TAR Lombardia, Sez. IV, n. 2987, del 9 dicembre 2014
Rumore.Piani comunali di zonizzazione acustica, illegittimità previsione di zone cuscinetto dichiaratamente insufficienti.

La giurisprudenza ha affermato che i piani comunali di zonizzazione acustica, tenendo conto delle attività già legittimamente insediate, devono prevedere la realizzazione di zone cuscinetto e, solo se tale soluzione non è praticabile in ragione dello stato di fatto esistente, imporre piani di risanamento acustico. La previsione di zone cuscinetto dichiaratamente insufficienti, con obblighi a carico dei lottizzanti ritenuti non adeguati a soddisfare le esigenze di mitigazione del rumore, costituisce un evidente aggiramento degli obblighi normativi, al solo scopo di imporre alle attività preesistenti obblighi di risanamento acustico a favore di terzi che intendano svolgere nelle aree limitrofe attività difficilmente compatibili con quelle preesistenti. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 02987/2014 REG.PROV.COLL.

N. 01456/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1456 del 2010, proposto da: 
Sezione di Tiro A Segno Nazionale di Codogno, rappresentato e difeso dagli avv. Ugo Ruffolo, Carlo Berti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. P. Forte in Milano, via Compagnoni 8;

contro

Comune di Fombio, rappresentato e difeso dall'avv. Maurizio Zoppolato, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Dante, 16;

nei confronti di

Antonio Contardi, rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Soncini, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, viale Elvezia, 12; 
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Lombardia,

e con l'intervento di

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Milano, via Freguglia 1;

per l'annullamento

delle deliberazioni del consiglio comunale di Fombio n.15, 16 e 17 del 7 aprile 2010, pubblicate nell'albo comunale del 20 aprile 2010 al 4 maggio 2010, recanti rispettivamente; "approvazione del piano di azzonamento acustico comunale'', approvazione piano comunale di risanamento acustico e "approvazione regolamento di attuazione del piano comunale di classificazione acustica" nonché del provvedimento sindacale d.d. 3 giugno 2010 avente ad oggetto "adempimenti a seguito dell'approvazione del regolamento di attuazione del piano comunale di classificazione acustica" nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, consequenziale o comunque, connesso, agli atti di cui sopra.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Fombio e di Antonio Contardi e di Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Lombardia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 luglio 2014 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente Sezione di Tiro a Segno Nazionale ha impugnato le deliberazioni del Comune di Fombio con le quali sono stati approvati, con modificazioni, il piano di azzonamento acustico comunale, il piano di risanamento acustico del Comune di Fombio, il regolamento di attuazione del Piano comunale di classificazione acustica ed atti susseguenti, nella parte in cui interessano l’area in uso alla ricorrente.

I motivi di ricorso sono i seguenti.

I) Illegittimità dei provvedimenti impugnati per incompetenza del comune di Fombio

II) Illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione di legge con riferimento alla delibera g.r. n.7/9776 del 12 luglio 2002 e alla legge regionale 13/2001;

III) Illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione di legge con riferimento all'art. 4 del d.p.c.m. l4.ll.1997;violazione di giudicato;

IV) Illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione di legge con riferimento all'art. 11 della l. 447/1995 e violazione dei principi generali in materia di gestione ed utilizzazione dei beni immobili facenti parte del demanio e/o del patrimonio indisponibile dello stato;

V) Illegittimità del provvedimento sindacale del 3 giugno 2010 per violazione di legge; con riferimento al regolamento di attuazione del piano comunale di classificazione acustica approvato con delibera n. l7 del 7 aprile 2010 ed eccesso di potere sotto il profilo della

contraddittorietà e/o per carenza di istruttoria;

VI) Illegittimità dei provvedimenti impugnati per eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà, difetto di'istruttoria, errore di fatto, travisamento e carenza di motivazione.

VII) Sussistenza di una servitù di immissione acustica in capo alla sezione TSN di Codogno.

La difesa del Comune e del controinteressato sollevano le seguenti eccezioni: carenza di legittimazione attiva e carenza di interesse della ricorrente. In subordine chiedono la reiezione del ricorso.

L’interveniente Ministero chiede l’accoglimento del ricorso.

All’udienza del 11 luglio 2014 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

2. Le eccezioni di difetto di legittimazione sono infondate.

Ai sensi dell’art. 250 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, così come sostituito dall’art. 2 del 24 febbraio 2012, n. 20 «1. I campi di tiro a segno impiantati a spese dello Stato sono compresi tra gli immobili demaniali militari. 2. L'esecuzione tecnica dei lavori relativi all'impianto, sistemazione e manutenzione dei campi e impianti di tiro a segno di cui al comma 1 e' affidata alla vigilanza del Ministero della difesa. 3. I campi di tiro a segno di cui al comma 1 sono dati in uso, a titolo gratuito, alle sezioni di tiro a segno, senza oneri a carico dello Stato».

Ai sensi del medesimo articolo, nel testo precedente le modifiche introdotte dal suddetto art. 2 del 24 febbraio 2012, n. 20 «1. I campi di tiro a segno impiantati a spese dello Stato sono compresi tra gli immobili demaniali militari. 2. L’esecuzione tecnica dei lavori relativi all’impianto, sistemazione e manutenzione dei campi di tiro a segno di cui al comma l è affidata alla vigilanza del Ministero della difesa. 3. I campi di tiro a segno di cui al comma l sono dati in uso, a titolo gratuito, alle sezioni di tiro a segno, senza ulteriori oneri a carico dello Stato».

Secondo l’art. 3 comma 4 del 12 novembre 2009, n. 209 (Regolamento di organizzazione dell'Unione italiana tiro a segno (UITS), a norma dell'articolo 26, comma 1, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) “Gli impianti di tiro e le relative aree di sedime appartenenti al demanio dello Stato o di altro ente pubblico, in uso alle sezioni TSN alla data di entrata in vigore del presente regolamento, continuano ad essere utilizzate dalle stesse sezioni secondo le modalità vigenti alla medesima data”.

Dall’esame delle suddette norme risulta una posizione differenziata e qualificata delle Sezioni TSN, e non dell’Unione Tiro a Segno Nazionale, alla gestione e all’utilizzo degli impianti appartenenti al demanio dello Stato. Ne consegue che le regole ordinarie in materia di legittimazione a ricorrere di associazioni complesse risultano derogate dalla normativa specifica che instaura un rapporto diretto tra Ministero della Difesa e singole Sezioni di Tiro a Segno.

Questa interpretazione risulta confortata anche dalla sussistenza dell’altro presupposto richiesto dalle norme in questione, cioè l’ appartenenza del tiro a segno al demanio dello Stato.

Infatti dall’esame del verbale di consegna del Campo di tiro a segno nazionale di Fombio all’Associazione ricorrente risulta chiaramente che: a) il bene è di proprietà demaniale; b) il poligono rimane a disposizione dell’Autorità Militare per qualsiasi esigenza dei reparti della FF.AA

c) l’immobile dovrà essere restituito in qualsiasi momento a semplice richiesta dell’Autorità Militare.

Risulta chiaro quindi che il bene appartiene al demanio militare, è assegnato in gestione alla Sezione di tiro a segno di Codogno ed è in uso all’amministrazione militare, con la conseguenza che la ricorrente può agire in giudizio contro gli atti dell’amministrazione che comportino un aumento degli oneri di gestione della struttura.

Le eccezioni vanno quindi respinte.

3. Le eccezioni di carenza di interesse all’impugnazione, secondo la quale la ricorrente avrebbe già accettato la classificazione dell’area gestita in classe VI, è infondata nella parte in cui la ricorrente contesta le conseguenze di tale classificazione e gli obblighi imposti dal Comune sulla base di tale classificazione.

Le eccezioni vanno quindi respinte.

4. Il primo motivo di ricorso è infondato in quanto la competenza territoriale in merito alla disciplina acustica dei suoli spetta al Comune sul cui territorio insiste l’area oggetto di disciplina.

E’ chiaro comunque che le modalità di esercizio del potere di regolazione acustica finalizzato alla tutela di aree che sono collocate fuori dal territorio comunale richiede una preventiva consultazione e unità di intenti con il Comune interessato, al fine di evitare che il confine comunale venga utilizzato solo come pretesto per ottenere una regolazione più restrittiva a favore di altre parti del territorio comunale, con evidente eccesso di potere.

Il motivo di ricorso va quindi respinto.

Per quanto riguarda, poi, la previsione di un obbligo di redazione di un piano di risanamento per le aree confinanti con il Comune di Codogno, l’esame del motivo è rinviato ai successivi punti, nei quali sarà affrontato il problema dell’esistenza di un obbligo di risanamento a cura della ricorrente.

5. Il secondo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente contesta la necessità della presentazione di un piano di risanamento acustico in considerazione dei valori di rumore accertati, occorre dichiarare la sopravvenuta carenza di interesse a ricorrere in quanto la ricorrente ha accettato l’inserimento delle aree che gestisce nella classe VI del piano acustico comunale, già effettuato con deliberazioni precedenti.

6. Il terzo motivo di ricorso è fondato nella parte in cui contesta gli obblighi imposti nei confronti delle aree limitrofe.

6.1 In merito occorre rammentare che il Comune di Fombio, con le delibere impugnate, ha creato una zona in classe V, in adempimento del divieto, sancito normativamente dall’art. 4 della L. 447/1995, di contatto diretto di aree aventi grado acustico non immediatamente consecutivo.

Il piano di azzonamento acustico (pagg. 16-17) chiarisce che questa zona cuscinetto è stata creata per la realizzazione di un manufatto antirumore da parte dei privati lottizzanti, ma risulterebbe di dimensione “troppo contenute”, con conseguente responsabilità della ricorrente per ogni superamento di rumore.

Anche la difesa del Comune (v. difesa unica depositata il 20 giugno 2014 pag. 5) e del controinteressato (v. memoria unica depositata il 10.6.2014 pag. 12) evidenziano che “tale fascia se evita di non violare la normativa con riferimento alla classificazione progressiva, tuttavia, non è sufficiente a ridurre concretamente il rumore provocato dal poligono”.

E’ chiaro che il provvedimento comunale pone a carico della ricorrente errori di azzonamento acustico imputabili esclusivamente al Comune e si fonda sul presupposto che il muro da realizzare a carico dei privati non sia sufficiente all’eliminazione dei rumori, escludendo in più ogni responsabilità dei lottizzanti, con una curiosa inversione degli obblighi di mitigazione delle immissioni acustiche.

La giurisprudenza ha invece affermato che i piani comunali di zonizzazione acustica, tenendo conto delle attività già legittimamente insediate, debbono prevedere la realizzazione di zone cuscinetto e, solo se tale soluzione non è praticabile in ragione dello stato di fatto esistente, imporre piani di risanamento acustico (cfr. TAR Veneto, sez. III, 24 gennaio 2007 n. 187; TAR Lombardia Brescia, 27 maggio 2003 n. 751; TAR Lombardia, Milano, sez. II, 30/08/2013 n. 2093).

La previsione di zone cuscinetto dichiaratamente insufficienti, con obblighi a carico dei lottizzanti ritenuti non adeguati a soddisfare le esigenze di mitigazione del rumore, costituisce un evidente aggiramento degli obblighi normativi, al solo scopo di imporre alle attività preesistenti obblighi di risanamento acustico a favore di terzi che intendano svolgere nelle aree limitrofe attività difficilmente compatibili con quelle presistenti.

A ciò si aggiunge che l’area limitrofa non è ancora urbanizzata, come fa intendere chiaramente il riferimento ai lottizzanti.

In merito l’art. 4, co. 3, lett. a), l. n. 447 del 1995 stabilisce che le regioni stabiliscono …. il divieto di contatto diretto di aree, anche appartenenti a comuni confinanti, quando tali valori si discostano in misura superiore a 5 dBA di livello sonoro equivalente misurato secondo i criteri generali stabiliti dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 01.03.1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 57 dell'08.03.1991. Qualora nell'individuazione delle aree nelle zone già urbanizzate non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni di uso, si prevede l'adozione dei piani di risanamento di cui all'articolo 7…” (in merito v. TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 09.11.2012 n. 2734).

La giurisprudenza di questo Tar ha poi chiarito che “l’art. 2, comma primo, lett. d), della l.r. n. 13/2001 il quale, nel prevedere la necessità di redazione del piano di risanamento acustico, correla tale necessità al caso di aree già urbanizzate qualora, a causa di preesistenti destinazioni d'uso, non sia possibile rispettare le previsioni normative: la norma lascia quindi intendere che, nell’ipotesi di nuova trasformazione urbanistica, gli obiettivi di legge vanno sin da subito conseguiti” (TAR Lombardia-Milano, Sez. II, sentenza 30.08.2013 n. 2093).

Ne consegue che è illegittimo prevedere obblighi di risanamento acustico a favore di aree non ancora urbanizzate, imponendo alle attività preesistenti di farsi carico di rendere fattibile la trasformazione urbanistica delle aree limitrofe.

6.2 Ad uguale conclusione deve giungersi per la classe V creata nel Comune di Codogno. La deliberazione del consiglio comunale di Codogno 13 gennaio 2011 n. 5 allegato 2 pag. 1 fa chiaramente riferimento al fatto che l’area prospiciente il poligono ha destinazione agricola e si trova tra la linea ferroviaria ed il poligono suddetto.

Anche in tal caso, non trattandosi di area già urbanizzata, l’obbligo di piano di risanamento acustico imposto dal Comune di Fombio a favore delle aree site nel Comune di Codogno è illegittimo.

6.3 Ad uguale conclusione deve giungersi per le aree limitrofe al poligono per le quali non è stata prevista la classe V.

Il piano di azzonamento acustico, a pag. 16, chiarisce che “laddove non è previsto il muro non vi è la classe 5.01”.

E’ chiaro quindi che sono le esigenze di sfruttamento economico delle aree limitrofe che hanno determinato l’amministrazione nel definire le dimensioni della zona cuscinetto, che non si estende all’intero perimetro del poligono non confinante con altro Comune.

In questo caso è illegittima la mancata previsione di una zona cuscinetto in quanto le ragioni di mitigazione sussistono comunque, e, di conseguenza, non è adempiuto l’obbligo, sancito normativamente dall’art. 4 della L. 447/1995, di impedire il contatto diretto di aree aventi grado acustico non immediatamente consecutivo.

Il motivo va quindi accolto.

7. Il quarto motivo di ricorso può essere assorbito in quanto solleva motivi di carattere esclusivamente procedurale, connessi al mancato accordo con l’amministrazione militare, già respinti con la sentenza del TAR Lombardia- Milano n. 4957/2007.

8. Il quinto motivo va accolto in quanto il provvedimento sindacale contenente il regolamento di attuazione del piano acustico comunale è illegittimo per invalidità derivata nella parte in cui impone obblighi alla ricorrente.

9. Il sesto motivo di ricorso, che solleva questioni in merito alla misurazione del rumore, deve ritenersi assorbito in quanto l’illegittimità delle deliberazioni accertata per vizi che attengono al contenuto del provvedimento impongono all’amministrazione di reiterare il procedimento a partire dalla misurazione del rumore.

10. Il settimo motivo è infondato. Come già statuito nel ricorso RG. 2287/2009 tale servitù non risulta sufficientemente provata.

Infatti la rinuncia del venditore dell’area su cui è stato realizzato il poligono all’azione risarcitoria per i danni inferti ai fondi limitrofi di sua proprietà, per la costruzione del campo e l’effettuazione del tiro al bersaglio, non pare avere il carattere della realità quanto natura personale, e non risulta la trascrizione richiesta per i diritti reali. A ciò si aggiunge la mancanza di un contenuto esplicito di rinuncia a facoltà inerenti il diritto di proprietà a favore del demanio, tale da configurare una servitù pubblica costituita mediante dicatio ad patriam.

Il motivo va quindi respinto.

10. Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 luglio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Domenico Giordano, Presidente

Alberto Di Mario, Primo Referendario, Estensore

Fabrizio Fornataro, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 09/12/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)