Consiglio di Stato Sez. IV n. 2166 del 16 marzo 2026
Rumore.Autonomia regolamentare comunale nella tutela della quiete pubblica.

La tutela della pubblica tranquillità e della vivibilità urbana costituisce un bene giuridico autonomo e distinto dalla salvaguardia dall'inquinamento acustico di cui alla L. n. 447/1995. Pertanto, i Comuni, nell'esercizio delle funzioni generali di cui all'art. 13 d.lgs. n. 267/2000, possono legittimamente interdire l'emissione di suoni e musica in determinate fasce orarie a prescindere dal superamento dei limiti tecnici fissati dalla zonizzazione acustica. Tale potestà regolamentare può configurare una "presunzione di disturbo", rendendo superflua l'effettuazione di rilievi fonometrici qualora la norma sanzioni il mero fatto oggettivo dell'udibilità esterna dei suoni negli orari proibiti. In tale contesto, l'accertamento degli agenti operanti circa la sussistenza della condotta vietata è assistito da fede privilegiata e l'assenza di rilievi strumentali non inficia la legittimità della sanzione, inclusa quella accessoria della sospensione dell'attività.

Pubblicato il 16/03/2026

N. 02166/2026REG.PROV.COLL.

N. 05331/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5331 del 2024, proposto da Società -OMISSIS-S.a.s. di -OMISSIS- & C., -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Pavanini, Roberta Colaiocco, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento, Silvia Privato, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. Riccardo Carpino;

Nessuno è comparso per le parti costituite, come da verbale quanto al passaggio in decisione.

FATTO e DIRITTO

1.La questione controversa riguarda il provvedimento prot. gen. n. 2023/522682 del 30 ottobre 2023 con il quale il Comune di Venezia ha disposto la sospensione per tre giorni dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande a carico della Società -OMISSIS-s.a.s. di -OMISSIS- & C., sita in -OMISSIS-.

In particolare, la vicenda trae origine da due distinti accertamenti esperiti dalla Polizia Locale di Venezia: il primo in data 1° aprile 2023, alle ore 01:15, ed il secondo in data 26 luglio 2023, alle ore 23:54.

In entrambe le occasioni, è stata contestata la violazione dell’art. 65, comma 1, del vigente Regolamento di Polizia e Sicurezza Urbana (RPSU) del Comune di Venezia, per aver riprodotto musica ad alto volume mediante amplificatori sonori all’interno del pubblico esercizio, arrecando disturbo alla quiete e al riposo delle persone, in quanto udibile dall’esterno (secondo quanto espressamente risultante dal secondo verbale del 26 luglio 2023).

In ragione della reiterazione della condotta nel corso del triennio, oggetto peraltro di una precedente diffida risalente a maggio del 2022, l’Amministrazione comunale adottava il provvedimento impugnato, disponendo la sanzione accessoria della sospensione dell’attività per tre giorni consecutivi.

2.L’odierna appellante, ha proposto ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, deducendo che l’area interessata è limitrofa ad uffici giudiziari e priva di edifici residenziali nelle immediate vicinanze, oltre a sottolineare la possibile interferenza acustica di un altro esercizio confinante denominato “-OMISSIS-”.

Con sentenza n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, il TAR Veneto ha rigettato il ricorso presentato dalla Società, muovendo dalle seguenti considerazioni:

-la controversia non verte sul superamento dei limiti di emissione acustica stabiliti dalla zonizzazione comunale, ex L. n. 447/1995, bensì sulla tutela della quiete pubblica quale bene giuridico autonomo, la cui lesione è sanzionata dal RPSU ogniqualvolta si verifichi un disturbo negli orari proibiti, ossia dalle 23:01 alle 8:00;

- la portata precettiva dell’art. 65 del richiamato regolamento comunale prescinde da ogni accertamento tecnico-fonometrico, essendo sufficiente la diretta percezione degli agenti accertatori circa l’udibilità della musica all’esterno e il conseguente disturbo;

-l’odierno appellante non ha specificamente contestato la circostanza materiale della riproduzione negli orari indicati, ma ha focalizzato la propria difesa sulla sola assenza di rilievi strumentali; tesi giudicata non condivisibile dal giudice di primo grado;

- ha altresì ritenuto giustificato il differimento della contestazione immediata in virtù della necessità di espletare ulteriori accertamenti d’ufficio, escludendo profili di invalidità del provvedimento.

3.Avverso la sentenza del TAR Veneto, viene proposto appello, affidando le censure a 4 motivi di gravame, così rubricati:

- I: Error in iudicando: erroneità della sentenza per il profilo della rilevanza dei limiti di emissione acustica fissati e dell’accertamento del relativo superamento in funzione della violazione dell’art. 65 del “Regolamento di Polizia e Sicurezza Urbana” vigente nel Comune di Venezia;

- II: Error in iudicando: erroneità della sentenza in relazione al denunciato sviamento di potere e al difetto di istruttoria e di presupposto;

- III: Error in iudicando: erroneità della sentenza in relazione al difetto di istruttoria e ai profili di eccesso di potere eccepiti con il II motivo di ricorso - Erroneità della sentenza per omessa pronuncia e violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato in relazione all’art. 112 c.p.c.;

- IV: Error in iudicando: erroneità della sentenza in relazione all’affermata violazione dell’art. 14 della l. 24 novembre 1981 n. 689.

3.1 In particolare, con il primo motivo di gravame, l’appellante contesta l’assunto del TAR secondo cui i limiti di emissione acustica di cui al piano di classificazione acustica adottato dal Comune appellato sarebbero irrilevanti; nello specifico sostiene l’applicabilità dei limiti della Classe IV (intensa attività umana) relativi alla zona di interesse.

A riprova, sostiene che lo stesso art. 65, comma 12, del RSPU richiama implicitamente i limiti di cui alla legge sull’inquinamento acustico n.447/1995, disposizioni che peraltro risultano richiamate nelle premesse del provvedimento; ne conseguirebbe, secondo l’appellante, che l’accertamento del “disturbo” non potrebbe essere rimesso alla mera sensibilità degli agenti, ma dovrebbe ancorarsi a parametri oggettivi e rilevazioni fonometriche.

Inoltre evidenzia che non sarebbe sostenibile che, secondo la tesi del giudice di primo grado, vi sia un’equazione secondo cui alla riproduzione musicale dopo le ore 23.00 necessariamente conseguirebbe turbamento della quiete pubblica.

In ultimo ritiene che la fede privilegiata che assiste i verbali attestanti la violazione atterrebbero alla sola provenienza del documento dal pubblico ufficiale e le dichiarazioni delle parti rese allo stesso, non estendendosi, essa, invece, agli apprezzamenti ed alle valutazioni del verbalizzante.

3.2 Con il secondo motivo, l’appellante lamenta che il TAR avrebbe applicato alla fattispecie amministrativa principi propri del reato di cui all’art. 659 c.p., laddove la natura tecnica della sanzione amministrativa e il richiamo alla legge quadro sull'inquinamento acustico imporrebbero il rispetto di standard istruttori più rigorosi e non basati sulla sola "percezione".

3.3 Con il terzo motivo, l’appellante sostiene che il RPSU non vieti la musica tout court, ma solo quella che arrechi disturbo; l’assenza di segnalazioni dei cittadini e l’utilizzo di meri rilievi fotografici - di per sé inidonei a documentare un fenomeno sonoro - dimostrerebbero l’arbitrarietà dell’azione amministrativa.

3.4 Infine, con il quarto e ultimo motivo, viene riproposta la doglianza relativa alla mancata contestazione immediata. A tal proposito, l’appellante deduce che la giustificazione degli “accertamenti d’ufficio” sia una mera formula di stile, poiché, se la violazione fosse stata davvero percepibile in via fattuale e immediata dagli agenti, nulla avrebbe impedito loro di contestarla direttamente al trasgressore.

4. Si è costituito il Comune di Venezia producendo memoria.

Il ricorso è infondato.

I primi tre motivi possono essere trattati congiuntamente.

4.1. In particolare occorre prendere le mosse dalla norma regolamentare dell’art. 65 del RSPU più volte richiamata e qui non impugnata che si colloca all’interno del capo intitolato Vivibilità dei Centri Abitati.

In particolare al primo comma dispone: È vietato turbare in qualsiasi modo la quiete e il riposo delle persone con rumori, suoni (anche a scopo pubblicitario), canti e spettacoli comunque denominati dalle ore 23.01 alle ore 8.00 nonché dalle ore 12.00 alle 15.00.

Detta disposizione prevede inoltre una serie di norme comportamentali quali:

-la prescrizione per le abitazioni ed in generale per tutti i locali e spazi pubblici o privati, che l'uso di strumenti musicali, di apparecchi riproduttori di musica e/o immagini quali radio, televisori, fonografi, riproduttori di compact disc, computer, etc., anche non amplificati, avvenga senza arrecare disturbo o molestia al vicinato (comma 3);

-Il divieto dell'uso di apparecchi sonori, anche se portatili, all'interno dei mezzi di trasporto pubblico locale terrestre e/o acqueo, in prossimità di chiese, scuole, ospedali, case di cura o case di ricovero per anziani;

- il divieto in alcune zone di particolare pregio (piazza San Marco compreso sotto le procuratie e l'ala napoleonica, piazzetta San Marco, piazzetta dei Leoni, piazza Ferretto e in via Palazzo) di utilizzo di apparecchi riproduttori di musica (salvo che chi ne fa uso non utilizzi delle cuffie così che il suono non sia udibile da terzi) e di utilizzo di strumenti musicali anche non amplificati nonché l'esecuzione di canti o balli.

Lo stesso art. 65 dispone, al comma 14, che:

Nel caso che i contravventori siano titolari o gestiscano attività commerciali con somministrazione non assistita di cibi e bevande ovvero pubblici esercizi e che, nell'ambito di un triennio, si rendano responsabili di più violazioni al presente articolo si applica la sanzione accessoria della sospensione dell'attività per tre giorni alla prima reiterazione del comportamento, di quindici giorni alla seconda, di revoca dell'autorizzazione all'esercizio alla terza. La sanzione accessoria sarà applicata dagli uffici competenti al rilascio dell'autorizzazione.

Dal tenore della disposizione quindi la prescrizione regolamentare - la cui legittimità qui non è oggetto di censura - è volta ad individuare una serie di condotte che possono essere pregiudizievoli della vivibilità del centro cittadino come la stessa rubrica fa riferimento; si tratta, in realtà, di una sorta di pericolo che il regolamento intende sanzionare nei termini di cui al comma 14.

4.2 Ne consegue che il regolamento abbraccia una materia che non necessariamente rientra nella tutela dell'ambiente esterno e dell'ambiente abitativo dall'inquinamento acustico alla quale è volta la l. 447/1995 bensì riguarda un più ampio ambito che è quello della vivibilità del centro urbano e dei comportamenti da tenersi al fine di prevenire il disturbo della quiete.

4.3 Nello specifico, l’art 65 del regolamento, al comma 1 (divieto rumori, suoni anche a scopo pubblicitario), canti e spettacoli comunque denominati dalle ore 23.01 alle ore 8.00 nonché dalle ore 12.00 alle 15.00) pone una sorta di “presunzione del disturbo” nel quale il mero porre in essere il comportamento ivi indicato concreta il disturbo alla quiete; peraltro, come attestato dal verbale del 26 luglio 2023, quanto riprodotto è udibile anche dall'esterno.

4.4 Detta potestà regolamentare è stata dal Comune esercitata legittimamente.

In tal senso, secondo giurisprudenza cui il Collegio ritiene di non discostarsi, la tutela del bene giuridico protetto dalla legge quadro 26 ottobre 1995 n. 447, la quale mira alla salvaguardia di un complesso di valori (art. 2, comma 1, lett. a) rispetto al fenomeno dell'inquinamento acustico, coesiste con la tutela del diverso bene giuridico che è costituito dalla pubblica tranquillità, trattandosi di beni presidiati da norme con obiettivi e struttura diversi; conseguentemente i comuni possono adottare una più specifica regolamentazione dell'emissione e dell'immissione dei rumori nel loro territorio, che, nel rispetto dei vincoli derivanti dalla l. n. 447/1995, prenda in considerazione, non già il dato oggettivo del superamento di una certa soglia di rumorosità - considerato, per presunzione iuris et de iure, come generativo di un fenomeno di inquinamento acustico, a prescindere dall'accertamento dell'effettiva lesione del complesso di valori indicati nell'art. 1, comma 1, lett. a), l. cit. - ma i concreti effetti negativi provocati dall'impiego di determinate sorgenti sonore sulle occupazioni o sul riposo delle persone, e quindi sulla tranquillità pubblica o privata (cfr. Consiglio di Stato sez. II, 27 aprile 2020, n. 2684).

Nel caso in esame si tratta di prescrizioni attinenti il divieto di un comportamento in determinate zone nell’esplicazione delle funzioni generali del Comune inerenti l’assetto e l’utilizzazione del territorio di cui all’art 13 d.lgs. 267/2000.

Nello specifico si tratta di tutelare un interesse generale, strettamente connesso alla salute pubblica e alla vivibilità generale degli abitati e dei luoghi, specie di un contesto sensibile come un centro storico. In questo caso il Comune esercita una funzione generale che è legata alle proprie funzioni in materia edilizia, in materia di svolgimento delle attività commerciali come anche in materia di inquinamento acustico; si tratta di uno spazio dell’autonomia regolamentare che va a integrare le funzioni già previste dalla l.447/1995.

5. Né tantomeno il richiamo recato al comma 12 della disposizione regolamentare in questione (art 65) alla l. 447/1995 può comportare che tutte le previsioni ivi contenute siano rilevanti solo ove comportino una violazione dei limiti della legge statale e dei relativi atti attuativi.

Detta norma dispone che

La Giunta Comunale con proprio provvedimento, in occasione di particolari eventi o manifestazioni di pubblico interesse può autorizzare deroghe agli orari di cui al comma 1 in alcune parti del territorio comunale nonché consentire alla deroga ai limiti delle immissioni acustiche di cui all’articolo 6, comma primo, lettera h), della legge n. 447/1995.

Si tratta di una norma di eccezione di applicazione limitata la cui lettura non può comportare che le disposizioni della legge 447/1995 debbano costituire un criterio di applicazione dei divieti di cui al comma 1; si tratta di norme comportamentali, come già detto, a tutela della vivibilità in una città di particolare pregio storico e monumentale come Venezia.

6.Inoltre va considerato che:

-le fotografie sono prove idonee nello specifico della situazione di fatto relativamente alla presenza dell’amplificatore;

-non sono necessarie prove fonometriche, giusto quanto rilevato in relazione alla cd presunzione di disturbo, in quanto è sufficiente la situazione oggettiva - emissione di suoni nelle ore vietate- per concretizzare la violazione del richiamato art 65 del regolamento.

7. Quanto alla prospettata questione circa la fede privilegiata che assiste il verbale solo nei limiti dei fatti e non degli apprezzamenti, deve rilevarsi che viene posta in modo fuorviante: nel caso in esame, in sede di verbale, viene constatato il comportamento - emissione di suoni nelle ore vietate - e non l’idoneità dello stesso al disturbo della quiete.

Infatti come già rilevato la disposizione regolamentare punisce il fatto in senso oggettivo, fatto che il regolamento ritiene idoneo a turbare la quiete.

Va ancora rilevato che secondo giurisprudenza consolidata, il rapporto di polizia fa piena prova, fino a querela di falso, solo delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesti come avvenuti in sua presenza, mentre, per quanto riguarda le altre circostanze di fatto che egli segnali di avere accertato nel corso dell'indagine, per averle apprese da terzi o in seguito ad altri accertamenti, il verbale, per la sua natura di atto pubblico, ha pur sempre un'attendibilità intrinseca che può essere infirmata solo da una specifica prova contraria (cfr. Cass. civ., sez. III, ord., 17 aprile 2024 n. 10376).

Nel caso specifico quindi il verbale è comunque un atto pubblico che può essere infirmato dalla prova contraria, che è mancante, atteso che la perizia agli atti di causa prodotta in primo grado dimostra solo che i suoni emessi rispettino i limiti di legge ma non contesta la loro emissione che invero è il comportamento punito.

Va ancora rilevato che nella fattispecie in esame la questione verte sul comportamento violativo dell’art. 65 del regolamento, ossia sull’emissione di suoni, e non sul fatto che questi possano non ledere la zona in quanto popolata da uffici; diversamente opinando il divieto non opererebbe in quelle zone aventi valenza di particolare pregio monumentale, anche esse contemplate dalle disposizioni regolamentari.

8. Quanto al quarto motivo relativamente alla mancata contestazione immediata della contravvenzione occorre rilevare che nello specifico gli accertamenti d’ufficio possono anche riguardare aspetti diversi da quelli contestati che comunque devono essere valutati; ad esempio il regolare svolgimento dell’attività di somministrazione degli alimenti.

Come già evidenziato dal giudice di primo grado da tale circostanza non deriva un vizio del provvedimento impugnato.

9. In considerazione di quanto sin qui esposto il ricorso è da respingere.

10. Sussistono nondimeno giuste ragioni per compensare tra le parti le spese di questo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore