Consiglio di Stato, Sez. IV n.8443 del 12 dicembre 2019
Rumore.Zonizzazione acustica del territorio

In materia di zonizzazione acustica del territorio, le scelte dell'Amministrazione non possono sovrapporsi meccanicamente alla pianificazione urbanistica, ma devono tener conto del disegno urbanistico voluto dal pianificatore, ovverossia delle preesistenti destinazioni d'uso del territorio.Ciò rileva sotto un duplice aspetto. Da un lato, rileva l'interesse pubblico generale alla conservazione del disegno di governo del territorio programmato dal pianificatore, il quale riflette un ben preciso interesse della comunità ad un certo utilizzo del proprio territorio, sul quale la medesima è stanziata. Da un altro lato, rileva l'interesse dei privati alla conservazione delle potenzialità edificatorie connesse alla titolarità dei diritti sui beni immobili e derivanti dalle pregresse e già effettuate scelte di pianificazione, le quali devono poter essere attuate pro futuro, avendo una natura tipicamente programmatoria.

Pubblicato il 12/12/2019

N. 08443/2019REG.PROV.COLL.

N. 02455/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 2455 del 2019, proposto dalla s.p.a. Fpt Industrial, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vilma Aliberti, Riccardo Ludogoroff e Andrea Manzi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Manzi, in Roma, via Confalonieri, n. 5.

contro

Il Comune di Torino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Elisabetta Boursier, Massimo Colarizi e Maria Lacognata, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Massimo Colarizi, in Roma, via Giovanni Antonelli, n. 49.
La Città metropolitana di Torino, in persona del Sindaco metropolitano pro tempore, non costituito in giudizio.
La Regione Piemonte, in persona del Presidente pro tempore, non costituito in giudizio.
L’Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente del Piemonte, in persona del Direttore pro tempore, non costituito in giudizio.

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) n. 985/2018, resa tra le parti, concernente l’impugnazione del piano di zonizzazione acustica

del Comune di Torino.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Torino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 ottobre 2019 il consigliere Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Vilma Aliberti, Andrea Manzi e Massimo Colarizi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso numero di registro generale 363 del 2011, la società Fpt Industrial ha chiesto l’annullamento del piano di zonizzazione acustica del Comune di Torino, nei limiti del proprio interesse.

1.1. La ricorrente deduce di essere proprietaria, nell’ambito del medesimo Comune, di un compendio immobiliare sito all’interno del comprensorio industriale di via Puglia n. 35, recentemente acquistato dalla società Iveco.

1.2. In base alle previsioni di piano, tale compendio è stato classificato nella classe acustica VI, mentre alcune delle aree adiacenti, appartenenti a diversi proprietari, sono state inserite in classe II, III e IV.

1.3. L’interessata considera penalizzante non la propria classificazione acustica, bensì quella assegnata alle aree adiacenti e ritiene, infatti, che, in ragione dello stato di non completa urbanizzazione delle aree (di fatto, asserisce, rimaste inedificate), il Comune non avrebbe dovuto applicare la soluzione del piano di risanamento (il quale riguarda solamente le aree completamente urbanizzate e comporta –proprio in ragione della considerazione dello stato di fatto- la deroga al divieto di accostamento tra zone i cui limiti massimi di rumore si discostino di più di 5 decibel), bensì quella della previsione delle cd. zone cuscinetto.

2. Il Tar del Piemonte, con la sentenza di cui in epigrafe, ha respinto il ricorso ed ha compensato integralmente tra le parti le spese di giudizio.

3. La società Fpt Industrial ha impugnato la sentenza, deducendo le seguenti censure.

3.1. “In relazione al primo motivo di ricorso: erroneità della sentenza ed omessa pronuncia - Violazione di legge e difetto di motivazione - Violazione ed errata applicazione degli art. 4 e 6 della legge n. 447/1995, nonché del DPCM 14 novembre 1997 - Violazione ed errata applicazione delle Linee Guida della Regione Piemonte – DGR n. 6 agosto 2001, n. 85-3802 - Eccesso di potere per travisamento ed errore di fatto, carenza di motivazione e di istruttoria”.

Il giudice di primo grado sarebbe incorso nell’errore di fatto di ritenere che le aree adiacenti alla proprietà della ricorrente fossero urbanizzate; di qui, avrebbe tratto l’erronea considerazione secondo cui il piano impugnato avrebbe correttamente classificato le aree adiacenti e che la deroga al divieto di accostamenti critici sarebbe legittima, non potendosi inserire fasce cuscinetto in aree già completamente urbanizzate.

3.2. “In relazione al secondo motivo di ricorso: erroneità della sentenza per violazione di legge e difetto di motivazione - Errore in fatto – Omessa pronuncia - Violazione ed errata applicazione dell’art. 4, comma 1, lettera a) della legge n. 447/1995, nonché dell’art. 6, comma 3, della legge reg. n. 52/2000 - Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione e di istruttoria”.

Il Tar non avrebbe compreso la reale portata del secondo motivo del ricorso introduttivo, volto a contestare il fatto che sarebbero state assegnate alle zone circostanti il compendio (correttamente, quest’ultimo, inserito in classe VI) autonome classificazioni anche di III classe, in assenza di adeguata motivazione.

Anche a prescindere dallo stato di urbanizzazione delle aree, l’Amministrazione avrebbe dovuto esporre quali fossero le caratteristiche dell’area che le impedivano di assegnare una classe compatibile con l’adiacente compendio industriale.

La sentenza si baserebbe una premessa anch’essa non pienamente condivisibile, ovverossia che le linee guida detterebbero una “disciplina vincolante ai fini dell’azzonamento acustico del territorio”.

La sentenza errerebbe anche nell’interpretare il concetto di densità urbanistica (“la densità urbanistica allude al rapporto tra la superficie dell’area interessata e la superficie di essa sulla quale le previsioni del Piano Regolatore Generale abbiano già ricevuto attuazione”), potendo ciò valere –si sostiene- solo per le infrastrutture esistenti realizzate per le nuove attuazioni del PRGC.

3.3. “In relazione al terzo motivo di ricorso: erroneità della sentenza ed omessa pronuncia - Violazione di legge e difetto di motivazione - Violazione ed errata applicazione degli art. 4 e 7 della legge n. 447/1995, nonché degli art. 6 e 13 della legge reg. n. 52/2000”.

Si sostiene che il piano acustico non avrebbe adeguatamente chiarito la circostanza secondo cui gli oneri derivanti dalla necessità di adottare i piani di risanamento devono gravare esclusivamente sull’Amministrazione.

4. Si è costituito il Comune di Torino, resistendo al gravame.

5. Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive, mediante il deposito di memorie integrative e di replica, ai sensi dell’art. 73, del cod. proc. amm..

6. All’udienza pubblica del 3 ottobre 2019, la causa è stata discussa dalle parti ed è stata trattenuta per la decisione dal Collegio.

7. L’appello è infondato e va, pertanto, respinto, con la conseguente conferma della sentenza di primo grado, sebbene integrata nella motivazione come di seguito si specificherà.

8. La Sezione ritiene decisive, nel senso del rigetto del primo motivo di appello e della prima censura in cui è articolato il secondo motivo di appello, le seguenti considerazioni.

a) Il piano di zonizzazione acustica del territorio comunale torinese è stato approvato in applicazione della legge quadro statale n. 447 del 1995 e della legge regionale del Piemonte n. 52 del 2000.

b) La volontà del legislatore statale di dettare una legge generale sull’inquinamento acustico ha come obiettivo primario la tutela dell’ambiente esterno e dell’ambiente abitativo.

Da qui l’espressa perimetrazione –attesa la delicatezza e la complessità materia- del riparto di competenze tra lo Stato, le Regioni ed i Comuni. È stato così stabilito che:

c.1) “Sono di competenza dello Stato: a) la determinazione, ai sensi della L. 8 luglio 1986, n. 349, e successive modificazioni, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro della sanità e sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, dei valori di cui all'articolo 2 (…)” (art. 3, comma 1, lett. a).

c.2) “Le regioni, entro il termine di un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, definiscono con legge: a) i criteri in base ai quali i comuni, ai sensi dell'articolo 6, comma 1, lettera a), tenendo conto delle preesistenti destinazioni d'uso del territorio ed indicando altresì aree da destinarsi a spettacolo a carattere temporaneo, ovvero mobile, ovvero all'aperto procedono alla classificazione del proprio territorio nelle zone previste dalle vigenti disposizioni per l'applicazione dei valori di qualità di cui all'articolo 2, comma 1, lettera h), stabilendo il divieto di contatto diretto di aree, anche appartenenti a comuni confinanti, quando tali valori si discostano in misura superiore a 5 dBA di livello sonoro equivalente misurato secondo i criteri generali stabiliti dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 57 dell'8 marzo 1991. Qualora nell'individuazione delle aree nelle zone già urbanizzate non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni di uso, si prevede l'adozione dei piani di risanamento di cui all'articolo 7 (…)” (art. 4, comma 1, lett. a).

c.3) “Sono di competenza dei comuni, secondo le leggi statali e regionali e i rispettivi statuti:

a) la classificazione del territorio comunale secondo i criteri previsti dall'articolo 4, comma 1, lettera a);

b) il coordinamento degli strumenti urbanistici già adottati con le determinazioni assunte ai sensi della lettera a);

c) l'adozione dei piani di risanamento di cui all'articolo 7 (…)” (art. 6, comma 1).

d) La disciplina attuativa della legge statale è contenuta in una fonte di rango regolamentare (il DPCM 14 novembre 1997).

e) La disciplina attuativa della legge regionale è, invece, contenuta nelle linee guida regionali.

f) L’emanazione delle linee guida è obbligatoriamente prevista, in capo alla giunta regionale, dall’art. 3, comma 3, lett. a), della legge regionale n. 52/2000.

Essa è finalizzata a far rispettare, sul proprio territorio, sia le previsioni dettate dal legislatore statale (art. 2 della legge n. 447/1995 e relativo decreto attuativo), sia le proprie ulteriori previsioni, le quali si sostanziano nelle seguenti, obbligatorie previsioni (“per classificazione o zonizzazione acustica si intende la suddivisione del territorio in aree omogenee dal punto di vista della classe acustica; essa integra gli strumenti urbanistici vigenti, con i quali è coordinata al fine di armonizzare le esigenze di tutela dell'ambiente esterno e abitativo dall'inquinamento acustico con la destinazione d'uso e le modalità di sviluppo del territorio” (art. 2, comma 1, lett. a) della legge regionale n. 52/2000).

La vincolatività delle linee guida, rispetto ai poteri ed alle funzioni esercitabili dai Comuni in relazione alla classificazione acustica del territorio, è espressamente prevista dall’art. 6, comma 1, lettera e), della menzionata legge regionale (“attenersi alle linee guida regionali di cui all'articolo 3, comma 3, lettera a)”.

Del tutto correttamente, pertanto, ad avviso della Sezione, il primo giudice ha ritenuto che le linee guida costituiscono “specificazione di una normativa regionale di rango primario, soggette al rispetto dei principi enunciati dalla legge quadro statale n. 447/95: trattasi pertanto di disciplina vincolante ai fini dell’azzonamento acustico del territorio, e non già di mere direttive la cui violazione possa dare causa ad eccesso di potere”.

g) Dal riportato quadro normativo, si evince con chiarezza esegetica che, nell’operare la classificazione acustica del territorio:

- si deve tenere conto delle preesistenti destinazioni d'uso del territorio;

- si deve vietare il contatto diretto di aree, anche appartenenti a comuni confinanti, quando tali valori si discostano in misura superiore a 5 dBA di livello sonoro equivalente, misurato secondo i criteri nazionali;

- qualora, nell'individuazione delle aree nelle zone già urbanizzate, non sia possibile rispettare tale vincolo a causa di preesistenti destinazioni di uso, si prevede l'adozione di piani di risanamento.

h) In relazione a quest’ultimo criterio (id est, lo stato di urbanizzazione delle aree), la Regione Piemonte ha esercitato il potere conferitole dall’art. 3, comma 3, della cit. legge regionale n. 52 del 2000, con ciò demandando al proprio organo giuntale la concreta ed effettiva specificazione di cosa debba intendersi per “urbanizzazione”.

i) Per quanto rileva nel presente giudizio, il punto 2.6 delle linee guida dispone che “Le fasce cuscinetto sono parti di territorio ricavate da una o più aree in accostamento critico, di norma delimitate da confini paralleli e distanti almeno 50 metri. Negli accostamenti critici tra aree non urbanizzate si potrà inserire una o più fasce cuscinetto e ad ognuna di tali fasce si attribuirà una classe acustica tale da evitare l’accostamento critico…..valgono le seguenti regole generali: a) non possono mai essere inserite all’interno di aree poste in Classe I; b) non vengono inserite nel caso di evidenti discontinuità geomorfologiche che evitano di fatto l’accostamento critico; c) possono essere inserite solo in aree non urbanizzate o non completamente urbanizzate. Un’area si considera non completamente urbanizzata qualora la densità urbanistica sia inferiore al 12.5% della sua superficie. La verifica della densità urbanistica è effettuata con riferimento alla superficie di larghezza minima della fascia stessa (50 m)…..d) non può essere inserito un numero di fasce cuscinetto tale che la superficie totale di esse risulti superiore al 50% dell’area in cui vengono incluse; e) nel caso non possano essere posizionate tutte le fasce cuscinetto necessarie ad evitare l’accostamento critico verranno inserite solamente quelle di classe acustica contigua all’area più sensibile…”.

i) Pertanto, riassumendo, per le zone non urbanizzate o non completamente urbanizzate, è previsto il divieto di contatto diretto tra aree aventi livelli assoluti di rumore che si discostano più di 5 decibel.

Qualora in base alle destinazioni del PRGC sussistano accostamenti critici tra aree non urbanizzate, devono essere inserite ‘fasce cuscinetto’ volte all’eliminazione della criticità riscontrata.

Di converso, tale divieto può essere derogato nelle aree totalmente urbanizzate e sature.

In tal caso, tuttavia, il piano di zonizzazione deve prevedere la predisposizione di piani di risanamento, con oneri finanziari a carico del comune.

l) La Sezione condivide il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice, il quale si è sostanziato nei seguenti principali snodi argomentativi:

- l’attività di “omogeneizzazione” è soggetta a determinati limiti, in presenza dei quali essa rimane comunque attività non dovuta, in quanto espressione di discrezionalità amministrativa, tendente a contemperare opposte esigenze, e non già a fare applicazione di norme tecniche o di regole scientifiche: il soggetto che deduce l’illegittimità della “omogeneizzazione” per l’insussistenza delle condizioni in presenza delle quali essa può essere effettuata, ha l’onere di dimostrare in modo compiuto l’assenza delle condizioni legittimanti, non potendo limitarsi a darne enunciazione;

- l’inserimento delle fasce cuscinetto tra aree completamente urbanizzate ad “accostamento critico” non è obbligatoria e non è prevista, né a livello legislativo, né dalle linee guida regionali; di converso, le linee guida fanno carico ai Comuni, nell’attività di zonizzazione acustica, di procedere all’individuazione delle suddette “fasce cuscinetto”, a fronte di accostamenti critici tra aree che non siano entrambe completamente urbanizzate;

- il concetto di “urbanizzazione” di un’area, ai fini della applicazione del divieto di accostamenti critici, è enucleata in base al concetto di “densità urbanistica” (si afferma che “un’area si considera non completamente urbanizzata qualora la densità urbanistica sia inferiore al 12.5% della sua superficie”; ciò equivale a dire che, se l’area è caratterizzata da una percentuale di “densità urbanistica” superiore al 12,5%, si dovrà affermare che tale area è completamente urbanizzata, mentre laddove non sia apprezzabile alcuna “densità urbanistica” si potrà affermare che l’area non è urbanizzata);

- i concetti di “densità fondiaria” e di “densità edilizia territoriale” fanno riferimento al rapporto tra il volume realizzato e la superficie di una data particella fondiaria o di una data zona o maglia urbanistica; il concetto di “rapporto di copertura” indica il rapporto tra la superficie coperta per effetto di edificazione e la superficie del fondo edificato o della intera area urbanistica considerata. Il concetto di “densità urbanistica”, invece, allude al rapporto tra la superficie dell’area interessata e la superficie di essa sulla quale le previsioni del piano regolatore generale abbiano già ricevuto attuazione (l’attuazione può avvenire anche con modalità diverse dall’edificazione);.

La Sezione aggiunge, a queste condivisibili osservazioni, le seguenti ulteriori.

In materia di zonizzazione acustica del territorio, le scelte dell’Amministrazione non possono sovrapporsi meccanicamente alla pianificazione urbanistica, ma devono tener conto del disegno urbanistico voluto dal pianificatore, ovverossia delle preesistenti destinazioni d’uso del territorio.

Ciò rileva sotto un duplice aspetto.

Da un lato, rileva l’interesse pubblico generale alla conservazione del disegno di governo del territorio programmato dal pianificatore, il quale riflette un ben preciso interesse della comunità ad un certo utilizzo del proprio territorio, sul quale la medesima è stanziata.

Da un altro lato, rileva l’interesse dei privati alla conservazione delle potenzialità edificatorie connesse alla titolarità dei diritti sui beni immobili e derivanti dalle pregresse e già effettuate scelte di pianificazione, le quali devono poter essere attuate pro futuro, avendo una natura tipicamente programmatoria.

Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dalla società ricorrente, ai fini dell’esegesi del concetto di “densità urbanistica” (e, a valle, di quello di “urbanizzazione”), non può essere dato rilievo agli usi effettivi in atto sul territorio (nell’ambito dei quali, peraltro, la ricorrente parrebbe anche dare preminente, se non esclusivo rilievo, al solo stato dell’edificazione privata), perché essi si limitano a rappresentare (staticamente) la realtà dell’uso del territorio, trascurando l’aspetto dinamico del suo governo.

Ed è su tale dinamicità che si regge, invece, la ratio della disciplina legislativa statale e di quella regionale, entrambe sostanzialmente rivolte a perseguire l’obiettivo del contemperamento tra due interessi generali: quello della pianificazione urbanistica e quello della tutela dall’inquinamento acustico.

Questi due interessi generali, che potrebbero entrare materialmente in conflitto nel momento in cui al pianificatore comunale venissero imposti limiti troppo stringenti, vengono per l’appunto regolati, dall’astratta previsione legislativa, col dare rilievo alle preesistenti destinazioni urbanistiche. Laddove, invece -come prospetta la società ricorrente- tale meccanismo regolatorio e di composizione del conflitto dovesse essere esteso alla considerazione dello stato effettivo e reale dell’edificazione, si verrebbe a creare - in via esegetica e senza una base legale legittimante - una duplice limitazione: quella a carico dello strumento urbanistico già adottato e approvato, il quale non potrebbe più essere attuato secondo le originarie previsioni; quella a carico dei privati, che vedrebbero inevitabilmente ridotte le capacità edificatorie espresse dai propri fondi, attraverso l’imposizione di fasce cuscinetto.

9. La Sezione ritiene infondata anche la seconda censura in cui è articolato il secondo motivo di gravame.

L’Amministrazione ha dato congruamente conto delle ragioni sottese alle scelte classificatorie, tenuto conto dello stato dell’urbanizzazione e delle criticità riscontrate.

Di conseguenza, il sindacato del giudice deve arrestarsi alla soglia della non manifesta illogicità, irrazionalità o irragionevolezza della scelta compiuta, senza potere impingere nel merito dell’azione amministrativa.

In tale parte, pertanto, la motivazione della sentenza di primo deve intendersi integrata.

10. Infondato, infine, è anche il terzo motivo di appello, che riproduce il terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio.

La Sezione ritiene il motivo inammissibile, prima ancora che (come ritenuto dal primo giudice) infondato.

La ricorrente prospetta un motivo di impugnazione che, allo stato, ha natura meramente ipotetica e dubitativa, senza che una reale ed effettiva lesione della sua sfera giuridica si sia mai realizzata.

Il piano acustico impugnato non contiene alcun riferimento all’aspetto soggettivo dell’imputazione dei costi che saranno necessari per l’emanazione del piano di risanamento.

Né, d’altronde, avrebbe dovuto prevederlo, perché è la stessa legge statale a regolare la fattispecie. Semmai, tale previsione dovrà essere contenuta nello specifico piano di risanamento, il quale potrà essere autonomamente impugnato laddove recante previsioni lesive.

11. In definitiva, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata, integrata con le motivazioni sopra illustrate, in riferimento alla seconda censura del secondo motivo di appello ed al terzo motivo di appello.

12. Le spese di lite del grado d’appello, regolate in base alla soccombenza, sono liquidate come in dispositivo secondo i parametri di cui al regolamento n. 55 del 2014 e s.m.i.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello n. 2455/2019, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado, integrata nella motivazione in riferimento alla seconda censura del secondo motivo di appello ed al terzo motivo di appello.

Condanna la società appellante a rifondere al Comune di Torino le spese del grado d’appello, liquidandole in complessivi euro 3.000,00 oltre spese generali, I.V.A. e C.P.A. se dovuti, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nel palazzo di piazza Capo di Ferro, nella camera di consiglio del giorno 3 ottobre 2019, con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Alessandro Verrico, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere