Consiglio di Stato Sez. II n. 2103 del 26 marzo 2020
Urbanistica.Controinteressati all’impugnazione di atti di pianificazione urbanistica
Non è identificabile una “regola generale” (salvo eccezioni) di non configurabilità di controinteressati all’impugnazione di atti di pianificazione urbanistica. Ed infatti, la sussistenza (e dunque l’individuazione) del soggetto controinteressato si determina non già in relazione alla natura dell’atto (se si tratti, ad esempio, di atto normativo, generale, di pianificazione o programmazione, di natura provvedimentale con destinatario specifico, etc.), ma si determina in ordine alla previsione (o meglio, allo specifico contenuto costitutivo) dello stesso, laddove questa forma oggetto di impugnazione, richiedendosene l’annullamento. Ne consegue che, laddove sia oggetto di impugnazione la delibera di approvazione di uno strumento urbanistico, saranno controinteressati in sede processuale i soggetti beneficiari delle nuove previsioni introdotte per il tramite del medesimo (laddove il motivo di impugnazione tenda ad ottenere il totale annullamento dell’atto), ovvero quei soggetti destinatari di specifiche, positive previsioni, laddove il motivo di impugnazione si rivolga non già all’atto nel suo complesso, bensì ad una previsione particolare del medesimo.
Pubblicato il 26/03/2020
N. 02103/2020REG.PROV.COLL.
N. 01721/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1721 del 2012, proposto dal signor
Paolo Pescali, rappresentato e difeso dall’avvocato Silvana Congiu, con domicilio eletto presso lo studio Nicola Giancaspro in Roma, viale Giulio Cesare, n. 2;
contro
Il Comune di Santa Teresa Gallura, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Pietro Corda, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, n. 104;
La Regione Autonoma della Sardegna non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00737/2011, resa tra le parti, concernente approvazione del piano urbanistico comunale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Santa Teresa Gallura;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 marzo 2020 il Cons. Carla Ciuffetti, udito l’avv. Pietro Corda;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con la sentenza in epigrafe, il Tar per la Sardegna ha dichiarato inammissibile, per difetto di notifica ai controinteressati, proprietari di un’area prospiciente a quella dell’appellante, il ricorso diretto ad avversare il piano urbanistico comunale (PUC) approvato con deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Santa Teresa di Gallura in data 19 maggio 2000 n. 40, nonché il provvedimento di controllo positivo adottato dal CO.RE.CO. e ogni altro atto inerente, presupposto e conseguente.
1.1. Il PUC collocava in zona C, di espansione, la suddetta area. In primo grado il ricorrente aveva dedotto che tale classificazione costituiva: sia un’elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del Tar per la Sardegna n.1238/1997; sia una violazione del piano territoriale paesistico (PTP) n.1, approvato dalla Regione Sardegna, che consentiva di inserire in zona C le aree situate entro i 300 mt dal mare solo se già ivi classificate e stabiliva l’assoluta inedificabilità delle aree agricole ricadenti nei 150 mt. dal mare. Dunque, la classificazione dell’area in zona C sarebbe stata disposta come se tale destinazione fosse preesistente, mentre invece il suddetto piano imponeva “il vincolo di ‘tutela integrale’ nelle aree ricadenti nella fascia dei 300 m.t dal mare (quale l’area di cui è causa)”. La contestata classificazione - effettuata dal Comune, secondo il ricorrente, “inducendo così in errore gli organi di controllo sul corretto adeguamento del PUC al PTP n.1” - avrebbe comportato anche la violazione dell’art. 3 della l.r. n. 13/1996, nonché dell’art.2 della l.r. n.23/1993 e avrebbe sostanziato eccesso di potere per sviamento.
1.2. La citata sentenza n. 1238/1997 era stata emanata a seguito del ricorso presentato dal medesimo ricorrente avverso l’adozione da parte del Comune di Santa Teresa di Gallura nel 1998 di una variante del vigente piano di fabbricazione (PdF); nell’atto introduttivo del giudizio, l’interessato si doleva del recepimento, nella suddetta variante, di un’osservazione dei suddetti controinteressati diretta ad ottenere che la loro proprietà fosse inserita in zona B, di completamento. Tale osservazione era stata inizialmente respinta dal Comune di Santa Teresa di Gallura, che aveva classificato l’area come zona H, di salvaguardia; poi, però, la Regione, nella fase di esame dell’atto di sua competenza, aveva ritenuto che l’osservazione fosse da accogliere, classificando l’area come zona C di espansione, e tale classificazione era stata quindi introdotta dal Comune di Santa Teresa di Gallura. La sentenza n. 1238/1997 ne aveva dichiarato l’illegittimità e il ricorso presentato dall’interessato per ottenere l’ottemperanza di tale pronuncia veniva dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
2. A seguito della scomparsa dell’originario ricorrente in data 11 novembre 2009 e del subentro nel rapporto processuale degli eredi, tra cui l’odierno appellante, questi ha impugnato la sentenza in epigrafe.
2.1. Con il presente appello, l’interessato - chiesta “l’acquisizione di tutti gli atti endoprocedimentali e provvedimenti relativi al procedimento del PUC, dalla sua adozione alla sua definitiva approvazione, ivi compresi gli elaborati progettuali relativi alla zona di cui è causa” e riproposte le censure formulate in primo grado dall’originario ricorrente - avversa la sentenza impugnata in base ai seguenti motivi:
a) i controinteressati, rispetto ai quali il Tar aveva rilevato il difetto di notificazione del ricorso di primo grado, non erano stati parti del giudizio concluso con la sentenza n. 1238/1997; in conformità all’orientamento della giurisprudenza amministrativa che ritiene che non vi siano controinteressati di fronte a strumenti urbanistici generali, rispetto al PUC in questione doveva escludersi che potessero darsi dei controinteressati; non avrebbe alcun rilievo “la conoscenza fisica -da parte del ricorrente- dei proprietari nonché l’indicazione dei loro nominativi nella narrativa del ricorso a descrizione delle fasi del procedimento amministrativo”; altrettanto irrilevante sarebbe “la portata del ricorso in quanto diretta all’annullamento parziale ed in specifica parte del provvedimento impugnato: invero la specificità del vantaggio al terzo è riferita alla portata della variante urbanistica impugnata e non a quella del ricorso”;
b) erroneamente la sentenza impugnata avrebbe affermato che “come si ricava dall’atto introduttivo del giudizio, i ricorrenti bene erano a conoscenza del diritto dominicale dei sig.ri Murru sull’area in contestazione, tra l’altro nominativamente indicati in ricorso (pag.3), quali autori delle osservazioni fatte proprie dal Comune in sede di approvazione del PUC”, in quanto la richiesta formulata in primo grado dal ricorrente di acquisire gli atti del procedimento di approvazione del PUC non aveva avuto seguito; perciò, non sarebbe stata disponibile alcuna informazione in merito alla presentazione di eventuali osservazioni da parte dei presunti controinteressati nel procedimento che si era concluso con l’adozione del PUC; l’appellante aggiunge che “in ogni caso può affermarsi senza ombra di dubbio che riguardo al PUC” i medesimi controinteressati “non abbiano avuto la necessità di formulare osservazioni”.
Il ricorrente chiede quindi che, in via principale, in riforma della sentenza impugnata, sia accolto il ricorso di primo grado e annullato l’atto impugnato; in subordine, che la sentenza sia annullata con rinvio al primo giudice; in ulteriore subordine che sia riconosciuto l’errore scusabile, con rinvio al giudice di primo grado e assegnazione di un termine per l’integrazione del contraddittorio. Quest’ultima richiesta subordinata non è riprodotta nella memoria in data 28 gennaio 2020, con la quale, nel ribadire quanto già dedotto con l’atto di appello, l’interessato avversa le difese contenute nel controricorso del Comune di Santa Teresa di Gallura, di cui eccepisce la tardività rispetto “al termine ordinatorio dei 50 giorni”.
3. Il Comune di Santa Teresa di Gallura, costituito con controricorso in data 16 aprile 2012, chiede la conferma della sentenza impugnata e ripropone le tesi già formulate in primo grado in merito all’infondatezza del ricorso e alle eccezioni di:
a) inammissibilità del ricorso per: genericità dell’oggetto, perché il ricorrente non avrebbe individuato l’area cui sarebbe stata attribuita illegittimamente la destinazione di zona C, salvo riferirsi a quella oggetto di precedenti ricorsi presentati dal medesimo interessato, né avrebbe indicato la specifica violazione del PTP n. 1, dell’art. 3 della l.r. n. 13/1996 e dell’art. 2 della l.r. n. 23; difetto di notificazione ai controinteressati “peraltro nominativamente individuati dallo stesso ricorrente (pag. 3 del ricorso”, diretto ad impugnare “una scelta urbanistica che riguarda soggetti ben individuati che, a causa della mancata notificazione del ricorso, non sono stati messi in grado di contraddire in un giudizio che, in pratica, si svolge a loro insaputa”; genericità dei motivi;
b) improcedibilità del ricorso in quanto il P.T.P. n. 1 era stato annullato dal Tar con sentenza 6 ottobre 2003, n. 1203.
Con memoria in data 11 febbraio 2020, il Comune precisa che il controricorso è stato depositato in data 20 aprile 2012, dunque entro il termine di 60 giorni di cui all’art. 46, co. 1, c.p.a.
4. Il Collegio ritiene che la tesi del giudice di primo grado dell’inammissibilità del ricorso “in quanto non tempestivamente notificato ad almeno uno dei controinteressati individuabili alla luce dell’atto impugnato” sia fondata.
Secondo questo Consiglio “non è identificabile una “regola generale” (salvo eccezioni) di non configurabilità di controinteressati all’impugnazione di atti di pianificazione urbanistica. Ed infatti, la sussistenza (e dunque l’individuazione) del soggetto controinteressato si determina non già in relazione alla natura dell’atto (se si tratti, ad esempio, di atto normativo, generale, di pianificazione o programmazione, di natura provvedimentale con destinatario specifico, etc.), ma si determina in ordine alla previsione (o meglio, allo specifico contenuto costitutivo) dello stesso, laddove questa forma oggetto di impugnazione, richiedendosene l’annullamento. Ne consegue che, laddove sia oggetto di impugnazione la delibera di approvazione di uno strumento urbanistico, saranno controinteressati in sede processuale i soggetti beneficiari delle nuove previsioni introdotte per il tramite del medesimo (laddove il motivo di impugnazione tenda ad ottenere il totale annullamento dell’atto), ovvero quei soggetti destinatari di specifiche, positive previsioni, laddove il motivo di impugnazione si rivolga non già all’atto nel suo complesso, bensì ad una previsione particolare del medesimo.” (Cons. Stato, sez. IV, 10 febbraio 2020, n. 1012).
Dunque, secondo tale indirizzo giurisprudenziale, al quale questo Collegio intende dare continuità, non è la natura dello strumento urbanistico a determinare la possibilità di individuare un controinteressato, ma il suo contenuto, così come avversato in giudizio.
Perciò va preso atto del fatto che, nella presente controversia, come rilevato dal Tar: il ricorso di primo grado ha avversato il PUC “nella parte in cui attribuisce la destinazione C di espansione all’area di proprietà” dei vicini “prospiciente la propria abitazione e discendente verso il mare”; l’appellante agisce avverso l’attribuzione della destinazione edificatoria ad una specifica area, ricadente nell’ambito di fascia costiera; l’individuazione della stessa area è stata effettuata nel ricorso attraverso l’indicazione dei suoi proprietari.
Tale modalità di individuazione - che secondo l’appellante avrebbe mirato solo a “non incorrere nella ‘genericità’ eccepita da parte avversa” - produce l’effetto di circoscrivere in capo ai medesimi proprietari la qualità di controinteressati. Ciò rende “evidente l’esistenza di posizioni specifiche in capo a soggetti interessati al mantenimento dell’atto che determinano la loro qualità di controinteressati” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 17 maggio 2012, n. 2839; Cons. Stato, sez. IV, 17 luglio 2009, n. 4473, Cons. Stato, sez. VI, 8 febbraio 2016, n. 503), restando irrilevante il fatto che essi non fossero stati parti del giudizio concluso con la sentenza n. n. 1238/1997. L’indicazione dei medesimi soggetti - a differenza dell’ipotesi in cui si avversi in giudizio uno strumento urbanistico a motivo di un’asserita disparità di trattamento, invocando in via pretensiva per aree di proprietà la stessa destinazione di quelle di altri proprietari - configura i suddetti proprietari come “destinatari di specifiche, positive previsioni” (Cons. Stato, sez. IV, n. 1012/2020, cit.), rispetto alle quali va riconosciuto un interesse a difendersi in giudizio in funzione oppositiva.
4.1. Alla luce di tali considerazioni, deve considerarsi infondato il motivo di appello indicato sub 2. lett. a), in quanto il ricorso doveva essere notificato ad almeno uno dei controinteressati.
Ai fini di tale conclusione, il Collegio ritiene che non abbia alcun rilievo il motivo di appello indicato sub 2. lett. b), in quanto l’eventuale inesistenza della circostanza che i suddetti controinteressati fossero “autori delle osservazioni fatte proprie dal Comune in sede di approvazione del PUC” non escluderebbe comunque l’individuazione in capo ad essi della qualità di controinteressati, in base a quanto considerato sub 4.
4.2. Restano assorbite le eccezioni formulate dall’Amministrazione, il cui controricorso risulta depositato entro il termine stabilito dall’art. 46 co. 1, c.p.a..
4.3. Per quanto sopra esposto, l’appello deve essere respinto e la sentenza impugnata deve essere confermata.
Sussistono giusti motivi per la compensazione tra le parti delle spese processuali del grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.
Spese processuali del grado di giudizio compensate tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2020 con l’intervento dei magistrati:
Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Giovanni Sabbato, Consigliere
Carla Ciuffetti, Consigliere, Estensore
Roberto Politi, Consigliere
