Consiglio di Stato Sez. IV n. 1828 del 22 marzo 2018
Ambiente in genere.Realizzazione di centri commerciali e VAS obbligatoria
Per la realizzazione di un centro commerciale è indispensabile la V.A.S. alla luce del comma 2 dell’art. 6 del decreto legislativo n. 152/2006, che descrive le fattispecie di V.A.S. obbligatoria (fra le quali rientrano appunto quelle di realizzazione di centri commerciali, menzionati nell’allegato IV), salvo che, per la configurazione dell’intervento, non possa invece operare il comma 3, che a sua volta individua le ipotesi di V.A.S. facoltativa (“per i piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2”).
Pubblicato il 22/03/2018
N. 01838/2018REG.PROV.COLL.
N. 02164/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2164 del 2017, proposto da:
Comitato ambientale ammetano, Simone Cecchini, in proprio e nella qualità di legale rappresentante p.t., Micaela Doretto, Manuela Taglia, Marusca Ceccarini, Alvaro Bartolini, Giorgio Cintia, Diamante Volpi, Letizia Ridolfi, Marco Ceccarini, Roxana Andreea Andrei, Assunta Falini, Stefano Bartoccioni, rappresentati e difesi dall'avvocato Urbano Barelli, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la segreteria della IV sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
contro
Comune di Marsciano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Rampini, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone, 44;
Segretariato regionale dei beni e delle attività culturali e del turismo per l'Umbria (già Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici dell’Umbria), in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Fornaci Briziarelli Marsciano s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Matteo Frenguelli, con domicilio eletto presso lo studio Giada Briziarelli in Roma, via Giosuè Carducci, 4;
Coop Centro Italia soc. coop., rappresentata e difesa dall'avvocato Alarico Mariani Marini, con domicilio eletto presso lo studio Luisa Gobbi in Roma, via Ennio Quirino Visconti, 103;
Profim s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;
e con l'intervento di
ad opponendum:
Domus Futura s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Busiri Vici, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la segreteria della IV sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per l’Umbria, sezione I, 2 settembre 2016, n. 581.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’appello incidentale di Coop Centro Italia soc. coop.,
Visto l’atto di intervento di Domus Futura s.r.l.;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Marsciano, del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, del Segretariato regionale dei beni e delle attività culturali e del turismo per l'Umbria nonché di Fornaci Briziarelli Marsciano s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 marzo 2018 il consigliere Giuseppe Castiglia;
Uditi per le parti l’avvocato Barelli, l’avvocato dello Stato Palatiello, gli avvocati Pafundi, su delega dell’avvocato Rampini, e Frenguelli, anche su delega dell’avvocato Busiri Vici;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Facendo seguito a una precedente domanda presentata il 25 novembre 2013 dalla società Fornaci Briziarelli Marsciano s.p.a. (d’ora in poi: F.B.M.) in data 31 maggio 2014, le società F.B.M. s.p.a., Profim s.r.l. e Coop Centro Italia soc. coop. (d’ora in poi: Coop) hanno chiesto al Comune di Marsciano l’autorizzazione all’apertura di un esercizio commerciale - media struttura di vendita di tipologia M3 in località Ammeto, previa approvazione di un variante al piano di lottizzazione dell’area, risalente al 1997-1998 e già oggetto di quattro varianti.
2. Con deliberazione del Consiglio comunale n. 4 del 28 gennaio 2015, adottata all’esito di una complessa istruttoria, il Comune ha rilasciato alle società richiedenti - ai sensi degli artt. 24 e 25 della legge della Regione Umbria 13 giugno 2014, n. 10 (testo unico in maniera di commercio) - l’autorizzazione richiesta in variante al piano attuativo e alla parte operativa del piano regolatore generale.
3. Il Comitato ambientale ammetano, singoli cittadini residenti e imprenditori locali hanno impugnato l’autorizzazione insieme con gli atti connessi.
4. Con sentenza 2 settembre 2016, n. 581, il T.A.R. per l’Umbria, sez. I:
a) ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva del Comitato (per la sufficienza dei requisiti della finalità statutaria e della stabilità organizzativa, associativa e territoriale, non considerando necessario anche quello della stabilità temporale) e dei residenti (sulla base della vicinitas e dei presumibili profili di danno), accogliendola in relazione agli imprenditori concorrenti (operanti essenzialmente nel centro storico, lontano dall’area dell’intervento, e portatori dell’interesse a contrastare un danno di tipo concorrenziale, per il quale l’ordinamento appresterebbe rimedi diversi);
b) ha respinto l’eccezione di irricevibilità del ricorso per mancata impugnazione degli atti urbanistici precedenti;
c) ha dichiarato irricevibili per tardività le censure sollevate con memorie successive al ricorso;
d) ha esaminato e respinto nel merito gli undici motivi del ricorso;
e) ha compensato fra le parti le spese di giudizio.
5. Il Comitato e alcuni dei singoli originari ricorrenti hanno interposto appello avverso la sentenza n. 581/2016 sostenendo:
a) la legittimazione degli imprenditori ricorrenti estromessi, che agirebbero per la tutela di interessi ambientali (salvaguardia del tessuto produttivo locale, localizzato nel centro storico, e della qualità ambientale della zona di nuova costruzione) ed economici (diminuzione della clientela per il calo della clientela, nell’ambito dello stesso bacino di utenza); almeno uno di essi (il signor Bartolini) avrebbe anche il requisito della vicinitas, svolgendo attività commerciale nell’area del nuovo insediamento;
b) la tempestività delle censure dichiarate irricevibili dal Tribunale regionale, che sarebbero già state sollevate con il ricorso introduttivo del giudizio.
5.1. Nel merito, essi hanno rinnovato le censure già proposte, ad eccezione della prima:
c) violazione degli artt. 2, 9 e 11 del ricordato testo unico regionale in maniera di commercio. Nel rilasciare l’autorizzazione commerciale, il Comune non avrebbe tenuto conto di alcune finalità legate alla tutela dell’ambiente, dei centri storici e dei consumatori. Valorizzando le relazioni tecniche allegate alla domanda di rilascio, il T.A.R. avrebbe considerato generica la censura, che invece denuncerebbe il vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria con riguardo ai valori ambientali e sanitari compromessi con la nuova struttura (degrado e spopolamento del centro storico, consumo di suolo, aumento di traffico in un’area già segnata dalla presenza di altri centri commerciali, maggiore inquinamento);
d) violazione dell’art. 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in quanto: I) la competenza sull’istanza di autorizzazione paesaggistica apparterrebbe alla Regione (la censura sarebbe stata formulata tempestivamente in primo grado); II) la Direzione regionale si sarebbe limitata a prendere atto di pareri espressi dalle Soprintendenze di settore senza alcuna valutazione di merito e visione dei fascicoli; III) il parere sarebbe stato rilasciato in violazione dell’ordine procedimentale, dopo la conclusione del procedimento V.A.S.;
e) violazione dell’art. 49 del T.F.U.E. e del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (recante attuazione della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno). La libertà di stabilimento non sarebbe incondizionata, ma cederebbe di fronte a motivi imperativi di carattere generale, che nella specie non sarebbero stati presi in considerazione (salute, ambiente, sicurezza stradale, tutela dei consumatori, privati dell’unico punto alimentare nel centro storico). Anche in questo caso il T.A.R. avrebbe erroneamente giudicato generica la censura;
f) violazione dell’art. 49 T.F.U.E. sotto diverso profilo. Alla procedura non sarebbe stata consentita la partecipazione di alcune associazioni ambientali e, fra queste, del Comitato ammetano. Le associazioni intervenute (Cittadinanzattiva e Codacons) non avrebbero la protezione dell’ambiente come obiettivo primario e non sarebbero presenti sul territorio interessato, diversamente dal Comitato, che avrebbe dovuto essere invitato a partecipare alla conferenza di servizi;
g) violazione dell’art. 12 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e, in generale, della direttiva 2001/42/CE nel suo complesso. Nell’escludere, in fase di screening, il progetto dalla V.A.S., sarebbero state introdotte prescrizioni tali da disvelare un vero e proprio provvedimento V.A.S. senza osservare il relativo procedimento. La facoltà dell’Amministrazione di escludere l’assoggettamento del progetto alla V.A.S. imponendo prescrizioni non potrebbe esercitarsi senza limiti, che nella specie sarebbero stati oltrepassati con violazione o elusione della normativa di settore;
h) violazione e falsa applicazione della direttiva 2011/92/UE, come modificata dalla direttiva 2014/52/UE, del decreto legislativo n. 152/2006 e della legge della Regione Umbria 16 febbraio 2010, n. 12. Il provvedimento n. 745 del 19 febbraio 2015, valorizzato dal T.A.R., sarebbe successivo all’adozione (non alla pubblicazione) della delibera n. 4/2015, con violazione della corretta sequenza procedimentale e conseguente irrilevanza o nullità. Inoltre, il progetto non sarebbe stato sottoposto a V.I.A. sul solo rilievo del mancato superamento dei limiti dimensionali previsti (parcheggio inferiore a 500 posti auto) con omissione di tutti gli altri criteri previsti dalla direttiva. Secondo gli orientamenti europei e la giurisprudenza interna, la V.I.A. sarebbe comunque necessaria per valutare la compatibilità degli insediamenti produttivi con le esigenze di tutela ambientale, anche in omaggio al principio di precauzione; la Corte costituzionale avrebbe affermato la necessità della specifica valutazione per la costruzione di tutti i centri commerciali, inclusi quelli di medie dimensioni;
i) violazione, sotto diverso profilo, della direttiva 2001/42/CE, del decreto legislativo n. 152/2006 (in particolare, dell’art. 6) e della legge della Regione Umbria 16 febbraio 2010, n. 12. Il progetto avrebbe dovuto essere necessariamente sottoposto a V.A.S. perché il fatto di interessare una piccola area locale non escluderebbe l’interferenza con altri criteri, quali la realizzazione di un centro commerciale o di un parcheggio a uso pubblico con oltre 500 posti;
l) violazione, sotto ulteriore diverso profilo, della direttiva 2001/42/CE e del decreto legislativo n. 152/2006. Il provvedimento di screening, recante esclusione dalla V.A.S., non sarebbe motivato neppure per relationem, come invece ha ritenuto il T.A.R., e non sarebbe stato pubblicato sul sito web dell’autorità competente (erroneamente il primo giudice avrebbe giudicato la censura tardiva);
m) violazione degli artt. 16, comma 5, e dell’art. 17 della legge 17 agosto 1942, n. 1150. Il piano particolareggiato del 1997 avrebbe perso efficacia per scadenza del termine decennale, viziando o caducando gli atti urbanistici successivi, e non potrebbe intendersi superato dalla variante n. 5 approvata dal Comune, che - per le stesse modalità di approvazione e per la sua autoqualificazione - non potrebbe essere qualificata come nuovo piano, non avendo determinato un’operazione complessiva fondamentalmente nuova e radicalmente diversa dalla precedente, e non avrebbe prorogato l’efficacia dello strumento originario;
n) violazione dell’art. 49 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali - T.U.E.L.) per la mancata previa acquisizione del parere di regolarità tecnica sulla delibera n. 4/2015, in quanto il responsabile del settore urbanistica si sarebbe limitato a prendere atto di alcune circostanze con un mero richiamo alla deliberazione consiliare n. 1 del 25 febbraio 2014.
5.2. Gli appellanti hanno anche chiesto la sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza impugnata prospettando il pericolo dell’irreparabile compromissione dei valori naturalistici, paesaggistici, architettonici, archeologici ed economici a seguito dei lavori già iniziati.
6. Il Comune di Marciano e l’Avvocatura generale dello Stato per le Amministrazioni statali chiamate in giudizio si sono costituiti in giudizio per resistere all’appello con memoria di stile e senza svolgere difese.
7. Con controricorso e appello incidentale, la Coop, riassunti i termini della vicenda:
a) ha sostenuto l’inammissibilità dell’appello (che si risolverebbe in una contestazione generica delle ragioni di rigetto e nella riproposizione dei motivi di primo grado, violando il principio della specificità dei motivi di gravame) e comunque l’infondatezza nel merito, opponendosi alla domanda cautelare;
b) ha riproposto le eccezioni preliminari non esaminate, assorbite o respinte dal primo giudice: I) irricevibilità o inammissibilità del ricorso principale per omessa impugnazione della parte operativa del P.R.G. e delle precedenti varianti al piano di lottizzazione, che già avrebbero contenuto gli elementi sostanziali trasferiti nella variante approvata con la delibera impugnata; II) erronea qualificazione dell’insediamento come centro commerciale per mancanza di una gestione unitaria di uno spazio comune [ai sensi dell’art. 4, comma 1, lett. g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114].
8. Si è costituita anche la F.B.M. sostenendo:
a) in rito: I) il difetto di legittimazione attiva del Comitato (ne sarebbe incerta l’esistenza e mancherebbe il requisito della stabilità temporale) e dei singoli imprenditori ricorrenti (privi della legittimazione a far valere interessi collettivi; inoltre la delibera n. 4/2015 non avrebbe determinato la localizzazione di nuovi esercizi commerciali, frutto di provvedimenti risalenti nel tempo - a partire dalla delibera n. 43 del 1° giugno 2001 - e non tempestivamente impugnati); II) l’irricevibilità del ricorso avverso i provvedimenti precedenti la delibera n. 4/2015, con la conseguente irricevibilità delle censure mosse avverso le scelte urbanistiche formulate con i provvedimenti medesimi; III) l’irricevibilità dei motivi proposti non il ricorso introduttivo, ma con le memorie;
b) nel merito, l’inammissibilità dell’appello per mancanza di specifiche censure contro la sentenza gravata e comunque l’infondatezza delle singole doglianze svolte nell’impugnazione.
9. Con successiva memoria, anche il Comune ha dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza dell’appello e della domanda cautelare.
10. E’ intervenuta in giudizio ad opponendum la società Domus Futura s.r.l., acquirente, nelle more del giudizio di primo grado, dell’area interessata e parte di contratti preliminari aventi a oggetto gli edifici costruendi.
11. Alla camera di consiglio del 4 maggio 2017 la domanda cautelare, sull’accordo delle parti, è stata riunita al merito della causa.
12. Le parti si sono successivamente scambiate memorie.
13. All’udienza pubblica del 15 marzo 2018, l’appello è stato chiamato e trattenuto in decisione.
14. Iniziando dall’esame delle questioni di rito, va dichiarata tardiva e irricevibile la memoria depositata dagli appellanti in data 16 febbraio 2018, una volta cioè decorso il termine a ritroso di trenta giorni previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a.
15. L’eccezione di inammissibilità dell’appello per ritenuta genericità e mancanza di specificità dei motivi dell’appello è infondata e va respinta in quanto, se essa potrebbe avere un fondamento con riguardo a singole censure, come meglio si vedrà in seguito, è infondata rispetto al mezzo nella sua interezza, che in taluni suoi punti reca una puntuale critica della decisione impugnata (ad esempio, il sesto motivo rimprovera al T.A.R. l’errore materiale).
16. Più ampia analisi riguarda il punto della legittimazione ad agire, che investe l’ammissibilità dello stesso ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.
16.1. Come detto, il ricorso è stato proposto dal Comitato ambientale ammetano, da alcuni imprenditori che risentirebbero un danno dalla realizzazione della nuova struttura di vendita, da soggetti proprietari o locatari di immobili nell’area destinata ad accoglierla. Il Tribunale territoriale ha riconosciuto la legittimazione del Comitato e dei residenti, negandola agli imprenditori. Contro questo capo della sentenza si rivolgono le critiche, ovviamente di segno contrario, dell’appello principale e delle parti resistenti.
16.2. Quanto al Comitato, questo è privo di legittimazione ad agire.
16.2.1. In linea di principio, merita apprezzamento l’esigenza espressa dal T.A.R. che, anche al fine di rendere effettivo per le formazioni sociali l’accesso alla giustizia per la tutela di interessi che godono di protezione pure costituzionale e internazionale, come l’interesse alla tutela dell’ambiente, valorizza e rende sufficiente il solo requisito della stabilità territoriale dell’organismo. Questa esigenza va però declinata secondo le coordinate del diritto interno.
16.2.2. A questo proposito, il Collegio non scorge decisive ragioni per discostarsi dall’orientamento costante in materia di questo Consiglio di Stato, che si articola su tre cardini:
a) la legittimazione ad agire non è limitata a quella legale (ex artt. 13 e 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349; artt. 309 e 310 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152), ma può essere riconosciuta caso per caso anche al di là delle specifiche ipotesi normativamente previste;
b) questa apertura pretoria della giurisprudenza non può condurre all’ incontrollato proliferare di azioni popolari, non ammesse dall’ordinamento se non in via del tutto eccezionale;
c) di conseguenza, spontanei comitati o associazioni di cittadini possono ritenersi legittimati ad impugnare provvedimenti ritenuti lesivi di interessi comuni quanto meno se: I) esiste una previsione statutaria che qualifichi questo obiettivo di protezione come compito istituzionale dell’organismo; II) dimostrano di avere consistenza organizzativa, adeguata rappresentatività e collegamento stabile con il territorio ove svolgono l'attività di tutela degli interessi stessi; III) la loro attività si è protratta nel tempo e se, quindi, non si costituiscono in funzione della impugnazione di singoli atti e provvedimenti (cfr. sez. IV, 19 febbraio 2010, n. 1001; sez. VI, 23 maggio 2011, n. 3107; sez. V, 15 luglio 2013, n. 3808; sez. V, 2 ottobre 2014, n. 4928).
16.2.3. Nel caso di specie, il Comitato è incontestabilmente nato nell’estate 2014 in relazione alla proposta di variante in discussione. E’ dunque tipicamente un organismo ad hoc, del quale rimane anche incerto il profilo strutturale se non la stessa soggettività giuridica, poiché non sono disponibili l’atto costitutivo e lo statuto, ma solo articoli di giornale e documentazione varia ma generica circa l’attività svolta (doc. 19 allegato al ricorso introduttivo).
16.2.4. In questa parte, dunque, la sentenza di primo grado deve essere riformata dichiarando il Comitato sprovvisto dei requisiti minimi di legittimazione a proporre ricorso e poi appello.
16.3. Sono del pari sprovvisti della legittimazione attiva gli imprenditori ricorrenti con una sola eccezione.
16.3.1. Secondo l’indirizzo costante della Sezione, un operatore economico ha un interesse processuale personale, attuale e diretto a impugnare un titolo edilizio o urbanistico e la correlata autorizzazione commerciale nella sola ipotesi di coincidenza, totale o quanto meno parziale, del bacino di clientela, tale da poter oggettivamente determinare un'apprezzabile calo del proprio volume d'affari (3 settembre 2014, n. 4480; 19 marzo 2015, n. 1444; 19 novembre 2015, n. 5278; 19 luglio 2017, n. 3563).
16.3.2. Come appare dal ricorso introduttivo (pagg. 13 -14), le attività di impresa dei ricorrenti hanno localizzazioni diverse e contenuto eterogeneo [solo alcuni dei ricorrenti sono commercianti; uno è il direttore tecnico di una società (Fisiomed) che gestisce un laboratorio privato di fisiochinesi terapia e rieducazione funzionale; un altro è un coltivatore diretto che si occupa dell’azienda di famiglia a 2 km. dall’area di intervento; il pregiudizio commerciale di coloro che operano nel centro storico è affermato genericamente, anche perché il Comune, non contraddetto, contesta che il supermercato Coop avesse in precedenza collocazione centrale (pag. 8 della memoria del 29 aprile 2017) e alcuni dei soggetti si dolgono dell’allontanamento di tale struttura e non - come invece ordinariamente avviene - dell’invasione del proprio bacino di clientela].
16.3.3. In definitiva, l’interesse e la legittimazione possono essere riconosciute al solo signor Alvaro Bartolini, ricorrente e appellante, che - come non è contestato - esercita un’attività di vendita all’ingrosso e al minuto di prodotti vari nei pressi della nuova struttura.
16.3.4. Con questa sola eccezione, va dichiarato il difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti imprenditori (in ciò parzialmente accogliendo il primo motivo dell’appello e in parte riformando sul punto la sentenza del T.A.R.), i quali non hanno alcun titolo a far valere in giudizio interessi collettivi o sopraindividuali (tutela del centro storico, del tessuto produttivo locale e dell’ambiente).
16.4. Sussiste, infine, la legittimazione ad agire dei singoli residenti.
16.4.1. Vero è la semplice prossimità (in concreto dimostrata dalla documentazione in atti, diversamente da quanto assume il Comune) non è di per sé elemento sufficiente a fondare l’interesse a impugnare strumenti urbanistici generali, quale quello controverso.
16.4.2. In questo senso, infatti, è anche la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo la quale alla vicinitas del ricorrente deve aggiungersi un elemento ulteriore. Questo, in estrema sintesi, è costituito da ciò, che lo strumento urbanistico deve - in tesi - produrre un peggioramento della situazione (patrimoniale o personale) del ricorrente. Valgano a tal fine alcuni esempi.
16.4.3. I proprietari confinanti possono impugnare:
- il piano di recupero di un immobile, avente natura di piano urbanistico attuativo, in quanto vengano in rilievo interessi di carattere edilizio e strettamente inerenti alla disciplina del territorio (sez. IV, 29 luglio 2009, n. 4756);
- il progetto preliminare e il progetto esecutivo finalizzati alla realizzazione di un porto turistico che, se illegittimamente assentiti, sarebbero idonei ad arrecare pregiudizio ai valori urbanistici della zona (sez. IV, 26 giugno 2012, n. 3750);
- il progetto, comprensivo dell’approvazione di una variante per insediamenti produttivi, per la realizzazione - in un'area classificata come agricola dal previgente strumento di piano e destinata prevalentemente alla coltura del mais – di un centro di distribuzione e logistica merci, quando possa seguirne un pregiudizio consistente nella possibile diminuzione di valore del proprio immobile o nella peggiore qualità ambientale (sez. IV, 17 settembre 2012, n. 4926);
- il piano attuativo di insediamento edilizio interessante un'area con la destinazione urbanistica di "aree per servizi - parchi a verde attrezzato", con la realizzazione delle opere di urbanizzazione strumentali all'insediamento residenziale, quando la nuova destinazione urbanistica, al di là della possibile incidenza sul valore dei beni, possa apportare un pregiudizio in termini di sottrazione di visuale, luce ed aria (sez. IV, 13 novembre 2012, n. 5715);
- il regolamento urbanistico, ritenuto non conforme al piano strutturale, che preveda l’edificabilità di un’area contigua, già collocata in “zona ippica” dal P.R.G. previgente, in ragione delle conseguenze pericolose per l’integrità dei beni dei ricorrenti e l’alterazione del complessivo quadro ambientale in cui questi hanno sinora vissuto (sez. IV, 12 giugno 2013, n. 3257).
16.4.4. Analoghi principi valgono per l’autorizzazione commerciale, non potendo applicarsi il puro criterio dello stabile collegamento con i luoghi, utilizzato dalla giurisprudenza in relazione ai titoli edilizi (sez. IV, 25 gennaio 2013, n. 489).
16.4.5. Tuttavia, è un dato di comune esperienza che la realizzazione ex novo di una media struttura di vendita M3 altera sensibilmente la situazione dell’area quanto meno in termini di volume di traffico veicolare e di disponibilità di parcheggi, con una complessiva e significativa alterazione del quadro preesistente.
16.4.6. Segue da ciò, come anticipato, il riconoscimento della legittimazione ad agire ai soggetti considerati.
17. Con il primo motivo dell’appello incidentale, la Coop ha sostenuto l’irricevibilità o l’inammissibilità del ricorso principale per mancata tempestiva impugnazione degli strumenti urbanistici precedenti, di cui l’atto oggetto di giudizio avrebbe contestato le scelte urbanistiche.
17.1. Il motivo è infondato e va respinto, dal momento che non è contestato che solo con la delibera n. 4/2015 sia stata autorizzata la realizzazione di una media struttura di vendita, cioè lo specifico tipo di intervento contro il quale si appuntano le censure dei ricorrenti.
18. La seconda censura dell’appello principale (errata declaratoria di irricevibilità di talune censure) verrà esaminata assieme al merito dei relativi motivi dell’appello.
19. Passando appunto al merito, il terzo motivo [sub c)] (omessa valutazione dei valori ambientali, della tutela dei centro storici e di quella dei consumatori) è infondato e al limite della inammissibilità, in quanto si limita a riproporre doglianze già correttamente ritenute generiche e insufficienti dal primo giudice. All’analisi della situazione contenuta nella relazione tecnico commerciale allegata al progetto, giudicata idonea dal Comune, gli appellanti contrappongono proprie diverse valutazioni di puro merito ma non contestano, ad esempio, che la realizzazione del nuovo insediamento commerciale consenta il recupero, la riqualificazione e il completamento di un’area a ridosso del centro storico (§ 4), tale potendosi considerare un’area che dal centro dista 3 km. Anche sotto quest’ultimo profilo, dunque, la censura è infondata e va respinta.
20. Circa il quarto motivo [sub d)] (autorizzazione paesaggistica), deve essere confermata la sentenza impugnata là dove ha ritenuto tardiva la censura di incompetenza della Direzione regionale del Ministero a rilasciare l’autorizzazione paesaggistica, poiché il precedente secondo motivo è infondato nella parte in cui sostiene che la specifica doglianza sarebbe contenuta alla pag. 19 del ricorso introduttivo, il che non è (il § 3.5 del ricorso, al contrario, sottolinea “la necessità del parere degli organi periferici del Ministero”).
20.1. La censura è di per sé inammissibile come nuova, poiché in primo grado la parte criticava l’omessa valutazione in sede di conferenza di servizi, da parte del Comune, del parere della Direzione regionale per i beni culturali dell’Umbria, e la mancata acquisizione del parere definitivo (pagg. 20-21 del ricorso) e in questa sede svolge doglianze di segno diverso, come detto in narrativa.
20.2. Il motivo sarebbe comunque infondato nel merito perché:
a) la Direzione regionale per i beni culturali dell’Umbria ha espresso il proprio definitivo parere con nota n. 26092 dell’11 settembre 2014, dopo avere acquisito i pareri della Soprintendenza per i beni archeologici e della Sovrintendenza per i beni archeologici e paesaggistici, che l’appello a torto svaluta;
b) la censura sulla lamentata inosservanza della scansione procedimentale della V.A.S. è inammissibile, perché la parte non espone quale concreta lesione gliene sia derivata (Cons. Stato, sez. IV, 12 gennaio 2011, n. 133).
21. Per il quinto motivo [sub e)] (omessa considerazione dei motivi di interesse generale legati alla salute, all’ambiente e alla sicurezza stradale) valgono le medesime considerazioni svolte per la terza censura, con conseguente pronunzia di infondatezza, se non di inammissibilità.
22. E’ inammissibile il sesto motivo [sub f)], concernente la mancata partecipazione del Comitato al procedimento amministrativo. In disparte la fondatezza del motivo nel merito, il Comitato, privo della legittimazione a ricorrere, non può dolersene in questa sede.
23. Il settimo motivo [sub g)] non ha pregio perché assume senza dimostrare che le prescrizioni imposte in sede di screening abbiano l’effetto di violazione o elusione della normativa V.A.S. e non contrasta la valutazione del Tribunale regionale, secondo cui le prescrizioni medesime avrebbero carattere eminentemente tecnico-operativo e sarebbero prive di qualunque implicazione di natura discrezionale.
24. Quanto all’ottavo motivo [sub h)] (mancata acquisizione della V.I.A.), non può essere considerata viziante la tardività della determina dirigenziale di screening n. 745/2015, perché anche qui l’appello non deduce il danno che deriverebbe dal carattere sopraggiunto del provvedimento, effettivamente successivo alla delibera impugnata e non a questa antecedente, come invece ha equivocato il T.A.R. con statuizione che deve essere riformata.
24.1. Piuttosto la questione, da un punto di vista sostanziale, è se l’assoggettamento a V.I.A. potesse essere legittimamente escluso.
24.2. A questo riguardo, il profilo di censura concernente l’omessa valutazione degli impatti cumulativi tra l’iniziativa in questione e altre iniziative commerciali intraprese è stata tempestivamente proposto con il ricorso di primo grado, cosicché va accolto sul punto il secondo motivo dell’appello avverso la declaratoria di irricevibilità contenuta al § 3 b) della sentenza gravata.
24.3. Nei termini in cui è rinnovata in questa sede di appello, la censura sostiene che il progetto non sarebbe stato sottoposto a V.I.A. “in virtù della circostanza che non sarebbero stati superati i limiti dimensionali previsti dalla normativa interna (il parcheggio sarebbe inferiore ai 500 posti auto), senza tener conto degli altri criteri previsti dalla direttiva [2011/92/UE, come successivamente modificata] quale l’area particolarmente trafficata ed interessata da altre strutture commerciali esistenti, con annessi parcheggi”.
24.4. Senonché la formulazione della censura prescinde dalla reale motivazione del provvedimento n. 745/2015, secondo la quale l’esenzione dalla V.I.A. è stata accordata perché, all’esito dell’istruttoria compiuta e in base ai pareri acquisiti, non sono risultati valori ambientali suscettibili di essere compromessi. La lesione concreta di tali valori è affermata genericamente, come si è detto nello scrutinio dei motivi sub c) e sub e), e gli appellanti non hanno dimostrato la concomitanza di altri impattanti progetti commerciali, che gli organi comunali avrebbero illegittimamente trascurato al momento della valutazione preliminare.
24.5. Infine, l’argomento tratto dalla sentenza della Corte costituzionale 28 ottobre 2013, n. 251, è nuovo e come tale inammissibile, ed è valido solo per i centri commerciali e non per qualunque insediamento a destinazione commerciale. Di ciò si dirà meglio subito appresso.
24.6. Di conseguenza, anche questo motivo non ha pregio.
25. Il nono motivo [sub i)] torna sul tema della V.A.S., dolendosi della sottoposizione del progetto al filtro dello screening e non immediatamente alla valutazione, come invece sarebbe stato obbligatorio in ragione dell’entità dell’intervento edilizio, per trattarsi della realizzazione di un centro commerciale.
25.1. E’ indubbio che, se di centro commerciale effettivamente si trattasse, sarebbe indispensabile la V.A.S. alla luce del comma 2 dell’art. 6 del decreto legislativo n. 152/2006, che descrive le fattispecie di V.A.S. obbligatoria (fra le quali rientrano appunto quelle di realizzazione di centri commerciali, menzionati nell’allegato IV), salvo che - come ha ritenuto il T.A.R. - per la configurazione dell’intervento non possa invece operare il comma 3, che a sua volta individua le ipotesi di V.A.S. facoltativa (“per i piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2”) (lo ha però escluso Cons. Stato, sez. IV, 6 maggio 2013, n. 2446).
25.2. A questo proposito, il secondo motivo dell’appello incidentale della Coop e le difese di analogo contenuto svolte da altre parti resistenti contestano che la nuova struttura di vendita possa tecnicamente qualificarsi come centro commerciale ai sensi dell’art. 4, comma 1, lett. g), del decreto legislativo n. 114/1998, non essendo stata provata e nemmeno dedotta la gestione unitaria degli spazi comuni.
25.3. Tale doglianza merita di essere condivisa. Negli atti del procedimento non si parla di centro commerciale ma di un “insediamento commerciale costituito da due edifici con destinazioni supermercato e commercio specializzato” (così, ad es., la relazione tecnica al progetto di F.B.M. dell’aprile 2014; analogamente la delibera impugnata). E non è sufficiente che la struttura sia “comunque caratterizzata dalla presenza di più servizi ed infrastrutture comuni tra cui un parcheggio, un punto informativo, luoghi di ristoro e di svago nonché di un bancomat” (§ 4.7 della sentenza di primo grado), perché non vi è traccia di un centro di riferimento o di un accordo organizzativo della presunta gestione unitaria (il parcheggio è pubblico), in difetto della quale non è possibile configurare il centro commerciale in senso proprio (Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 2004, n. 4790; sez. V, 15 febbraio 2007, n. 638; sez. IV, 6 maggio 2013, n. 2446).
25.4. In definitiva, va accolto il secondo motivo dell’appello incidentale e rigettato il motivo sub i) di quello principale.
26. Il decimo motivo [sub l)] dell’appello torna sul tema della V.A.S.: il provvedimento di screening sarebbe genericamente motivato e, in violazione dell’art. 12 del decreto legislativo n. 152/2006, non sarebbe stato pubblicato sul sito web dell’autorità competente.
26.1. La seconda parte della censura è stata tempestivamente proposta con il ricorso introduttivo e in questo senso va riformata la declaratoria di irricevibilità del T.A.R., in accoglimento del secondo motivo dell’appello.
26.3. Nel merito, il motivo in questione non ha sorte migliore di quelli che lo hanno preceduto. Il provvedimento del 22 settembre 2014 fa un corretto ed esaustivo rinvio alla istruttoria svolta e ai pareri acquisiti e, in presenza di una non contestata avvenuta pubblicazione del provvedimento sul B.U.R. del 7 aprile 2014 (memoria del Comune del 29 aprile 2014), che ha assicurato la necessaria pubblicità, la mancata pubblicazione sul sito web [resa oltre tutto obbligatoria da una novella legislativa appena entrata in vigore: art. 15, comma 1, lett. e) del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito con modificazioni nella legge 11 agosto 2014, n. 116] non ha leso alcun concreto interesse degli appellanti (che infatti hanno potuto proporre appello nei termini avverso la delibera conclusiva del procedimento) e rappresenta una semplice irregolarità.
27. L’undicesimo motivo [sub m)] deduce la violazione degli artt. 16 e 17 della legge urbanistica: i piani particolareggiati avrebbero efficacia decennale, in concreto il termine sarebbe ampiamente decorso e la variante approvata con la delibera impugnata non rappresenterebbe una sistemazione urbanistica dell’area radicalmente nuova, come senza ragione avrebbe affermato il T.A.R.
27.1. In disparte la questione dell’effettivo impatto dell’ultima variante di una complessa serie di atti urbanistici, avviatasi con la delibera del Consiglio comunale n. 135 del 28 ottobre 1997, a rigettare il motivo basterà osservare che la delibera consiliare n. 31 del 18 marzo 2009 (recante variante al piano attuativo), a suo tempo non impugnata e non più tempestivamente impugnabile, stabiliva in dieci anni dalla data della esecutività il termine per l’attuazione delle relative previsioni.
27.2. Di conseguenza, anche a voler considerare come variante in senso stretto lo strumento urbanistico oggetto della delibera n. 4/2015 (del che è lecito dubitare, alla luce dei condivisibili rilievi del primo giudice), questa sarebbe comunque intervenuta nella perdurante efficacia della citata delibera n. 31/2009.
28. Non ha pregio, infine, il dodicesimo motivo [sub n)] dell’appello, che deduce la mancata acquisizione del parere di regolarità tecnica da parte del responsabile del servizio interessato.
28.1. In primo luogo, per costante giurisprudenza, i pareri previsti dalla legge per l'adozione delle deliberazioni comunali (prima ex art. 53, della legge 8 giugno 1990, n. 142, e poi ex art. 49 T.U.E.L.) non costituiscono requisiti di legittimità delle deliberazioni cui si riferiscono, in quanto sono preordinati all'individuazione sul piano formale, nei funzionari che li formulano, della responsabilità eventualmente in solido con i componenti degli organi politici in via amministrativa e contabile, così che la loro eventuale mancanza costituisce una mera irregolarità che non incide sulla legittimità e la validità delle deliberazioni stesse (Cons. Stato, sez. V, 21 agosto 2009, n. 5012; sez. IV, 26 gennaio 2012, n. 351; sez. V, 8 aprile 2014, n. 1663).
28.2. In punto di fatto, peraltro - come bene ha osservato il Tribunale territoriale - tale parere esiste, è richiamato dalla delibera impugnata, distingue correttamente fra valutazioni di competenza degli organi politico-amministrativi e giudizio di conformità alla normativa regionale delle procedure urbanistiche seguite e non è inficiato dalla mancanza di formule sacramentali di regolarità, a torto ritenute indispensabili per la legittimità del provvedimento finale.
29. Dalle considerazioni che precedono discende in sintesi che:
a) l’appello principale è in parte inammissibile, in parte infondato, in parte fondato;
b) l’appello incidentale è in parte da respingere e in parte da accogliere.
30. In conclusione, la sentenza impugnata deve essere confermata con motivazione in parte diversa.
31. Considerato l’esito e la complessità della controversia, le spese di giudizio possono essere compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, secondo quanto esposto in motivazione:
a) in parte dichiara inammissibile, in parte respinge e in parte accoglie l’appello principale;
b) in parte respinge e in parte accoglie l’appello incidentale;
c) per l'effetto, conferma la sentenza impugnata con motivazione parzialmente diversa;
d) compensa fra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 marzo 2018 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Anastasi, Presidente
Fabio Taormina, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore
Alessandro Verrico, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giuseppe Castiglia Antonino Anastasi
