T.A.R. PIEMONTE, Sez. II n. 58 del 22 gennaio 2011
Rumore. Poteri di ordinanza

Il potere di ordinanza assentito dall’art. 9 della legge 26 ottobre 1995, n. 447, integrando particolari forme di contenimento e riduzione delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria totale o parziale delle attività, deve essere motivato da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente

N. 00058/2011 REG.PROV.COLL.
N. 01749/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1749 del 2004, proposto da:
Ditta Repetti Vittorio & C. s.a.s, rappresentata e difesa dall'avv. Patrizia Gugliermero, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Roberto Longhin, in Torino, via Vittorio Amedeo II, 19;

contro

Comune di Borghetto di Borbera, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

dell’ordinanza n. 28/2004 adottata in data 28 agosto 2004 dal Sindaco di Borghetto di Borbera (AL), protocollo n. 5418, e notificata in pari data, ordinanza con la quale si è imposto alla ditta ricorrente di “adottare entro il termine di 120 giorni tutti i provvedimenti tecnici necessari a contenere il rumore delle sorgenti sonore derivanti dalle attività lavorative esercitate, all’interno del criterio differenziale di rumore stabilito dall’art. 4 del D.P.C.M. 14/11/1997 in 5 decibel nel periodo diurno” e tutti gli eventuali atti preordinati, successivi e comunque collegati.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 dicembre 2010 la dott.ssa Manuela Sinigoi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società Repetti Vittorio & C. s.a.s. ha adito questo Tribunale Amministrativo Regionale per ottenere l’annullamento, previa sospensione cautelare, dell’ordinanza n. 28/2004 in data 28 agosto 2004, con cui il Sindaco del Comune di Borghetto di Borbera, nell’asserito esercizio dei poteri di cui agli artt. 50 e 54 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e di quelli di cui alla legge 26 ottobre 1995, n. 447, le ha ordinato di adottare, entro il termine di 120 giorni, tutti i provvedimenti tecnici necessari a contenere, all’interno del criterio differenziale di rumore stabilito dall’art. 4 del D.P.C.M. 14 novembre 1997 in 5 decibel nel periodo diurno, il rumore delle sorgenti sonore derivanti dalle attività lavorative esercitate.


La legittimità del provvedimento impugnato, originato dagli esiti delle rilevazioni fonometriche eseguite dall’Arpa – Dipartimento di Alessandria presso l’abitazione di un cittadino residente nelle adiacenze della ditta medesima al fine di quantificare il livello delle emissioni sonore prodotte dal funzionamento degli impianti produttivi, viene contestata dalla ricorrente per i seguenti motivi di gravame:


1. “Violazione di legge art. 3 L. 241/1990; Eccesso di potere per carenza d’istruttoria e per contraddittorietà”, in quanto gli accertamenti svolti dall’ARPA e la relazione contenente le conclusioni delle indagini fonometriche eseguite, richiamate per relationem a sostegno del provvedimento avversato, si riferiscono ai rumori provenienti da una società diversa. E’ evidente, quindi, che l’ordine rivolto alla ricorrente è privo di idoneo fondamento motivazionale e che sussiste contraddittorietà tra le sue parti motiva e dispositiva.


2. “Violazione di legge art. 3 L. 241/1990”, in considerazione della circostanza che il provvedimento gravato si limita a richiamare la relazione dell’ARPA, ma l’ARPA non ha mai eseguito indagini fonometriche presso la ditta ricorrente, che peraltro non svolge alcuna attività lavorativa presso lo stabilimento di Borghetto di Borbera. Il richiamo ad un atto errato rende conseguentemente illegittimo il provvedimento motivato per relationem.


3. “Violazione artt. 7 e 8 L. 241/1990” a causa dell’omessa comunicazione di avvio del procedimento avviato a seguito dell’esposto di un residente nelle vicinanze.


4. “Violazione di legge, artt. 50 e 54 D.Lgs. 267/2000. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà. Sviamento di potere. Violazione art. 9 L. 447/1995”, in quanto il Sindaco ha esercitato il potere di ordinanza al di fuori dei presupposti di contingibilità ed urgenza previsti e consentiti dall’ordinamento.

Contrasta, inoltre, con art. 9 della L. 447/1995 perché comunque il provvedimento impugnato impone misure definitive per il contenimento del rumore, senza stabilire il limite temporale di efficacia delle stesse.


5. “Violazione di legge L. 447/1995, violazione art. 6 D.P.C.M. 1/3/1991 e art. 4 D.P.C.M. 14/11/1997; eccesso di potere per illogicità e per mancata valutazione dei presupposti”, in considerazione della circostanza che gli accertamenti eseguiti dall’ARPA sono privi di rilievo ai fini dell’adozione del provvedimento impugnato, in quanto evidenziano il superamento dei limiti di rumore sul presupposto dell’inserimento delle indicate abitazioni in zona residenziale e fanno quindi riferimento al superamento di un valore limite differenziale di immissione che non è contemplato per le aree esclusivamente industriali, ai sensi dell’art. 4 D.P.C.M. 14/11/1997.

Inoltre, il Comune di Borghetto di Borbera non ha ancora adottato il piano di zonizzazione acustica di cui all’art. 6 L. 447/1995, con la conseguenza che non risultano individuate quelle aree dove possono essere consentiti più elevati livelli di rumorosità o le eventuali fasce cuscinetto tra zone diversamente classificate.


Il Collegio, in diversa composizione, dopo aver disposto un primo rinvio per esigenze istruttorie, all’udienza camerale del 23 febbraio 2005 ha preso in esame l’istanza cautelare proposta dalla ricorrente e deliberato, tuttavia, il suo rigetto, in ragione della ritenuta insussistenza dei presupposti di periculum richiesti (ord. n. 120/2005).


Il Comune di Borghetto di Borbera non si è costituito in giudizio.


In prossimità dell’udienza pubblica del 14 dicembre 2010, fissata per la trattazione del merito a seguito della rituale istanza di fissazione d’udienza presentata dalla società ricorrente dopo il ricevimento dell’avviso di perenzione ultraquinquennale, la società stessa, con memoria, ha ribadito le argomentazioni difensive svolte a sostegno del ricorso introduttivo, soffermandosi, in particolare, a sviluppare quelle dedotte con il quarto ed il quinto motivo di gravame.


All’esito dell’udienza su indicata la causa è stata trattenuta per la decisione.


Il ricorso merita accoglimento con riferimento alle censure dedotte con il quarto ed il quinto motivo di gravame, concernenti l’insussistenza dei presupposti di legge per l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente e l’inapplicabilità dei limiti differenziali del rumore prodotto non avendo il comune intimato, all’epoca dell’adozione dell’ordinanza gravata, ancora perfezionato il procedimento amministrativo relativo al c.d. "piano di zonizzazione acustica" del territorio comunale.


In ordine al primo aspetto, osserva, invero, il Collegio che, per costante e pacifica giurisprudenza, la potestà del sindaco di adottare, quale ufficiale di Governo, provvedimenti contingibili ed urgenti è strettamente finalizzata a prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini: il potere di urgenza può essere esercitato, infatti, solo per affrontare situazioni di carattere eccezionale ed impreviste, costituenti concreta minaccia per la pubblica incolumità, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi apprestati dall'ordinamento giuridico (Cons. Stato, IV, 24 marzo 2006, n. 1537) e unicamente in presenza di un preventivo e puntuale accertamento della situazione, che deve fondarsi su prove concrete e non su mere presunzioni (Cons. Stato, sez. VI, 05 settembre 2005, n. 4525).


Con specifico riferimento al potere di ordinanza assentito dall’art. 9 della legge 26 ottobre 1995, n. 447, la più recente giurisprudenza ha, inoltre, evidenziato che esso, integrando particolari forme di contenimento e riduzione delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria totale o parziale delle attività, deve essere motivato da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente (in termini T.A.R. Puglia - Bari, I, 29 settembre 2009 n. 2142.


Nel caso di specie, paiono – in effetti – non ricorrere quelle condizioni di "eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente" che, a norma del citato art. 9, legittimano l’adozione di tale tipo di provvedimento.


L’ordinanza contestata è stata, infatti, adottata dal Sindaco del Comune di Borghetto di Borbera semplicemente in base alla constatazione che le emissioni sonore prodotte dal funzionamento degli impianti delle ditte oggetto dell’indagine (dell’Arpa), site nelle adiacenze delle abitazioni di alcuni cittadini che hanno presentato l’esposto, “presentano valori differenziali non accettabili nel periodo diurno”, senza alcuna considerazione dell’incidenza di tale fenomeno sulla salute pubblica e sull’ambiente e dell’esistenza di "eccezionali ed urgenti necessità di tutela".


Appare evidente, dunque, che l’ordinanza impugnata è viziata in relazione a tale profilo, per violazione degli artt. 54 del D.Lgs. n. 267/2000 e 9 della L. 447/1995.


Con riferimento al profilo della lamentata previa zonizzazione acustica, osserva, invece, il Collegio che, secondo la prevalente giurisprudenza, dalla quale non ha motivo per discostarsi, nelle more della classificazione del territorio comunale ai sensi dell'art. 6, comma 1, lett. a) della L. n. 447 del 1995, sono da ritenersi operativi i soli limiti c.d. "assoluti" di rumorosità, ma non anche quelli c.d. "differenziali" (T.A.R. Emilia Romagna – Bologna, II, 15 novembre 2010 n. 8045; T.A.R. Emilia Romagna, sez. staccata di Parma, 18 settembre 2008, n. 385, 4 maggio 2005 n. 244 e 21 maggio 2008 n. 259; T.A.R. Puglia –Lecce, I, 13 giugno 2007, n. 2334; T.A.R. Friuli Venezia Giulia 24 aprile 2009, n. 275; T.A.R. Lombardia –Milano, I , 1 marzo 2004, n. 813; T.A.R. Veneto, III, 31 marzo 2004, n. 847).


Depone in tal senso l'univoca formulazione dell'art. 8, comma 1, del D.P.C.M. 14 novembre 1997, secondo il quale: "In attesa che i comuni provvedano agli adempimenti previsti dall'art. 6, comma 1, lett. a) della legge 26 ottobre 1995 n. 447, si applicano i limiti di cui all'art. 6, comma 1, del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 1 marzo 1991". Ove si fosse voluto far sopravvivere integralmente il regime transitorio di cui all'art. 6 del decreto (che al primo comma regola i c.d. limiti "assoluti" e al secondo comma i c.d. limiti "differenziali"), sarebbe stato evidentemente necessario operare il rinvio ad ambedue le fattispecie.


Non pare persuasiva, del resto, la tesi ministeriale (v. circolare Min. Ambiente e Tutela del Territorio del 14/11/1997) che, per giustificare il silenzio della norma, adduce la diretta applicabilità dei limiti "differenziali" perché ancorati, quanto al loro ambito di riferimento, ad una suddivisione del territorio (aree diverse da quelle esclusivamente "industriali" ) che si ricaverebbe "ex se" dalla disciplina urbanistica, sì da non richiedere una specifica norma che ne autorizzi l'operatività "medio tempore". In realtà, già nella vigenza del D.P.C.M. 1 marzo 1991 i limiti "differenziali" erano circoscritti alle zone non esclusivamente industriali e, ciò nonostante, si era avvertita la necessità di effettuarne un esplicito richiamo al fine di garantirne l'operatività fin dalla fase transitoria, con la conseguenza che il rinvio operato al solo primo comma dell'art. 6 depone inequivocabilmente per una scelta normativa che vuole ora subordinare l'applicabilità del criterio "differenziale" all'introduzione della disciplina a regime, e cioè all'adozione del piano comunale di zonizzazione acustica (v. T.A.R. Emilia Romagna – Bologna, n. 8045/2010 e T.A.R. Emilia - Romagna -Parma- n. 259 /2008 precedentemente citate).


Nel caso di specie, risulta, peraltro, incontestato che il Comune di Borghetto di Borbera, all’epoca dell’adozione dell’ordinanza impugnata, fosse privo del piano di zonizzazione acustica, essendo lo stesso stato definitivamente approvato appena nell’anno 2007, con deliberazione del Consiglio comunale in data 24 novembre.


Sicché, non potendo operare il criterio “differenziale”, sulla riscontrata “non accettabilità” dei cui valori nel periodo diurno si fonda l’ordinanza impugnata, ne consegue anche per tale motivo l’illegittimità della stessa.


Il carattere assorbente delle censure accolte esime il Collegio dall'esaminare gli ulteriori motivi di gravame svolti dalla società ricorrente, atteso che l’annullamento del provvedimento che ne consegue è comunque totalmente satisfattivo dell’interesse azionato.


Per le considerazioni che precedono, il ricorso in esame deve essere, quindi, accolto, e, per l’effetto, va annullata l'ordinanza impugnata.


Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite, attesa la particolarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Sindaco del Comune di Borghetto di Borbera n. 28/2004 in data 28 agosto 2004.


Compensa integralmente tra le parti le spese di giudizio.


Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.


Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2010 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente FF
Manuela Sinigoi, Referendario, Estensore
Antonino Masaracchia, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/01/2011