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Corte di Giustizia SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione) 19 ottobre 2004
«Ambiente – Rifiuti – Regolamento (CEE) n. 259/93 relativo alle spedizioni di rifiuti – Competenza dell'autorità di spedizione a controllare la classificazione della finalità della spedizione (recupero o smaltimento) e ad opporsi a una spedizione basata su una classificazione errata – Modalità dell'opposizione»
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Nel procedimento C-472/02,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell'art. 234 CE, dalla Cour d'appel de Bruxelles (Belgio) con decisione 20 dicembre 2002, pervenuta alla Corte il 27 dicembre 2002, nella causa dinanzi ad essa pendente tra
Siomab SA
e
Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta dalla sig.ra R. Silva de Lapuerta, presidente di sezione, dai sigg. C. Gulmann (relatore) e S. von Bahr, giudici,
avvocato generale: sig. P. Léger
cancelliere: sig.ra M.-F. Contet, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alla trattazione orale del 10 giugno 2004,
viste le osservazioni scritte presentate:
–
per la Siomab SA, dai sigg. J. Vanden Eynde e J.-M. Wolter, avvocati;
–
per l'Institut bruxellois pour la gestion de l'environnement (IBGE), dal sig. J. Sambon, avvocato;
–
per la Repubblica federale di Germania, dai sigg. W.-D. Plessing, M. Lumma e C.-D. Quassowski, in qualità di agenti;
–
per la Repubblica italiana, dal sig. I. Braguglia, in qualità di agente, assistito dal sig. F. Fiorilli, avvocato dello Stato;
–
per il Regno dei Paesi Bassi, dalla sig.ra H. Sevenster, in qualità di agente;
–
per la Commissione delle Comunità europee, dalla sig.ra F. Simonetti e dal sig. M. Konstantinidis, in qualità di agenti,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 15 luglio 2004,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
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La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione del regolamento (CEE) del Consiglio 1º febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1), quale modificato dalle decisioni della Commissione 18 maggio 1998, 98/368/CE (GU L 165, pag. 20) e 24 novembre 1999, 1999/816/CE (GU L 316, pag. 45; in prosieguo: il «regolamento»).
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Tale domanda è stata presentata nell’ambito della controversia tra la Siomab SA (in prosieguo: la «Siomab») e l’Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement (Istituto di Bruxelles per la gestione dell’ambiente; in prosieguo: l’«IBGE») in merito alla spedizione di rifiuti che la Siomab intendeva effettuare verso la Germania.
I – Contesto normativo
Il diritto comunitario
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La direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39), quale modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32), e dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE (GU L 135, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva») mira essenzialmente alla protezione della salute umana e dell’ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del trattamento, dell’ammasso e del deposito dei rifiuti.
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La direttiva, nel suo art. 1, lett. e), definisce come «smaltimento» «tutte le operazioni previste nell’allegato II A», e, alla lett. f), come «ricupero» «tutte le operazioni previste nell’allegato II B».
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Il regolamento disciplina in particolare la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti tra Stati membri.
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Il regolamento, nel suo art. 2, lett. i), definisce come «smaltimento» lo «smaltimento quale definito nell’articolo 1, lettera e) della direttiva 75/442/CEE», e, alla lett. k), come «ricupero» il «ricupero quale definito dall’articolo 1, lettera f) della direttiva 75/442/CEE».
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Il titolo II del regolamento, intitolato «Spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità», contiene specificamente due capitoli distinti, che disciplinano, l’uno, la procedura applicabile alle spedizioni di rifiuti destinati allo smaltimento (capitolo A, artt. 3-5) e, l’altro, la procedura applicabile ai rifiuti destinati al recupero (capitolo B, artt. 6-11).
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Ai sensi delle disposizioni degli artt. 3, n. 1, e 6, n. 1, del regolamento, quando il produttore o il detentore di rifiuti (in prosieguo: il «notificatore») intende trasferire rifiuti, a scopo di smaltimento o di recupero, da uno Stato membro all’altro e/o farli transitare attraverso uno o più altri Stati membri, invia una notifica all’autorità designata dallo Stato membro nel cui territorio la spedizione si conclude (in prosieguo: «l’autorità competente di destinazione»). Esso trasmette copia della notifica alle autorità designate dallo Stato membro dal cui territorio i rifiuti vengono spediti (in prosieguo: «l’autorità competente di spedizione») e sul cui territorio transitano (in prosieguo: «l’autorità competente di transito»), nonché alla persona o all’impresa alla quale i rifiuti vengono spediti (in prosieguo: il «destinatario»).
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Ai sensi degli artt. 3, n. 3, e 6, n. 3, del regolamento, la notifica si effettua mediante un documento di accompagnamento rilasciato dall’autorità competente di spedizione. I nn. 5 dei detti articoli precisano le informazioni che il notificatore deve fornire sul documento di accompagnamento, tra le quali figurano quelle riguardanti le operazioni di smaltimento o di recupero.
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Ai sensi degli art. 3, n. 6, e 6, n. 6, dello stesso regolamento, il notificatore deve stipulare un contratto con il destinatario e una copia di tale contratto deve essere fornita, a richiesta, all’autorità competente.
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Ai sensi degli artt. 3, n. 8, primo comma, e 6, n. 8, del detto regolamento, l’autorità competente di spedizione può decidere, secondo la legislazione nazionale, di trasmettere essa stessa la notifica, al posto del notificatore, all’autorità competente di destinazione, inviandone copia al destinatario e all’autorità competente di transito.
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L’art. 3, n. 8, secondo comma, del regolamento, che riguarda i rifiuti destinati allo smaltimento, aggiunge:
«L’autorità competente di spedizione può decidere di non procedere ad alcuna notifica qualora intenda essa stessa sollevare obiezioni immediate nei confronti della spedizione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3. Essa informa immediatamente il notificatore in merito a tali obiezioni».
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Ai sensi degli artt. 4, n. 1, e 7, n. 1, del regolamento, l’autorità competente di destinazione, ricevuta la notifica di un progetto di spedizione, invia conferma entro tre giorni lavorativi al notificatore e copia della medesima alle altre autorità interessate, nonché al destinatario.
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L’art. 7, n. 2, del regolamento, fissa in 30 giorni a partire dalla spedizione della conferma il termine che le autorità competenti di destinazione, di spedizione e di transito devono rispettare per formulare obiezioni contro il progetto notificato di trasferimento di rifiuti destinati al recupero. La detta disposizione prevede in particolare che le obiezioni si devono basare sul n. 4 della stessa.
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L’art. 7, n. 4, lett. a), del regolamento elenca i casi in cui le autorità competenti di destinazione e di spedizione possono sollevare obiezioni motivate in merito alla spedizione programmata.
La normativa nazionale
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Ai sensi dell’art. 3 del decreto governativo della Région de Bruxelles-Capitale 7 luglio 1994, relativo all’importazione e all’esportazione internazionale di rifiuti, l’IBGE trasmette esso stesso, in conformità all’art. 6, n. 8, del regolamento, le notifiche riguardanti l’esportazione dei rifiuti alle autorità competenti di destinazione, inviandone copia al destinatario.
Causa principale e questione pregiudiziale
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La Siomab è titolare in Bruxelles di un impianto d’incenerimento di rifiuti domestici e prodotti equiparati. Tale attività comporta la produzione di residui, in particolare di sali.
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Il 30 novembre 2001 la Siomab stipulava con la GTS-Grunde Teutschenthal Sicherungs Gmbh & co. KG, un contratto per il sotterramento dei sali nelle gallerie delle miniere di sale del Teutschental, in Germania.
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Il 4 dicembre 2001 la Siomab, per effettuare la spedizione di tali rifiuti, trasmetteva all’IBGE un fascicolo di notifica, da inviare all’autorità competente di destinazione, il Landesamt für Geologie und Bergwesen Sachsen-Anhalt.
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Nella documentazione così trasmessa all’IBGE, la Siomab classificava la spedizione progettata come un’operazione di recupero di tipo «R 5 Riciclo/recupero di altre sostanze inorganiche» indicata nell’allegato II B della direttiva. L’IBGE riteneva che l’operazione consistesse in una spedizione di rifiuti destinati allo smaltimento, di tipo «D 12 Deposito permanente (ad esempio, sistemazione di contenitori in una miniera, ecc.)», contemplata nell’allegato II A della direttiva. Dopo aver consultato la Siomab, l’IBGE modificava in tal senso il formulario di notifica e, il 20 dicembre 2001, informava la Siomab che la sua domanda di esportazione era stata inviata all’autorità competente in Germania. Quest’ultima si opponeva alla domanda per il motivo che, in base alla normativa di diritto minerario nazionale, nella miniera di Teutschenthal era consentito unicamente il recupero e non lo smaltimento.
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Il 9 aprile 2002 la Siomab ripresentava il fascicolo all’IBGE, mantenendo la classificazione dell’operazione come spedizione di tipo R 5, e richiamando la giurisprudenza della Corte (sentenza 27 febbraio 2002, causa C-6/00, ASA, Racc. pag. I-1961) per sostenere che l’IBGE aveva l’obbligo di trasmettere la notifica, così com’era, all’autorità competente di destinazione, senza poter riclassificare la finalità della spedizione.
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Il 29 aprile 2002 l’IBGE, persistendo nella sua valutazione, restituiva alla Siomab il suo fascicolo, con la motivazione che la classificazione dell’operazione era errata.
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La Siomab presentava pertanto un ricorso dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato) chiedendo l’annullamento della decisione dell’IBGE, in quanto quest’ultimo rifiutava di trasmettere all’autorità competente di destinazione la notifica della spedizione di rifiuti.
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Il 14 mai 2002 la Siomab domandava al presidente del Tribunal de première instance de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles) (Belgio), nell’ambito di un procedimento sommario, di condannare l’IBGE a trasmettere, senza modifiche, la notifica di spedizione di rifiuti all’autorità competente di destinazione. Tale domanda è stata respinta con ordinanza 8 luglio 2002.
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La Siomab impugnava tale ordinanza dinanzi alla Cour d’appel de Bruxelles (Corte d’appello di Bruxelles), rilevando, in particolare, che non l’IBGE non poteva procedere d’ufficio alla riclassificazione della finalità della spedizione di rifiuti e che, nell’ambito del procedimento specifico riguardante le operazioni di recupero, il regolamento non conferisce all’autorità competente di spedizione il potere di rifiutare di trasmettere la notifica. L’IBGE sosteneva invece di avere il dovere di verificare la classificazione del progetto e di non essere tenuto pertanto a procedere ad una notifica in caso di frode al regolamento.
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In tali circostanze la Cour d’appel di Bruxelles, ritenendo che la soluzione della controversia di cui era investita dipendeva da un’interpretazione del regolamento, decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Nel caso in cui uno Stato membro ricorra al sistema di notifica del documento di accompagnamento da parte dell’autorità competente di spedizione ai sensi degli artt. 3, n. 8, e 6, n. 8, del regolamento (…), se gli artt. 3, n. 8, 4, n. 3, 6, n. 8, 7, n. 4, e 26 del regolamento debbano essere interpretati nel senso che
a)
l’autorità competente di spedizione ai sensi di tale regolamento, legittimata a verificare se un progetto di spedizione classificato nella notifica come ‘spedizione di rifiuti a fini di recupero’ corrisponda effettivamente a tale classificazione, può, qualora la ritenga errata,
–
rifiutare la trasmissione del documento che accompagna lo svolgimento della pratica a causa di tale classificazione errata invitando il notificatore a trasmetterle un nuovo documento di accompagnamento,
–
procedere alla trasmissione del documento di accompagnamento previa riclassificazione del progetto di spedizione come ‘trasferimento di rifiuti a fini di smaltimento’,
–
procedere alla trasmissione del documento di accompagnamento contenente la classificazione errata accompagnando immediatamente tale trasmissione con un’obiezione basata su tale errore di classificazione;
b)
o, al contrario, nel senso che l’autorità competente di spedizione è tenuta ad inviare la notifica così classificata dal notificatore all’autorità competente di destinazione pur conservando la facoltà, qualora essa ritenga che la finalità della spedizione sia stata erroneamente classificata, di sollevare peraltro simultaneamente o a posteriori un’obiezione motivata da tale errore di classificazione».
Sulla questione pregiudiziale
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Occorre ricordare in via preliminare che nel sistema istituito dal regolamento tutte le autorità competenti destinatarie della notifica di un progetto di spedizione di rifiuti devono verificare che la classificazione adottata dal notificatore sia conforme alle disposizioni del regolamento ed opporsi alla spedizione nel caso in cui tale classificazione sia errata (sentenze ASA, citata, punto 40, e 13 febbraio 2003, causa C-458/00, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I-1553, punto 21).
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Qualora ritenga che la finalità di una spedizione sia stata erroneamente classificata nella notifica, l’autorità competente di spedizione deve basare la sua obiezione alla spedizione sul motivo relativo a tale errore di classificazione, senza fare riferimento ad una delle disposizioni speciali del regolamento che definiscono le obiezioni che gli Stati membri possono opporre alle spedizioni di rifiuti. Tale obiezione ha, come le altre obiezioni previste dal regolamento, l’effetto di impedire la spedizione (sentenza ASA, citata, punto 47). In ogni caso, non spetta all’autorità competente di spedizione procedere d’ufficio alla riclassificazione della finalità di una spedizione di rifiuti, dal momento che tale riclassificazione unilaterale avrebbe come conseguenza che una stessa spedizione sarebbe esaminata da diverse autorità competenti alla luce di disposizioni di distinti capitoli del regolamento, il che sarebbe incompatibile con il sistema istituito da quest’ultimo (sentenza ASA, citata, punto 48).
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Peraltro, occorre rammentare che la Corte ha statuito che il procedimento definito dal regolamento garantisce al notificatore che il suo progetto di spedizione sarà esaminato nei termini stabiliti dal detto regolamento e che egli sarà informato, al più tardi alla scadenza di tali termini, della possibilità di effettuare la spedizione e delle sue eventuali modalità. Di conseguenza, l’obiezione dell’autorità competente di spedizione relativa alla classificazione errata di una spedizione notificata come spedizione di rifiuti destinati ad essere recuperati deve essere sollevata entro il termine previsto dall’art. 7, n. 2, del regolamento (sentenza ASA, citata, punto 49).
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Tale interpretazione del regolamento si applica altresì nelle situazioni in cui, come nel caso di specie, all’autorità competente di spedizione, che ritiene di dover sollevare un’obiezione alla spedizione di rifiuti dichiarati come destinati al recupero, è stato sottoposto il progetto nell’ambito del particolare procedimento di cui all’art. 6, n. 8, del regolamento, secondo il quale la detta autorità garantisce essa stessa, al posto del notificatore, la notifica di tale progetto alle altre autorità e al destinatario.
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Infatti, nulla consente di ritenere che il solo fatto che la procedura da seguire per notificare il progetto agli interessati sia diversa da quella normalmente prevista, dovrebbe avere come conseguenza il conferimento all’autorità competente di spedizione del potere di riclassificare d’ufficio la finalità della spedizione.
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In tale contesto occorre ricordare che l’art. 3, n. 8, secondo comma, del regolamento, che riguarda il procedimento di spedizione dei rifiuti destinati allo smaltimento, lascia all’autorità competente di spedizione la possibilità di rifiutare di procedere alla trasmissione della notifica del progetto «qualora intenda essa stessa sollevare obiezioni immediate nei confronti della spedizione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3». Pertanto il legislatore comunitario, non offrendo all’autorità competente di spedizione tale possibilità, nell’ambito del procedimento di spedizione di rifiuti destinati al recupero, ha inteso implicitamente, ma necessariamente, escluderla dal tale procedimento.
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In tali circostanze si deve considerare che, in una fattispecie come quella di cui alla causa principale, l’autorità competente di spedizione, la quale ritenga che la classificazione della finalità della spedizione sia errata, non può riclassificare d’ufficio tale finalità e rifiutare di trasmettere il documento di accompagnamento alle altre autorità e al destinatario. Essa può soltanto, entro la scadenza del termine di 30 giorni, che comincia a decorrere dall’invio dell’avviso di ricevimento della notifica della spedizione da parte dell’autorità di destinazione, far conoscere con tutti i mezzi al notificatore e alle altre autorità competenti interessate la sua obiezione fondata sull’erroneità della detta classificazione.
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Per i motivi enunciati dall’avvocato generale nei paragrafi 37 e 38 delle sue conclusioni, una siffatta interpretazione del regolamento non pregiudica affatto i poteri che lo stesso conferisce all’autorità competente di spedizione per opporsi ad una spedizione in caso di errata classificazione dell’operazione da parte del notificatore, preservando l’interesse di quest’ultimo a conoscere la posizione delle altre autorità su tale progetto.
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Tenuto conto di quanto precede, alla questione pregiudiziale si deve rispondere che il regolamento dev’essere interpretato nel senso che quando uno Stato membro ricorre, in conformità alle disposizioni dell’art. 6, n. 8, del detto regolamento, alla procedura particolare di notifica, da parte dell’autorità competente di spedizione, del documento di accompagnamento predisposto ai fini di una spedizione di rifiuti destinati al recupero, tale autorità, qualora ritenga di dover sollevare un’obiezione alla spedizione a causa dell’erroneità della classificazione di tale operazione effettuata dal notificatore, non può riclassificare d’ufficio tale spedizione ed è tenuta a notificare il documento alle altre autorità competenti e al destinatario. Essa ha invece la possibilità di far conoscere la sua obiezione con tutti i mezzi, entro e non oltre la scadenza del termine previsto dall’art. 7, n. 2, del regolamento, al notificatore e alle altre autorità competenti.
Sulle spese
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Le spese sostenute dai governi tedesco, italiano e olandese e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:
Il regolamento (CEE) del Consiglio 1ºfebbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio, quale modificato dalle decisioni della Commissione 18 maggio 1998, 98/368/CE, e 24 novembre 1999, 1999/816/CE, dev’essere interpretato nel senso che quando uno Stato membro ricorre, in conformità alle disposizioni dell’art. 6, n. 8, del detto regolamento, alla procedura particolare di notifica, da parte dell’autorità competente di spedizione, del documento di accompagnamento predisposto ai fini di una spedizione di rifiuti destinati al recupero, tale autorità, qualora ritenga di dover sollevare un’obiezione alla spedizione a causa dell’erroneità della classificazione di tale operazione effettuata dal notificatore, non può riclassificare d’ufficio tale spedizione ed è tenuta a notificare il documento alle altre autorità competenti e al destinatario. Essa ha invece la possibilità di far conoscere la sua obiezione con tutti i mezzi, entro e non oltre la scadenza del termine previsto dall’art. 7, n. 2, dello stesso regolamento, al notificatore e alle altre autorità competenti.
Firme
