Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 3611, del 9 luglio 2013
Sviluppo sostenibile.Legittimità diniego VIA per la realizzazione di un parco eolico.

E’ legittimo il diniego espresso dal Servizio informativo per la valutazione d’impatto ambientale (S.I.V.I.A.) della Regione Sardegna su un progetto di Enel Green Power s.p.a. per la realizzazione di un parco eolico, in virtù del carattere incontaminato dell’area interessata, la prossima al Parco naturale del Gennargentu, e la visibilità da grande distanza fino al Golfo di Orosei. Gli aerogeneratori, macchine che sfruttano l’energia eolica per produrre elettricità, come moderni mulini a vento hanno caratteristiche tali, per dimensioni e visibilità (trattandosi di torri alte circa 55 metri, con ampie pale rotanti sulla sommità), da richiedere scelte estremamente meditate, circa le aree con essi compatibili: non a caso, la legge regionale della Sardegna n. 3/2003 (entrata in vigore nel corso della procedura di cui trattasi) dispone, al comma 13, l’inserimento della lettera a) bis al comma 1 dell’art. 31 della legge regionale n. 1/1999, al fine di prevedere che “gli impianti industriali per la produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento” siano “assoggettati alle procedure di impatto ambientale ovunque localizzati”. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 03611/2013REG.PROV.COLL.

N. 02843/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2843 del 2007, proposto da Enel Produzione S.p.A. quale Successore di Enel Green Power S.p.A., rappresentato e difeso dagli avvocati Enzo Cardi e Marcello Cardi, con domicilio eletto presso il secondo in Roma, viale Bruno Buozzi N.53;

contro

Regione Autonoma Sardegna, Regione Autonoma Sardegna - Assessorato Difesa Ambiente;

per la riforma della sentenza del t.a.r. sardegna – cagliari, sezione ii, n. 02083/2006, resa tra le parti, concernente incompatibilita' ambientale per la realizzazione di un parco eolico;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2013 il Cons. Gabriella De Michele e udito per la parte appellante l’avv. Cardi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

La questione sottoposta all’esame del Collegio concerne un giudizio negativo, espresso dal Servizio informativo per la valutazione di impatto ambientale (S.I.V.I.A.) su un progetto di Enel Green Power s.p.a. (già ERGA s.p.a., ora incorporata in Enel Produzione s.p.a.) per la realizzazione di un parco eolico – denominato “Bruncu S. Elias” – nei comuni di Aritzo e Gadoni, con recepimento di tale giudizio nella delibera di Giunta della Regione Sardegna n. 31/4 del 27.7.2004. Avverso tali atti veniva proposto ricorso giurisdizionale, respinto dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con sentenza n. 2083/06 del 6.3.2007.

Nella citata sentenza – chiarito che l’impugnativa doveva considerarsi indirizzata avverso la delibera di Giunta e non avverso la relativa nota di comunicazione – si sottolineava altresì il carattere non pertinente di diverse prospettazioni difensive, come quella riferita all’art. 151 del d.lgs. n. 490/99 in materia di interventi su aree interessate da vincolo paesaggistico, mentre ad una diversa ottica corrisponde la valutazione di impatto ambientale, di cui al d.P.R. 12.4.1996 ed alla legge regionale n. 3/2003 (art. 20, comma 13). Nella situazione in esame, l’intervento progettato era ritenuto “in contrasto con le caratteristiche dell’ambito tutelato” ed a tale riguardo l’Ente ricorrente avrebbe formulato osservazioni, attinenti ad inammissibili contestazioni di merito – e non di legittimità – in ordine alla delibera impugnata. Non adeguatamente supportate in fatto, inoltre, sarebbero risultate le censure di difetto di istruttoria e di motivazione, tenuto conto delle articolate considerazioni esposte nella relazione dell’organo tecnico istruttore, da ritenere parte integrante della valutazione conclusiva impugnata e non adeguatamente contestate sul piano dell’eventuale irrazionalità o illogicità, con ulteriore irrilevanza del richiamato, precedente parere favorevole del Comitato Tecnico Regionale per l’Urbanistica (C.T.R.U.), consistente in un apprezzamento preliminare, di larga massima, sull’individuazione di aree potenzialmente idonee a tale tipo di insediamenti, in coerenza con i P.T.P. allora vigenti. Erronea, infine, sarebbe stata l’impostazione difensiva, secondo cui – data l’importanza primaria delle opere in discussione – l’Amministrazione fosse tenuta a prospettare soluzioni alternative, per la presentazione del progetto presentato.

In sede di appello (n. 2843/07, notificato il 27.3.2007) l’Ente appellante ricordava l’avvenuta sottoscrizione di un protocollo d’intesa fra la società Erga e la Regione Sardegna, per la realizzazione di una serie di impianti eolici in aree ritenute potenzialmente idonee, fra cui quella di cui si discute, sulla base di pareri favorevoli espressi dal CTRU e dal servizio Tutela del Suolo e Politica Forestale dell’Assessorato regionale per la difesa dell’ambiente, con successivo inoltro al S.I.V.I.A., prima che la valutazione di impatto ambientale fosse resa obbligatoria – per qualsiasi localizzazione degli impianti – dalla legge regionale n. 3 del 29.4.2003. Veniva, inoltre, ricostruito l’iter della procedura, nel corso della quale risultavano emessi pareri favorevoli da parte dell’Ufficio Urbanistico della Regione Sardegna, della Forestale, della Soprintendenza Archeologica e della Provincia di Nuoro, mentre emergevano posizioni negative del Comune di Meana Sardo e di gruppi di cittadini. Il progetto veniva quindi modificato, con spostamento di 4 aerogeneratori dal Comune di Meana Sardo a quello di Gadoni (con l’aggiunta di ulteriori 3 aerogeneratori, necessari per la maggiore distanza dal punto di trasformazione MT/AT). Con determinazione n. 272 del 20.4.2004, tuttavia, l’Ufficio Tutela del Paesaggio di Nuoro non autorizzava la realizzazione del progetto, con la seguente motivazione: “l’area interessata dall’intervento, prossima al Parco Naturale del Gennargentu e al Golfo di Orosei e da questo visibile, mantiene ancora oggi inalterate le caratteristiche di naturalità, con modeste modifiche dovute all’opera dell’uomo…il progetto si pone in contrasto con le caratteristiche dell’ambito tutelato, in quanto gli interventi, seppur ricadenti in aree prive di vegetazione, alterano la percezione visiva del paesaggio naturale, introducendo forti elementi di disturbo…anche in considerazione della notevole visibilità di tali elementi dalle lunghe distanze”. L’Organo Tecnico Istruttore (OTI) della Regione effettuava, quindi, un sopralluogo – alla presenza di rappresentanti delle Amministrazioni locali interessate e della società proponente – formulando infine conclusioni negative, in parte riproduttive di quelle sopra riportate, in parte riferite a pericolo di dissesto idrogeologico conseguente alla cantierizzazione, con allargamento della strada esistente, passaggio di mezzi pesanti e movimenti di terra, soprattutto nella zona di Gadoni, con ulteriore persistente impatto paesaggistico negativo sul Comune di Meana Sardo, pur non essendo il relativo territorio direttamente coinvolto dalle installazioni.

Avverso le predette conclusioni, confermate in primo grado, la società appellante riproponeva i seguenti motivi di gravame:

1) eccesso di potere per travisamento, falsa rappresentazione della situazione di fatto, carenza di istruttoria ed eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica, essendo stata riportata una mera contrarietà al progetto della Provincia di Nuoro e del Comune di Meana Sardo, senza alcun supporto tecnico-scientifico alle osservazioni formulate, in quanto si sarebbe solo fatto riferimento ad un presunto e generico “contrasto con le caratteristiche dell’ambito tutelato”; l’Ufficio Tutela del Paesaggio della Provincia di Nuoro, a sua volta – nel ritenere le installazioni contrastanti con le caratteristiche dell’ambito tutelato, con riferimento alla vicinanza delle stesse al Parco del Gennargentu – non avrebbe considerato come la pendenza del crinale, in direzione opposta al territorio insistente nel Parco, impedisse la visione degli impianti dall’interno del Parco stesso; quanto alla contrarietà della popolazione del Comune di Meana Sardo, poi, rilevamenti scientifici e foto-simulazioni avrebbero dimostrato un limitatissimo impatto visivo sul territorio comunale, anche per ulteriori accorgimenti adottati per le cabine di macchina, per la stazione MT/AT quale punto di consegna dell’energia e per la viabilità interna, in buona parte coincidente con quella già esistente; la segnalata possibilità di dissesto idrogeologico – ricondotta ad insussistenti lavori di allargamento di una strada – infine, sarebbe stata esclusa, in base all’autorizzazione ottenuta dall’Assessorato per la Difesa dell’Ambiente, servizio per la difesa del suolo e politica forestale;

2) difetto di istruttoria e carenza di motivazione; violazione del giusto procedimento; violazione dell’art. 31, comma 1, lettera f) della legge regionale n. 1/1999, violazione degli articoli 2 e 7 del d.P.R. 12.4.1996; difetto di motivazione e mancata comparazione degli interessi pubblici coinvolti, essendo mancata una reale comparazione fra le osservazioni delle amministrazioni coinvolte e l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera; l’insufficienza della motivazione sotto tale profilo sarebbe indice di incompletezza dell’istruttoria, non risultando adeguatamente valutato l’interesse pubblico all’approvvigionamento energetico;

3) violazione del d.lgs. 29.12.2003, n. 387 e dell’art. 1 della legge 9.1.1991, n. 10, essendo stata ignorata la normativa comunitaria e nazionale di incentivazione delle fonti energetiche rinnovabili, tra cui rientrano quelle eoliche, da intendere come priorità nazionale in attuazione dell’accordo di Kyoto sulla riduzione dei gas ad effetto serra e con ben precisi obiettivi programmatici, dettati al riguardo con d.lgs. n. 387/2003 e programmati dalla stessa Regione Sardegna con apposito Piano energetico.

DIRITTO

Il Collegio è chiamato a valutare la legittimità della deliberazione (n. 31/4 del 27.2.2004), con cui la Giunta della Regione Sardegna aveva fatto proprio il giudizio negativo espresso dal competente Servizio informativo ambientale e valutazione di impatto ambientale (S.I.V.I.A.), per la realizzazione di un parco eolico. Tale giudizio era previsto dal d.P.R. 12.4.1996 (atto di indirizzo e coordinamento per l’attuazione dell’art. 40, comma 1, della legge 22 febbraio 1994, n. 146, concernente disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale, in adempimento ad obblighi comunitari), quale fase necessaria di una complessa procedura, già in parte espletata con l’acquisizione di altri pareri prima del rilascio del provvedimento finale, che avrebbe potuto consentire la realizzazione del progetto presentato. Non sono contestate, peraltro, la peculiarità e l’autonomia della valutazione di cui trattasi rispetto alle fasi precedenti, riferite alla tutela dei diversi interessi coinvolti, o frutto di una disamina solo preliminare e di larga massima sulla localizzazione dell’intervento, da sottoporre poi ad un apprezzamento conclusivo sul piano ambientale, sulla base del progetto concretamente predisposto.

Tale apprezzamento – sulla base dei parametri enunciati nel citato d.P.R. n. 856500/1996 (articoli 2 e 7), nonché nelle leggi della Regione Sardegna nn. 1/1999 (art. 31) e 3/2003 (art. 20) – costituiva espressione di discrezionalità sia tecnica che amministrativa, trattandosi di stabilire, caso per caso, se determinate modificazioni ambientali fossero accettabili, previo delicato bilanciamento fra interessi pubblici parimenti meritevoli di tutela, come quelli attinenti ai valori paesistici del territorio e all’esecuzione di opere che, nel caso di specie, corrispondevano al soddisfacimento del fabbisogno energetico del territorio stesso (cfr., per il princio, Cons. St., sez. VI, 26.4.2005, n. 1893; TAR Lazio, Roma, sez. I, 13.6.2007, n. 5403).

L’organo competente era quindi chiamato ad esprimersi sulla base di complesse conoscenze, di ordine urbanistico, idrogeologico, socio-economico ed anche estetico, con scelta finale non estranea a considerazioni di opportunità e di politica di gestione del territorio. In ordine a detto apprezzamento – insindacabile nel merito – la successiva cognizione del Giudice Amministrativo deve ritenersi comunque piena, in conformità all’indirizzo giurisprudenziale, formatosi a partire dalla nota decisione del Consiglio di stato, sez. IV, 9.4.1999, n. 601: pur non potendo, infatti, il giudice sostituirsi alla Amministrazione (in quanto il potere di sostituzione è proprio soltanto della giurisdizione di merito), si ritiene ammissibile non più soltanto un esame estrinseco della valutazione discrezionale, secondo i noti parametri di logicità, congruità e completezza dell’istruttoria, dovendo invece l’oggetto del giudizio estendersi alla esatta valutazione del fatto, anche secondo i parametri della disciplina nella fattispecie rilevante, ove in concreto verificabile.

In tale ottica – ed in applicazione del principio di effettività della tutela delle situazioni soggettive protette, rilevanti a livello comunitario (quale principio imposto anche dall’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, promossa dal Consiglio d’Europa nel 1950) – il Giudice non può sostituire all’ apprezzamento dell’Amministrazione il proprio soggettivo apprezzamento, ma non può esimersi dal valutare l’eventuale erroneità dell’apprezzamento dell’Amministrazione stessa, ove tale erroneità sia valutabile e in concreto rappresentata.

Il giudice amministrativo, quindi, deve censurare la valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di esattezza o attendibilità, quando non appaiano rispettati parametri tecnici di univoca lettura, ovvero orientamenti già oggetto di giurisprudenza consolidata, o di dottrina dominante in materia. (cfr. in termini, fra le tante: CdS, sez IV, 13 ottobre 2003, n. 6201; Cons. St., sez. VI, 4.12.2009, n. 7613, 27.10.2009, n. 6559 e 15.9.2010, n. 6706).

Così chiariti i termini, entro cui può essere compiuto il riscontro di legittimità delle scelte discrezionali, nella fattispecie il Collegio ritiene che non siano ravvisabili erronee rappresentazioni di fatto, né inattendibilità del giudizio di valore formulato, mentre appaiono, piuttosto, non decisive, o attinenti al merito insindacabile delle scelte le opposte valutazioni difensive dell’appellante.

Nessuno dei tre motivi di gravame, infatti, evidenzia regioni concrete di deviazione funzionale dell’atto impugnato dalla causa tipica, né estremi di violazione di legge, per una valutazione negativa che, nella situazione in esame, investe l’aspetto più ampiamente discrezionale dell’apprezzamento rimesso al S.I.V.I.A., circa l’ammissibilità dell’intervento, così come progettato e localizzato, rispetto alle peculiari esigenze del territorio interessato.

Sembra appena il caso di sottolineare come gli aerogeneratori – macchine che sfruttano l’energia eolica per produrre elettricità, come moderni mulini a vento – abbiano caratteristiche tali, per dimensioni e visibilità (trattandosi di torri alte circa 55 metri, con ampie pale rotanti sulla sommità), da richiedere scelte estremamente meditate, circa le aree con essi compatibili: non a caso, la già citata legge regionale n. 3/2003 (entrata in vigore nel corso della procedura di cui trattasi) dispone, al comma 13, l’inserimento della lettera a) bis al comma 1 dell’art. 31 della legge regionale n. 1/1999, al fine di prevedere che “gli impianti industriali per la produzione di energia mediante lo sfruttamento del vento” siano “assoggettati alle procedure di impatto ambientale ovunque localizzati”. Nella situazione in esame, come già riportato nella parte in fatto della presente decisione, l’apprezzamento negativo è stato dettato da ragioni prevalentemente estetiche, cui si sono aggiunte considerazioni di ordine idrogeologico, in rapporto alle quali le censure prospettate non evidenziano concreti profili di illegittimità.

Nel primo motivo di gravame, interamente riferito ad eccesso di potere nelle varie figure sintomatiche, l’appellante ha prospettato infatti controdeduzioni di qualche efficacia in ordine al temuto dissesto idrogeologico (illustrando come le modalità di esecuzione delle opere fossero state studiate, in modo tale da minimizzarne l’impatto sul suolo), ma non ha potuto contrastare efficacemente – se non formulando proprie diverse considerazioni di merito – l’apprezzamento espresso dall’Amministrazione sul piano paesaggistico, di per sè sufficiente per giustificare il contenuto negativo dell’atto impugnato. Quanto sopra, non risultando smentiti in fatto gli oggettivi presupposti dell’atto stesso (carattere incontaminato dell’area interessata, prossimità della stessa al Parco naturale del Gennargentu, visibilità da grande distanza, fino al Golfo di Orosei) e non potendo l’individuazione del parco eolico come “elemento di disturbo”, nella percezione di un paesaggio dalle peculiari caratteristiche naturali, essere confutata sulla base di considerazioni parziali – riferite in particolare alla pendenza del crinale, che impedirebbe la visione degli impianti a chi si trovasse all’interno del parco del Gennargentu, nonché al ridotto impatto visivo degli impianti stessi sul territorio del Comune di Meana – in quanto erano riservate all’Autorità preposta valutazioni di merito globali, circa il possibile armonico inserimento di impianti tecnologici fortemente caratterizzanti, come quelli di cui si discute, lungo la sommità di un profilo collinare ampio e privo di qualsiasi edificazione, efficacemente rappresentato dalla documentazione fotografica in atti, con innegabile forte impatto visivo delle installazioni previste.

Le considerazioni sopra esposte inducono a respingere anche gli altri due motivi di gravame, nei quali si formulano censure di violazione di legge ed eccesso di potere sostanzialmente riferite – come più dettagliatamente esposto nelle premesse di fatto della presente decisione – al complesso iter istruttorio, in cui sono confluite le osservazioni delle diverse amministrazioni coinvolte, nonché all’interesse pubblico per l’approvvigionamento energetico con utilizzo di fonti rinnovabili, in attuazione dell’accordo di Kyoto sulla riduzione dei gas ad effetto serra.

Il Collegio ritiene infatti innegabile l’esigenza di collaborazione fra enti territoriali ed enti a loro volta investiti di funzioni di interesse pubblico, a fini di equo bilanciamento fra esigenze di tutela del paesaggio e necessità di attuazione del piano energetico della Regione Sardegna; l’assenza di un efficace coordinamento fra detti enti e l’omessa, più tempestiva individuazione di scelte accettabili per l’allocazione degli impianti di cui trattasi, tuttavia, non può tradursi in vizio di legittimità di una valutazione di impatto ambientale, che non appare basata su erronea rappresentazione della realtà, né su considerazioni incongrue o di cui non risulti chiaramente esplicata la logica ispiratrice.

Per le ragioni esposte, in conclusione, il Collegio stesso ritiene che l’appello debba essere respinto; nessuna decisione è richiesta sulle spese giudiziali, non risultando costituita in giudizio la Regione appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Baccarini, Presidente

Claudio Contessa, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere, Estensore

Roberta Vigotti, Consigliere

Andrea Pannone, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/07/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)