TAR Sicilia (CT) Sez. I n. 3219 del 30 dicembre 2011
Sviluppo sostenibile. Autorizzazione e conferenza di servizi

L'art. 12, d.lgs. n. 387/2003, ha previsto un’autorizzazione unica, che sostituisce tutti i pareri e le autorizzazioni altrimenti necessari, e in cui confluiscono anche le valutazioni di carattere paesaggistico, nonché quelle relative alla esistenza di vincoli di carattere storico-artistico, tramite il meccanismo della conferenza di servizi. Pertanto, l'organo competente al rilascio dell'autorizzazione unica compie la valutazione comparativa di tutti gli interessi coinvolti, tenendo conto delle posizioni di dissenso espresse dai partecipanti alla conferenza di servizi.

N. 03219/2011 REG.PROV.COLL.

N. 00091/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 91 del 2011, proposto da:
Sunedison Sicily 021 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Angelo Crisafulli, Francesco Mauceri, con domicilio eletto presso Francesco Mauceri in Catania, via Conte Ruggero,9;

contro

Presidenza della Regione Siciliana, in persona del legale rappresentante pro tempore,
Assessorato Regionale dei Beni Culturali e L'Identità Siciliana, in persona del legale rappresentante pro tempore,
Soprintendenza Ai Beni Culturali e Ambientali di Ragusa, in persona del legale rappresentante pro tempore,
Assessorato Regionale dell'Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità, in persona del legale rappresentante pro tempore,
Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura Dello Stato, domiciliata per legge in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Comune di Modica;

per l'annullamento

- della nota della Soprintendenza ai Beni Culturali e Ambientali di Ragusa del 23 novembre 2010, prot. n. 899/80PR;

- del Decreto dell’Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, n. 1767 del 10 agosto 2010, recante “Adozione del Piano Paesaggistico degli Ambiti regionali 15, 16 e17 della Provincia di Ragusa”, il cui avviso di adozione è stato pubblicato sulla G.U.R.S. del 19 novembre 2010, n. 50;

- di ogni altro atto, preordinato, conseguente e/o comunque connesso, ivi compreso il verbale della seduta del 4 agosto 2010 dell’Osservatorio Regionale per la Qualità del Paesaggio – Speciale Commissione, con cui è stato espresso parere favorevole all’adozione della proposta del suddetto Piano Paesaggistico, e dei verbali delle sedute dei tavoli di concertazione, tenutesi presso il Dipartimento Regionale dei Beni Culturali ed Ambientali e presso la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Ragusa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza della Regione Siciliana e di Assessorato Regionale dei Beni Culturali e L'Identità Siciliana e di Soprintendenza Ai Beni Culturali e Ambientali di Ragusa e di Assessorato Regionale dell'Energia e dei Servizi di Pubblica Utilita' e di Assessorato Regionale Territorio ed Ambiente;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 novembre 2011 il Primo Referendario Agnese Anna Barone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Nella conferenza dei servizi del 11 giugno 2010, indetta ai fini del rilascio dell’autorizzazione unica per la realizzazione, da parte della società ricorrente, di un impianto fotovoltaico della potenza di 4961 Kwp, ricadente nel territorio comunale di Modica, contrada Gorgodaino, sono stati espressi pareri favorevoli da parte di tutte le amministrazioni convenute, tra i quali anche quello della Soprintendenza ai Beni Culturali e Ambientali di Ragusa che, con nota n. 848 del 7 giugno 2010, aveva già attestato che le aree oggetto d’intervento “non ricadono in area soggetta a vincolo paesaggistico di cui al Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio [...] né è in atto alcuna istruttoria di nuovi vincoli” (Parere n. 848/2010).

Tuttavia, nelle more del rilascio dell’Autorizzazione unica, la Soprintendenza di Ragusa, con nota n. 3992 del 7 luglio 2010, comunicava all’impresa ricorrente l’avvio di un procedimento per l'annullamento in autotutela del proprio parere n. 848/2010. Infine, la Soprintendenza di Ragusa, con nota prot. 899 del 23 novembre 2010, comunicava all’impresa ricorrente il diniego dell’autorizzazione e il respingimento del progetto, motivando che a seguito dell’adozione del Piano paesistico degli Ambiti regionali 15, 16 e17 della Provincia di Ragusa, “…le particelle nn. 7-14 del foglio n. 59 del territorio del Comune di Modica ricadono all'interno del Piano Paesaggistico, Paesaggio Locale 7 ‘Altipiano Ibleo’ con prescrizioni relative alle aree individuate ai sensi dell'art. 134 del d.lgs. 42/04, Paesaggio agrario a campi chiusi del tavolato ragusano e dell'altipiano modicano e paesaggio agrario dell'Irminio. Aree archeologiche comprese. Livello di Tutela 2…E che in queste aree non è consentito: […] realizzare tralicci, antenne per telecomunica-zioni, impianti per la produzione di energia anche da fonti rinnovabili, escluso quelli dedicati all'autoconsumo e/o allo scambio sul posto architettonicamente integrati negli edifici esistenti […];e che “…le centrali fotovoltaiche costituiscono elemento di alterazione fino alla cancellazione dell'identità dei paesaggi rurali e della qualità delle zone agricole”;

Con il ricorso in esame, parte ricorrente ha impugnato il predetto provvedimento di annullamento del precedente parere positivo espresso dalla Soprintendenza di Ragusa in sede di conferenza di servizi, unitamente al decreto di adozione del Piano Paesaggistico della Provincia di Ragusa nella parte in cui prevede, con riferimento alle aree con livello di tutela 2) (ove è ubicato il progetto della ricorrente), il divieto di realizzare “Impianti per la produzione di energia anche da fonti rinnovabili, escluso quelli dedicati all'auto-consumo e/o allo scambio sul posto architettonicamente integrati negli edifici esistenti”.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

A) quanto al D.A. n. 1767 del 10 agosto 2010:

- Violazione e falsa applicazione delle direttive 2001/77/CE e 2009/78/CE, dell'art. 12 del D. Lgs. 387/2003, dell’ art. 7 della legge n. 96/2010, nonché del D.M. 10 settembre 2010. Eccesso di potere per sviamento; violazione e falsa applicazione degli artt. 14 ter della L. 241/90 e degli artt. 142 – 143 D. Lgs. n. 42/04.

Le disposizioni del Piano Paesaggistico che precludono la realizzazione di impianti alimentati con fonti rinnovabili in maniera generalizzata in zone estese del territorio provinciale di Ragusa (anche con particolare riferimento alle zone qualificate di livello 2 di tutela, ai sensi dall’art. 20 delle N.T.A., tra cui le zone incluse nel Paesaggio agrario a campi chiusi del tavolato ragusano e dell'altipiano modicano e paesaggio agrario dell'Irminio. Aree archeologiche comprese, disciplinato dall’art. 27.2.7.c. delle N.T.A.) sono in palese contrasto con la normativa comunitaria e domestica in materia di promozione e localizzazione di impianti alimentati con fonti rinnovabili e con la giurisprudenza costituzionale in materia di riparto di competenze in materia di tutela ambientale e di bilanciamento tra le esigenze correlate all’uso del territorio e quelle sottese alla tutela del paesaggio e rispettivi valori costituzionalmente tutelati.

Inoltre, il piano paesistico in questione è stato adottato in epoca anteriore all’adozione delle Linee Guida Nazionali finalizzate, proprio, ad assicurare il corretto inserimento degli impianti alimentati da fonti rinnovabili nel paesaggio.

Infine, il Piano paesistico impugnato anziché perseguire le finalità individuate, relativamente ai piani paesistici, dal D.Lgs. n. 42/04, nella contemperazione dei diversi valori ed interessi in gioco, persegue invece lo scopo di impedire gli impianti alimentati con fonti rinnovabili (primo e secondo motivo di ricorso).

- Violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 del D.Lgs. n. 152/06. Violazione e falsa applicazione della direttiva 2001/42/CE. Violazione e falsa applicazione della D.G.R. 200 del 10/06/2009. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, difetto di istruttoria: il Piano Paesistico adottato è privo della valutazione ambientale strategica, introdotta dalla Direttiva CE del 27 giugno 2001, numero 2001/42/CE e recepita in Italia col decreto legislativo numero 152/06. Non vi è traccia infatti, dell'adozione di alcun procedimento per la verifica di assoggettabilità, né della redazione del rapporto ambientale e della sua pubblicizzazione, né sono indicate le ragioni per le quali non è stata avviata la procedura V.A.S. (terzo motivo di ricorso).

- Violazione e falsa applicazione degli artt. 143 e 144 del D.Lgs. n. 42/04. Violazione e falsa applicazione del D.A. n. 5820/2002. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione degli artt. 138, 139 e 140 del D.Lgs. n. 42/04. Violazione e falsa applicazione dell’art. 158 del D.Lgs. n. 42/2004. Violazione e falsa applicazione dell’art. 24 del RD n. 1357/1940

Il procedimento di adozione del piano sarebbe viziato da difetto d’ istruttoria e varie violazioni procedimentali tra cui la mancanza di un’adeguata e analitica attività di ricognizione dei siti da sottoporre a tutela e l’assenza del processo di concertazione con il sistema delle autonomie territoriali e locali, nonché con i soggetti interessati previsti dall’art. 144 del D.Lgs. n. 42/04. (quarto, quinto e sesto motivo di ricorso).

- Violazione e falsa applicazione degli artt. 133 e 134. lett. c), del D.Lgs. n. 42/04. Violazione e falsa applicazione del principio dello sviluppo sostenibile. Eccesso di potere per carenza di motivazione, manifesta irragionevolezza ed illogicità: le disposizioni del piano avrebbero, di fatto, esteso le aree sottoposte a tutela paesaggi-stica all’intero territorio della Provincia di Ragusa, vincolando anche aree che non presentano alcuna particolarità ambientale e sono sprovviste di valori culturali da salvaguardare (settimo motivo di ricorso).

- Violazione del principio d’irretroattività delle leggi ex art. 11 delle disp. prel. C.C., del principio di buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost. e del canone di ragionevolezza ex art. 3 Cost. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità ed irragionevolezza. Sviamento : il decreto impugnato avrebbe reso applicabile una normativa sopravvenuta anche ai procedimenti amministrativi avviati anteriormente alla sua entrata in vigore e non conclusi, in violazione del principio di irretroattività (ottavo motivo di ricorso).

B) quanto al provvedimento n. 899/2010 della Soprintendenza di Ragusa di annullamento in autotutela del precedente parere favorevole (parere n. 848/2010):

- violazione e falsa applicazione dell'art. 12 del D. Lgs. 387/03, nonché dell’art. 14 ter della L. 241/90: il parere acquisito in sede di Conferenza dei Servizi conclusiva ha carattere definitivo; inoltre il procedi-mento di autotutela avrebbe dovuto concludersi il 5 ottobre 2010, secondo i termini fissati dalla stessa Soprintendenza, mentre il provvedimento di annullamento è intervenuto a distanza di quasi cinque mesi dal parere precedentemente espresso. In ogni caso il provvedimento della Soprintendenza è viziato da illegittimità derivata conseguente alle censure dedotte avverso il piano paesistico (nono motivo di ricorso).

L’amministrazione regionale si è costituita in giudizio per resistere al ricorso evidenziando, in particolare, come fossero state garantite la massima partecipazione degli enti interessati e la concertazione sul testo del provvedimento in diverse riunioni, verbalizzate nella nota riepilogativa n. 989/Sopr. del 06/07/2010; peraltro, nel corso della redazione del piano è stato organizzato un “ Workshop Internazionale” ( La matrice di sostenibilità nelle trasformazioni del paesaggio, tenutosi il 27 e 28 febbraio 2008) che ha visto la partecipazione oltre che delle istituzioni direttamente coinvolte anche di esponenti del mondo scientifico e di operatori economici il cui documento di sintesi è stato presentato ai Comuni e agli altri enti esponenziali nel mese di settembre 2008. Quanto alla mancata adozione della procedura V.A.S., la procedura di adozione del piano è avvenuta secondo la disciplina contenuta nella legge n. 1497/1939; in ogni caso il piano paesaggistico non doveva essere sottoposto a VAS perché non ha un’incidenza ambientale (propria dei piani urbanistico- territoriali) ma sarebbe diretto soltanto ad un’individuazione di beni oggetto del patrimonio paesaggistico. La difesa dell’amministrazione regionale ha, infine, controdedotto alle ulteriori censure insistendo per la legittimità del provvedimento impugnato.

Alla pubblica udienza del 3 novembre 2011, il ricorso è stato posto in decisione, come da verbale.

DIRITTO

Come esposto in narrativa, viene all’esame del Collegio l’impugnazione del D.A. n. 1767 del 10 agosto 2010 (già esaminato dalla Sezione nell’ambito di ricorsi proposti dalla Provincia di Ragusa, dal Co-mune di Ragusa e da altri Comuni, nonché da imprese di progetta-zione e realizzazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili) unitamente al provvedimento di diniego del precedente parere reso dalla Soprintendenza di Ragusa ai fini del rilascio dell’autorizzazione unica.

In punto di diritto, va premessa una considerazione di carattere generale. In ossequio a impegni internazionali e comunitari, finalizzati alla riduzione dell'inquinamento, anche mediante lo sviluppo delle fonti rinnovabili di energia, il legislatore statale, in attuazione di direttiva comunitaria, ha varato il d.lgs. n. 387/2003, ispirato a principi di semplificazione e accelerazione delle procedu-re finalizzate alla realizzazione e gestione degli impianti di ener-gia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili e, segnatamente, da fonte eolica. In particolare, l'art. 12, d.lgs. n. 387/2003, ha previsto un’autorizzazione unica, che sostituisce tutti i pareri e le autorizzazioni altrimenti necessari, e in cui confluiscono anche le valutazioni di carattere paesaggistico, nonché quelle relative alla esistenza di vincoli di carattere storico-artistico, tramite il meccanismo della conferenza di servizi. Pertanto, l'organo competente al rilascio dell'autorizzazione unica compie la valutazione comparativa di tutti gli interessi coinvolti, tenendo conto delle posizioni di dissenso espresse dai partecipanti alla conferenza di servizi. Stante il rinvio operato dall'art. 12, d.lgs. n. 387/2003, alla l. n. 241/1990 in tema di conferenza di servizi, ne consegue che, ai sensi dell'art. 14quater della legge n. 241/1990, le amministrazioni convocate devono esprimere il proprio eventuale dissenso, a pena di inammissibilità, motivatamente e all'interno della conferenza di servizi. Ove poi il dissenso sia e-spresso, tra l'altro, da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico, sono dettate specifiche norme procedurali per il superamento del dissenso.

Tanto premesso in diritto, giova osservare, come nella fattispecie in esame, viene in rilievo un provvedimento di annullamento in autotutela di un precedente parere favorevole reso all’interno del modulo procedimentale della conferenza dei servizi in fatto, che risulta adottato nel rispetto dei requisiti imposti dall’art. 21nonies della legge n. 241/1990, tenuto anche conto che nel caso in esame i lavori per la realizzazione dell’impianto non era stati avviati e che la giurisprudenza amministrativa interpreta gli art. 139 e 146 D. Lgs. n. 42/2004, nel senso che il sopravvenuto vincolo paesaggistico è opponibile nei confronti di interventi non ancora iniziati (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 giugno 2010, n. 3851). Sono, pertanto, da disattendere le censure riguardanti i vizi propri del provvedimento di annullamento.

Risultano, invece, fondate le censure di illegittimità derivata del predetto provvedimento dai vizi dedotti avverso il piano paesistico. Si fa riferimento, in particolare, alla fondatezza del terzo moti-vo di ricorso (mancanza della preventiva valutazione ambientale strategica), più volte esaminato dalla Sezione nell’ambito dei ricorsi sopra citati, che sono stati accolti sotto l’assorbente profilo dell’omessa previa sottoposizione del piano alla valutazione ambientale strategica (cfr., tra le tante, sentenze nn. 2411/2011, 2145/2011 e 2146/2011, cui si rinvia) e che hanno condotto all’annullamento del piano paesistico. Sotto questo profilo, il ricorso in esame è fondato sia per la parte relativa all’impugnazione del piano paesistico, sia per la parte relativa all’impugnazione del provvedimento della Soprintendenza che risulta affetto da illegittimità derivata, attesa l'intima connessione e il rapporto di stretta e inscindibile derivazione tra le prescrizioni di tutela dettate nel decreto di adozione del piano e il provvedimento adottato in autotutela dalla Soprintendenza di Ragusa.

Nei limiti sopra precisati, il ricorso è, pertanto, fondato e va accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

La natura degli interessi coinvolti costituisce giusto motivo per disporre la compensazione, tra le parti, delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2011 con l'intervento dei magistrati:

Biagio Campanella, Presidente

Salvatore Schillaci, Consigliere

Agnese Anna Barone, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 30/12/2011