustrate.
11. Nella pronuncia impugnata il T.a.r. risulta aver correttamente valutato la legittimità dell’ordinanza ingiunzione n. 5/2014, adottata dal Sindaco in presenza di tutti i presupposti di cui all’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 per l’esercizio del potere extra ordinem, come accertati nel corso del sopralluogo compiuto dall’Amministrazione sui luoghi di causa. L’edificio alberghiero della società ricorrente - pur edificato sulla base di una regolare concessione, ma non completato a causa della delicata situazione idrogeologica della zona, interessata da movimenti franosi – risultava, infatti, danneggiato da “fratture longitudinali nonché (da) distacchi con slittamento e taglio dei pilastri della parete in c.a. tali da richiedere una verifica di stabilità” cosicché, per evitare che la struttura principale potesse essere danneggiata dal fenomeno in corso, il Comune ha ordinato (come del resto consigliato anche nella relazione prodotta dalla stessa appellante) di effettuare “il taglio e (la) rimozione del solaio relativo al terrazzo-balcone”, rendere l’area inaccessibile, rafforzando la recinzione, e “porre in atto quant’altro necessario per la sicurezza e stabilità dell’opera”, secondo le indicazioni impartite dall’Ufficio difesa del suolo della Regione Basilicata.
12. Le suddette prescrizioni, lungi dal risultare irragionevoli o sproporzionate appaiono, come già ritenuto dal T.a.r., legittime e congrue in rapporto alla situazione di pericolo venutasi a creare per l’incolumità pubblica, specificamente accertata, nel caso in esame, dal Comune, e non altrimenti affrontabile con riguardo all’immobile in questione ed alle specifiche caratteristiche dell’intervento costruttivo, salvi gli ulteriori lavori da espletarsi da parte degli enti competenti per affrontare e risolvere in via definitiva le criticità idrogeologiche dell’intera zona (peraltro già oggetto di conferimento di incarico di progettazione esecutiva con provvedimento del 20 settembre 2021).
13. Alla luce di tali considerazioni e dei dati emergenti dagli atti di causa, tutte le doglianze riproposte in appello dalla originaria ricorrente non possono, dunque, trovare accoglimento, anche perché, come sottolineato dalla costante giurisprudenza amministrativa, ai fini dell'emanazione delle ordinanze contingibili e urgenti da parte del Sindaco ex art. 54 T.U.E.L., volte a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini, stante l'indispensabile celerità che caratterizza l'intervento, si può anche prescindere dalla verifica della responsabilità di un determinato evento dannoso provocato dal privato interessato (Cons. Stato, Sez. V, 15 febbraio 2010, n. 820; id., Sez. VI, 5 settembre 2005, n. 4525; nello stesso senso v., altresì, Cons. Stato, Sez. II, 31 gennaio 2011, n. 387) non avendo l'ordinanza de qua carattere sanzionatorio, ma solo ripristinatorio, per essere diretta solamente alla rimozione dello stato di pericolo ed a prevenire danni all’incolumità pubblica. Da qui la “dequotazione” di tutte le censure con le quali la società appellante ha inteso sottolineare il carattere risalente delle problematiche idrogeologiche del territorio in questione, comunque non suscettibile di elidere l’urgenza di provvedere alla realizzazione delle opere indicate nell’ordinanza n. 5/2014, così come di dimostrare l’assenza degli altri requisiti per l’utilizzo del potere extra ordinem in una situazione evidentemente non fronteggiabile con gli ordinari strumenti dell’azione amministrativa.
14. Parimenti non meritevoli di accoglimento sono i motivi formulati in rapporto: a) alla omissione della comunicazione di avvio del procedimento, vista l’urgenza del provvedere, le precedenti intimazioni ricevute dalla società e la mancata rappresentazione da parte della ricorrente di elementi concretamente in grado di orientare diversamente l’esercizio del potere amministrativo, b) alla mancanza di proporzionalità dell’ordinanza che, anche alla luce dei lavori in via di progettazione da parte dell’Amministrazione, appare effettivamente riguardare solo l’area e le opere di competenza della società ricorrente, strettamente connesse alla situazione del suo fabbricato, c) all’asserito difetto di motivazione o alla pretesa extrapetizione o ultrapetizione in cui il giudice di prime cure sarebbe incorso, avendo la sentenza appellata esaurientemente ricostruito la situazione di fatto all’origine dell’ingiunzione e la legittimità del percorso logico seguito dal Comune nell’emissione di tale provvedimento, senza in alcun modo travalicare i limiti di causa petendi e petitum.
15. In conclusione, l’appello deve, perciò, essere integralmente rigettato.
16. Nulla deve essere disposto sulle spese del grado di appello, in assenza di costituzione del Comune di Forenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Nulla sulle spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2024 con l'intervento dei magistrati:
Oreste Mario Caputo, Presidente FF
Ugo De Carlo, Consigliere
Roberta Ravasio, Consigliere
Massimo Santini, Consigliere
Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore
