Cass. Sez. III n. 11312 del 26 marzo 2026 (CC 25 feb 2026) 
Pres. Ramacci Rel. Mengoni Ric. Petrone
Urbanistica. Ordine di demolizione: bilanciamento tra diritto all’abitazione e tutela ambientale

Il diritto all'abitazione (ex artt. 2-3 Cost. e 8 CEDU) non è assoluto, ma deve essere contemperato con la salvaguardia ambientale e l'ordinato sviluppo del territorio. La verifica di proporzionalità di un ordine di demolizione richiede di valutare: l'uso del manufatto come abituale residenza, la consapevolezza dell'illiceità, la gravità dell'abuso, il tempo trascorso per reperire soluzioni alternative e l'assenza di inerzia del condannato nel regolarizzare l’opera. In ogni caso, l'ingiustificata inottemperanza all'ingiunzione amministrativa di demolizione entro novanta giorni determina l'automatica acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale. Tale acquisizione comporta la perdita del diritto di proprietà e del conseguente interesse giuridico del precedente titolare a richiedere la revoca o la sospensione dell'ordine di demolizione penale, divenendo egli un soggetto terzo estraneo alle vicende del bene.

RITENUTO IN FATTO

    Con ordinanza del 13/10/2025, il Tribunale di Torre Annunziata rigettava la richiesta, presentata da Anna Petrone, volta ad ottenere la declaratoria di inesistenza, di nullità o di inefficacia dell'ingiunzione a demolire emessa dal locale Procuratore della Repubblica con riguardo alla sentenza pronunciata dallo stesso Tribunale il 9/1/2009, irrevocabile il 12/3/2009, con la quale era stata applicata alla Petrone, ai sensi dell'art. 444 cod. proc. pen., una pena con riguardo al reato di cui all'art. 44, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
    Propone ricorso per cassazione la Petrone, deducendo i seguenti motivi:
    violazione di legge per omessa valutazione del criterio di proporzionalità della misura; travisamento del fatto e della prova. L'ordinanza conterrebbe una motivazione apparente e contraria alle risultanze processuali con riguardo alle condizioni personali, familiari ed economiche della ricorrente, peraltro priva di ogni possibilità di alloggio alternativo, e non spenderebbe alcuna considerazione quanto al contenuto della relazione socio-economica del 1°/4/2025, allegata all'istanza. Ancora, il provvedimento trascurerebbe che la Petrone non avrebbe potuto beneficiare di alcuna sanatoria delle opere; che la stessa si sarebbe comunque attivata per cercare un'altra soluzione abitativa, ricevendo tuttavia un rifiuto da parte dell'amministrazione comunale; che, pertanto, la demolizione dell'unica casa di abitazione - propria e della famiglia - costituirebbe misura evidentemente sproporzionata e tale da arrecare un pregiudizio imminente e irreparabile, come peraltro affermato ripetutamente dalla giurisprudenza CEDU e da quella della Corte di legittimità, ampiamente richiamata;
    la violazione di legge ed il vizio di motivazione sono poi dedotti quanto alla denunciata violazione dell'accordo di programma in materia di acquisizioni e demolizioni di manufatti abusivi, del dicembre 2018, intervenuto tra la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Torre Annunziata ed alcuni Comuni della zona, tra cui quello interessato. In forza di questo testo, l'esecuzione delle demolizioni dovrebbe essere graduata secondo fasce di intervento, ma sul punto l'ordinanza impugnata non offrirebbe alcuna motivazione; ciò, peraltro, sebbene la ricorrente avesse fornito al Giudice dell'esecuzione ogni elemento per escludere l'immobile in questione dai criteri di graduazione indicati nel citato accordo di programma, e malgrado l'intervenuta autorizzazione sismica in sanatoria ottenuta dalla Regione Campania nel 2017.

CONSIDERATO IN DIRITTO 3. Il ricorso risulta manifestamente infondato. 4. Con riguardo al primo profilo, concernente la proporzione dell'ordine di demolizione in rapporto al complesso delle condizioni personali, familiari ed economiche dell'ingiunta, la Corte osserva che il provvedimento impugnato contiene una motivazione del tutto solida, ancorata a precisi e non contestati elementi di fatto, oltre che coerente con più che consolidati indirizzi giurisprudenziali; un percorso argomentativo, dunque, del tutto estraneo ad una "motivazione apparente e contraria alle risultanze processuali", così come ad una struttura priva "dei requisiti minimi di coerenza, completezza e logicità", come sostenuto nell'impugnazione. 4.1. In particolare, il Tribunale ha innanzitutto evidenziato in termini generali - in linea con il costante orientamento di legittimità - che il diritto all'abitazione, riconducibile agli artt. 2 e 3 Cost. e all'art. 8 CEDU, non è tutelato in termini assoluti, ma è contemperato con altri valori di pari rango costituzionale, come l'ordinato sviluppo del territorio e la salvaguardia dell'ambiente, che giustificano, secondo i criteri della necessità, sufficienza e proporzionalità, l'esecuzione dell'ordine di demolizione di un immobile abusivo, sempre che tale provvedimento si riveli proporzionato rispetto allo scopo che la normativa edilizia intende perseguire, rappresentato dal ripristino dello status preesistente del territorio (per tutte, Sez. 3, n. 48021 dell'11/9/2009, Giordano, Rv. 277994. Tra le moltissime non massimate, Sez. 3, n. 34226 dell'11/9/2025, Fiore, Sez. 3, n. 33652 del 24/9/2025, Esposito; Sez. 3, n. 28383 del 4/7/2025, Favitta). 4.2. Di seguito, e richiamando una recente pronuncia particolarmente approfondita sul tema (Sez. 3, n. 23457 del 16/4/2025, P., Rv. 288292), il Tribunale di Torre Annunziata ha ribadito, sempre con carattere generale, i principi individuati dalla giurisprudenza di legittimità e da quella convenzionale per orientare la verifica di proporzionalità devoluta al giudice, al fine di valutare se il provvedimento di demolizione, alla luce delle peculiarità del singolo caso, sia eseguito in maniera adeguata. Questi principi possono essere così sintetizzati:

    è necessario che l'esecuzione dell'ordine di demolizione incida sul diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio di una persona tutelato dall'art. 8 della CEDU, per cui l'esigenza di procedere al bilanciamento dei contrapposti interessi sussiste solo nel caso di demolizione di un manufatto adibito ad abituale residenza, mentre non si pone nel caso venga opposto il diritto alla tutela della proprietà (Sez. 3, n. 2532 del 12/1/2022, Esposito; Sez. 3, n. 423 del 14/12/2020, Leoni, Rv. 280270; Sez. 3, n. 47693 del 4/10/2023, Russo);
    assumono rilevo la consapevolezza, da parte dell'interessato, dell'illiceità dell'intervento edilizio che ha originato l'ordine di demolizione, la gravità dell'illecito, da valutarsi anche in considerazione delle disposizioni normative violate, e la tipologia dell'abuso, se di dimensioni tali da farlo ritenere di necessità (Sez. 3, n. 2532 del 12/1/2022, Esposito; Sez. 3, n. 423 del 14/12/2020 Leoni, Rv. 280270; Sez. 3, n. 5822 del 18/1/2022, D'Auria; Sez. 3, n. 7412 del 10/11/2020, Vitale; Sez. 3, 47693 del 4/10/2023, Russo);
    è necessario che sia trascorso un arco temporale ragionevole fra l'accertamento del reato e l'attivazione della procedura esecutiva, così da consentire al destinatario dell'ordine di demolizione di "legalizzare" l'immobile, se possibile, o di esperire i mezzi di tutela dei propri interessi offerti dall'ordinamento e di reperire nuove soluzioni abitative (Sez. 3, n. 2532 del 12/1/2022, Esposito; Sez. 3, n. 423 del 14/12/2020, Leoni, Rv. 280270; Sez. 3, n. 869 del 14/12/2023, Cutolo, Rv. 285733; Sez. 4, n. 2770 del 5/10/2023, Chisari; Sez. 3, n. 5822 del 18/1/2022, D'Auria, Rv 282950);
    assumono rilievo le condizioni personali dell'interessato, quali l’età avanzata, lo stato di salute e il basso reddito, con la precisazione, però, che tali condizioni, di per sé sole, non possono assumere importanza decisiva, dovendo essere valutate congiuntamente con la consapevolezza dell'illiceità dell'intervento edilizio e con l'arco temporale decorso dall'accertamento dell'abuso al fine di verificare se l'interessato abbia avuto la posizione di legalizzare il manufatto e di reperire un alloggio alternativo (Sez. 3, n. 7127 del 19/1/2022, Palamaro; Sez. 3, n. 46199 del 17/10/2023, D'Antuono; Sez. 3, n. 48934 del 15/12/2022, Mastrodonato; Sez. 3, n. 5822 del 18/1/2022, D'Auria, Rv. 282950);
    assume rilevo che vi sia stata per l'interessato la possibilità di far valere le sue ragioni davanti a un organo indipendente (Sez. 3, n. 46199 del 17/10/2023, D'Antuono; Sez. 3, n. 5822 del 18/1/2022, D'Auria, Rv. 282950);
    è necessario che non sussistano ragioni particolari che impongano di differire temporaneamente la demolizione per limitarne l'impatto nella sfera del privato (Sez.3, n. 46199 del 17/10/2023, D'Antuono; Sez. 3, n. 5822 del 18/1/2022, D’Auria, Rv 282950);
    è necessario che i fatti allegati dall'autore dell'abuso per contrastare l'esecuzione dell'ordine di demolizione non siano dipendenti dalla sua inerzia o, comunque, dalla sua volontà, non potendo il condannato lucrare sulle conseguenze derivate dal suo inadempimento a un dovere imposto da una sentenza divenuta irrevocabile (Sez. 3, n. 21198 del 15/2/2023, Esposito; Sez. 3, n. 48820 del 2/11/2023, F.; Sez.3, n. 46199 del 17/10/2023, D'Antuono).
    Richiamati ampiamente tutti i principi appena espressi, l'ordinanza li ha quindi applicati al caso di specie, concludendo - con motivazione del tutto adeguata e qui non censurabile - per il rigetto della domanda. 5.1. In particolare, è stato innanzitutto evidenziato il carattere dell'abuso edilizio che aveva generato l'ordine di demolizione, quale la realizzazione di una palazzina su due livelli, per oltre 550 metri cubi fuori terra, con un piano seminterrato di circa 95 metri quadri adibito ad autorimessa, ed un piano già ultimato e destinato a civile abitazione, per oltre 120 metri quadri, con plurime violazioni di tipo urbanistico e paesaggistico. Di seguito, è stato sottolineato che la ricorrente aveva intrapreso l'attività edilizia nella piena consapevolezza del suo carattere illecito, ulteriormente confermato dal fatto che, nonostante plurimi provvedimenti sanzionatori e repressivi, la stessa - peraltro nominata custode giudiziario - aveva proseguito nella edificazione abusiva. Sotto altro profilo, ed ancora con carattere oggettivo, il Tribunale ha rilevato che nessuna pratica di regolarizzazione urbanistica era stata mai avviata, nonostante il lungo tempo trascorso tra la pubblicazione della sentenza contenente l'ordine di demolizione e la relativa ingiunzione. 5.2. In sintesi, per come efficacemente indicato in ordinanza, la ricorrente aveva avuto piena consapevolezza della destinazione demolitoria che l’immobile avrebbe avuto, e ciononostante aveva proseguito nell’attività edilizia illecita, peraltro "a ciò dedicando anche non trascurabili risorse economiche, vista l'entità del manufatto.". 5.3. Ancora con riguardo al profilo della proporzionalità, peraltro, il Tribunale ha evidenziato che, nel caso di specie, non ricorreva affatto un legame strettamente funzionale tra l'immobile e le primarie esigenze abitative della ricorrente e del suo nucleo familiare; a tale proposito, e con argomento privo di vizi manifesti, è stata infatti ribadita l’ampia volumetria del manufatto illecito, di dimensioni ben più estese di quelle ordinariamente necessarie a garantire ad un nucleo familiare un'adeguata e decorosa soluzione abitativa. Non privo di rilievo, in questo ambito, è risultata anche la già richiamata inerzia nei confronti di qualunque eventuale iniziativa di sanatoria, confermata dal fatto che la ricorrente aveva presentato un'istanza di alloggio di edilizia residenziale pubblica soltanto nell'aprile del 2025, ossia a molti anni di distanza dall'irrevocabilità della sentenza citata. 5.4. Infine, ma con carattere tutt'altro che residuale, l’ordinanza ha negato rilievo all'argomento, peraltro non ribadito nel ricorso, in forza del quale il lungo tempo trascorso tra l'ordine di demolizione e la sua esecuzione avrebbe creato un legittimo affidamento in capo alla Petrone; il Tribunale, ancora con argomento privo di illogicità manifesta, ha infatti evidenziato l'assenza dei requisiti costantemente richiesti perché possa ritenersi integrato tale affidamento, pena, altrimenti, l'esito paradossale costituito dalla legittimazione dell'abuso in ragione della sua permanenza.
    Il primo motivo di ricorso, pertanto, è manifestamente infondato.
    Alle stesse conclusioni, poi, la Corte giunge anche quanto alla seconda censura, con la quale si denuncia la violazione dell'accordo di programma in materia di acquisizioni e demolizioni di manufatti abusivi, stipulato tra la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Torre Annunziata e alcuni Comuni. 7.1. L'ordinanza, in particolare, ha innanzitutto ribadito che tali protocolli non hanno alcuna efficacia vincolante in sé, né, ovviamente, una loro eventuale "violazione" potrebbe produrre effetti sulla procedura demolitiva. Di seguito, il Tribunale, con insindacabile argomento in fatto, ha evidenziato che la ricorrente non aveva dimostrato la dedotta "violazione", quanto all'ordine ed alle priorità da seguire, a fronte, peraltro, di una difforme indicazione al riguardo da parte del Pubblico Ministero. In senso contrario, inoltre, non possono essere qui esaminate le considerazioni positive svolte al riguardo dalla Petrone, perché in fatto e proprie della sola fase di merito.
    Da ultimo, il Collegio rileva che l'ordinanza impugnata, nel motivare il rigetto dell'istanza, ha evidenziato (pag. 8) che il 4/7/2011 l'Ufficio tecnico comunale competente aveva emesso ordinanza di demolizione. 8.1. Ebbene, in assenza di elementi di segno contrario, non richiamati nel ricorso, deve ribadirsi che l'ingiustificata inottemperanza all'ordine di demolizione dell'opera abusiva ed alla rimessione in pristino dello stato dei luoghi, entro novanta giorni dalla notifica dell'ingiunzione a demolire emessa dall’Autorità amministrativa, determina l'automatica acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'opera e dell'area pertinente, indipendentemente dal fatto che l'ingiunzione contenga una puntuale indicazione delle aree eventualmente destinate a passare nel patrimonio comunale (tra le molte, Sez. 3, n. 1163 del 15/11/2016, Notarstefano, Rv. 268737). Ne consegue, allora, il venir meno dell'interesse del proprietario alla revoca o alla sospensione dell'ordine di demolizione, dovendosi ritenere ormai terzo estraneo alle vicende giuridiche del bene (per tutte, Sez. 3, n. 35203 del 18/6/2019, Centioni, Rv. 277500).
    Il ricorso, pertanto, deve essere dichiarato inammissibile. Alla luce della sentenza 13 giugno 2000, n. 186, della Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che «la parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità», alla declaratoria dell'inammissibilità medesima consegue, a norma dell'art. 616 cod. proc. pen., l'onere delle spese del procedimento nonché quello del versamento della somma, in favore della Cassa delle ammende, equitativamente fissata in euro 3.000,00.

P.Q.M. Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende. Così deciso in Roma, il 25 febbraio 2026