TAR Piemonte, Sez. I, n. 309, del 21 febbraio 2014
Rifiuti.Legittimità progetto di variante degli interventi di chiusura della discarica

Solo il completamento della chiusura della discarica tramite la realizzazione del sistema di copertura può garantire l’allontanamento della acque meteoriche, che attualmente si infiltrano nel corpo dei rifiuti già abbancati; ciò induce, evidentemente, un maggior rischio di formazione di percolato e pressione ambientale sul sottosuolo e rende la chiusura della discarica di per sé una forma di salvaguardia e non di deterioramento dell’ambiente, la cui pregressa compromissione è dato di fatto non imputabile allo strato di chiusura. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00309/2014 REG.PROV.COLL.

N. 00981/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 981 del 2012, proposto da: 
Comune di Ghemme, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Lorenzo Bertaggia, con domicilio eletto presso l’avv.to Adelaide Pitera' in Torino, piazza Statuto, 9;

contro

Provincia di Novara, in persona del Presidente della Giunta pro tempore, Consorzio Gestione Rifiuti Medio Novarese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avv. Carlo Emanuele Gallo, con domicilio eletto presso Carlo Emanuele Gallo in Torino, via Pietro Palmieri, 40;

nei confronti di

Daneco S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Lucio Nicastro, Arturo Amore, Angela Gemma, con domicilio eletto presso Arturo Amore in Torino, via Cavalli, 42;

per l'annullamento

- della determina n. 1686 del 7 giugno 2012 della Provincia di Novara, pubblicata sul Bollettino Ufficiale Regione Piemonte n. 26 del 28 giugno 2012, avente ad oggetto " progetto di variante degli interventi di chiusura della discarica di Ghemme, località ex Fornace Solaria in Comune di Ghemme, presentato dal Consorzio Gestione Rifiuti Medio Novarese con sede in Borgomanero (NO), giudizio positivo di compatibilità ambientale e rilascio dell'autorizzazione integrata Ambientale ai sensi del Titolo III bis D.lgs. 152/2006";

- della relazione finale di contributo tecnico-scientifico del 25 maggio 2012, n. prot. 54489, rilasciata da ARPA - Dipartimento Provinciale di Novara;

- del verbale della Conferenza di Servizi del 3 maggio 2012;

- del verbale della Conferenza di Servizi del 14 febbraio 2012;

- del verbale della Conferenza di Servizi del 27 settembre 2011;

- del verbale della "riunione dell'Organo Tecnico di Via" del 23 settembre 2011;

- del verbale della Conferenza di Servizi del 13 dicembre 2010;

- del verbale della Conferenza di Servizi del 6 dicembre 2010;

- nonché di tutti gli atti ad essi presupposti, antecedenti, conseguenti e comunque connessi;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Novara e di Consorzio Gestione Rifiuti Medio Novarese e di Daneco S.p.A.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2014 la dott.ssa Paola Malanetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Parte ricorrente ha impugnato la determina in epigrafe con la quale è stato approvato il progetto di variante degli interventi di chiusura della discarica sita nel Comune di Ghemme, deducendo i seguenti motivi di ricorso:

Violazione di legge per mancata applicazione degli artt. 2 co. 1, 2 , 3 bis, , 3ter, 3 quater, 4 co. 1,4,5,19,21,22,25,26 del d.l.vo n. 152/2006. Mancata applicazione delle direttive 2001/42/CE, 85/337/CE, 97/11/CE, 2003/35/CE, 2008/1/CE e 2010/75/CE. Violazione di legge per mancata applicazione degli artt. 1, 3, 5, 11, 12 e 13 della l.r. 40/98. Violazione di legge per falsa applicazione del titolo III bis del decreto legislativo 3.4.2006, n. 152 in rapporto alla V.I.A.. Violazione di legge per mancata applicazione degli artt. 1,3,6 della l. n. 241/90. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, insufficiente motivazione, difetto e incompletezza di istruttoria. Contesta parte ricorrente che il procedimento che ha autorizzato la chiusura della discarica del Comune di Ghemme, con apporto di ulteriori materiali costituenti rifiuto, non abbia tenuto in debito conto la possibile incidenza inquinante per accumulo di tale apporto, con particolare riferimento al cloruro di vinile. Contesta altresì le valutazione effettuate con riferimento alle possibili perdite delle vasche oggetto di chiusura.

Violazione di legge per mancata applicazione degli artt.10 co. 2, 23 co.3, e 29 quater co. 5 del d.lgs. n. 152/2006. Violazione di legge per mancata applicazione degli artt. 8,12,13 della l.r. 14 dicembre 1998, n. 40. Violazione di legge per falsa e mancata applicazione dell’art. 1 della l. n. 241/90 in relazione all’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, insufficiente motivazione, incompletezza e difetto di istruttoria. Contesta parte ricorrente che, nella prevista conferenza di servizi, l’ARPA non avrebbe espresso il proprio parere favorevole e che le osservazioni del Comune di Ghemme sarebbero state ignorate.

Violazione di legge per mancata applicazione degli articoli 1, 8,9,10,12, 2.4.3 all 1 del d.lgs. n. 36/2003. Violazione di legge per mancata applicazione dell’art. 1 l. n. 241/90 in relazione ai principi comunitari di precauzione, proporzionalità dell’azione amministrativa. Violazione del principio dello sviluppo sostenibile di cui all’art. 36 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea e del principio di precauzione di cui all’art. 191 del TFUE. Violazione di legge per mancata applicazione degli artt. 3,6,14 bis co. 3 l. n. 241/90. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e/o irrazionalità delle valutazioni tecniche dell’Amministrazione. Contesta il Comune di Ghemme che, a fronte della proposta del gestore, che individuava, come previsto per legge, più opzioni alternative non risulta sufficientemente giustificata la scelte della soluzione non coincidente con quella meno impattante. Contesta inoltre che sia stata autorizzata una modifica dello strato di copertura che non garantirebbe il necessario isolamento dei rifiuti e che non sarebbero state chieste idonee garanzie con riferimento alla qualità e provenienza dei rifiuti possibile oggetto di conferimento.

Violazione di legge per mancata applicazione dell’art. 26 co. 1 e 3 l. n. 241/90. Eccesso di potere per incompletezza e difetto di istruttoria. Eccesso di potere per sviamento. Contesta parte ricorrente che non sarebbero stati rispettati i prescritti termini procedimentali.

Si sono costituite l’amministrazione resistente e la controinteressata Daneco, contestando in fatto e diritto gli assunti di cui al ricorso.

Con ordinanza n. 900/2013 di questo Tar è stato chiesto ad Arpa Piemonte, con riferimento ad alcune delle contestazioni mosse della ricorrente, di fornire documentati chiarimenti, eventualmente replicando anche alle osservazioni tecniche mosse della parti.

All’udienza del 23.1.2014 la causa è stata discussa e decisa nel merito.

DIRITTO

Occorre premettere in fatto alcuni elementi, puntualmente riportati anche da ARPA Piemonte nella propria relazione acquisita in atti, che consentono di inquadrare in un complessivo contesto il provvedimento impugnato.

A ciò si aggiunga che sussiste tra le parti un annoso contenzioso inerente la discarica, sita nel Comune di Ghemme e gestita dalla controinteressata Daneco s.p.a., di cui il provvedimento impugnato ha autorizzato una variante relativa alle sole modalità di chiusura; nell’ambito di tale pregresso contenzioso è stata disposta anche una verifica di carattere tecnico, che ha dato esiti contrari rispetto a buona parte delle contestazioni tecniche allora mosse dal Comune di Ghemme e che quest’ultimo, in sostanza, in parte impropriamente ripropone anche nel presente contenzioso.

L’area in questione è stata interessata, negli anni ’80, da una attività estrattiva; successivamente e fino al 2008, vi è stata coltivata una discarica composta di tre vasche (vasca 1, 2, 3). L’attività di conferimento rifiuti è cessata al giugno 2008 e sono quindi iniziate le attività di chiusura delle vasche. Il sito, iscritto all’Anagrafe dei Siti Contaminati, risulta infatti essere tale fin dagli anni ’90, ed è oggetto di due procedure di bonifica con costante monitoraggio in corso, una inerente la discarica vera e propria, ed una inerente le aree circostanti.

Per queste ultime, tra l’altro, è pacifico che la contaminazione è in parte legata alla presenza storica della discarica ed in parte legata ad interramenti pregressi di rifiuti di origine industriale nel terreno circostante (per altro anche la valutazione di siffatte fonti inquinanti, del tutto estranee alle gestione delle vasche, è fatta oggetto di censure da parte del ricorrente).

La vasca 1 risultava già essere stata chiusa al momento di adozione della determina oggi impugnata ed è estranea al provvedimento; quest’ultimo (determina 1686/012 della Provincia di Novara) riguarda infatti unicamente una autorizzazione in variante del solo sistema di chiusura (già in precedenza autorizzato) delle ultime due vasche (2 e 3).

Nell’ambito della complessiva attività di bonifica è inoltre stata individuata come possibile attuale fonte inquinante la vasca 1, a cagione di possibili perdite (tanto è emerso anche nel precedente contenzioso instaurato dal Comune).

Con riferimento alle ulteriori due vasche parte ricorrente reiteratamente contesta che la stessa ARPA non potrebbe positivamente escludere rischi di perdita, pur non essendone allo stato stati riscontrati dati certi. Pare ovvio che lo stato dei luoghi per definizione non consente un accertamento diretto su vasche che hanno al loro interno un enorme accumulo storico di detriti; la zona è però tutta oggetto di costante monitoraggio (appunto perché interessata da una duplice procedura di bonifica) ed in tale contesto non sono stati rilevati indici precisi di inquinamento ascrivibili alla perdita delle vasche, pur avendo ribadito l’ARPA, anche nelle note acquisite in giudizio, che il rischio di tali perdite sussiste.

Il dato deve tuttavia essere rapportato all’oggetto del provvedimento impugnato.

Con specifico riferimento al provvedimento impugnato il gestore della discarica aveva infatti chiesto di essere autorizzato ad una parziale modifica della composizione dello strato di chiusura della discarica, non avendo reperito materiale idoneo e sufficiente che fosse conforme all’originaria autorizzazione; il presente contenzioso non può dunque che essere limitato alla questione dell’eventuale incidenza del solo strato di chiusura della discarica sulla situazione in essere, essendo evidente che la presenza storica della discarica, la sua gestione e le procedure di bonifica in corso non sono oggetto del provvedimento oggi sub iudice.

Da questo punto di vista l’impostazione del ricorso tende impropriamente a contestare a tutto campo la stessa presenza in loco della discarica, le originarie modalità costruttive delle vasche, la tenuta delle stesse, la correttezza ed operatività delle misure di messa in sicurezza riferite alle procedure di bonifica in corso, il tutto esorbitando ampiamente dall’oggetto del provvedimento impugnato.

Risulta ai fini del decidere dirimente quanto osservato dall’ARPA circa l’incidenza complessiva dello strato di chiusura (unico, si ribadisce, oggetto del provvedimento impugnato) composto di circa 100.000 mc di materiale, rispetto a quanto già presente in discarica, stimato in circa 2.500.000 mc di rifiuti urbani, anche indifferenziati. Secondo l’ARPA l’influenza del solo strato di chiusura appare nel complesso, e già solo per i volumi indicati, trascurabile. A ciò si aggiunga che, sempre come osservato dall’ARPA, solo il completamento della chiusura della discarica tramite la realizzazione del sistema di copertura può garantire l’allontanamento della acque meteoriche, che attualmente si infiltrano nel corpo dei rifiuti già abbancati; ciò induce, evidentemente, un maggior rischio di formazione di percolato e pressione ambientale sul sottosuolo e rende la chiusura della discarica di per sé una forma di salvaguardia e non di deterioramento dell’ambiente, la cui pregressa compromissione è dato di fatto non imputabile allo strato di chiusura. In tale contesto risulta evidente come sia fuorviante collegare eventuali perdite delle vasche (che prescindono dallo strato di chiusura) a vizi delle valutazioni effettuate con esclusivo riferimento all’idoneità ed opportunità di realizzare tempestivamente la contestata chiusura nonché alle caratteristiche della medesima, sulla cui intrinseca idoneità i competenti soggetti pubblici si sono più volte e tutti coerentemente espressi.

Il primo motivo di ricorso da una lato sconta una genericità (come contestato dall’amministrazione), giustapponendo una serie di affermazioni di principio inerenti presunti difetti istruttori della complessa procedura, che non vengono però ancorati ad alcuno specifico passaggio della medesima; dall’altro tenta una analisi complessiva dello stato dei luoghi (avulsa dal provvedimento impugnato) e per altro in buona parte già oggetto di valutazione nel precedente contenzioso, avverso il gestore della discarica. Come già ricordato in quella sede era stata disposta una CTU che aveva sconfessato in fatto buona parte delle contestazioni qui comunque impropriamente reiterate dell’amministrazione. Ad esempio le contestazioni circa la presenza di cloruro di vinile sono già state oggetto della pregressa consulenza, che non ha confermato gli assunti di parte ricorrente; le contestazioni circa la vasca due, anch’esse sconfessate dalla pregressa consulenza, non hanno supporto in alcuna evidenza desumibile dal costante monitoraggio dell’area, fermo quanto già osservato circa l’assenza di un nesso tra le caratteristiche dello strato di chiusura e la complessiva questione della tenuta delle vasche.

Il Comune ricorrente tenta di ampliare le contestazioni muovendo dal principio secondo cui, per ogni attività autorizzata su un sito già compromesso, deve comunque valutarsi l’incidenza del nuovo conferimento di rifiuti per la chiusura, in una corretta ottica di analisi del rischio ambientale, anche per accumulo. Se il principio è astrattamente corretto, come già osservato, è proprio siffatta significativa incidenza negativa che non emerge in alcun modo dalla complessa procedura posta in contestazione . Sul punto è chiara ed esaustiva la valutazione dell’ARPA: l’incidenza dello stato contestato è di per sé di scarso significato per la palese sproporzione di volumi tra l’accumulo storico di detriti e il mero strato di chiusura, fermo restando che, per contro, la chiusura in sé è, da una punto di vista ambientale, una misura utile secondo tutte le competenti amministrazioni. Né sul punto parte ricorrente offre seri e concreti elementi contrari, salvo il generico appello a principi generali.

Il primo motivo di ricorso è quindi infondato.

Con il secondo motivo di ricorso si contesta la correttezza del procedimento, sostenendo che, al suo interno, non sarebbe stato acquisito il parere dell’ARPA e non sarebbero state considerate le osservazioni del Comune di Ghemme.

Entrambe gli assunti sono sconfessati dalla documentazione in atti.

Dal verbale di approvazione della conferenza di servizi del 3.5.2012, all. 11 dei documenti di parte. controinteressata, risulta infatti che l’ARPA ha ritenuto che il progetto proposto offrisse sufficienti garanzie e dunque ha espresso il propri parere. L’ARPA è poi anche intervenuta quale organo tecnico di supporto della Provincia; in definitiva essa ha espresso un parere favorevole, ferma la necessità di non decontestualizzare frasi o parole della verbalizzazione e di valutare l’apporto sostanziale al procedimento fornito dall’ente.

Neppure è corretto l’assunto secondo cui le osservazioni del Comune di Ghemme non sarebbero state prese in considerazione; esse sono state vagliate e semplicemente non ritenute meritevoli di accoglimento. In espressa replica alle medesime si è ribadito, nell’ambito della conferenza di servizi, che quanto proposto offriva sufficienti garanzie, mentre non era dato comprendere, anche a fronte della complessità degli accertamenti invocati dal Comune, quali reali ulteriori garanzie avrebbero offerto detti approfondimenti.

La censura deve dunque essere respinta.

Con il terzo motivo di ricorso si contesta che non sarebbero state correttamente valutate le opzioni alternative di chiusura (ad esempio con solo materiale inerte) e che lo strato di impermeabilizzazione autorizzato non sarebbe idoneo. Si contesta poi che non sarebbero state pretese idonee garanzie circa le caratteristiche del materiale conferito.

Quanto al primo punto trattasi di aspetto ampiamente dibattuto nell’ambito della conferenza di servizi, giunta ad una soluzione ritenuta idonea con sostanziali valutazioni conformi della maggioranza dei competenti enti pubblici; la tesi di una mancanza di approfondimento è per tabulas smentita dalla complessità dell’attività istruttoria, che emerge in atti dalla verbalizzazione della conferenza di servizi.

Sullo specifico punto dell’idoneità dello strato di chiusura è stato poi formulato, in corso di giudizio, un nuovo quesito all’ARPA che ha ulteriormente chiarito: “dal confronto tra la soluzione progettuale precedentemente autorizzata e quella attualmente autorizzata emerge che l’accoppiamento tra strato di argilla di trenta cm. e materassino betontinico era già presente nella precedente configurazione progettuale. Il nuovo progetto prevede lo spostamento del materassino betontinico dall’estradosso dell’argilla all’intradosso, rispondendo in tal modo ad una specifica richiesta della Commissione Tecnica Permanente di Verifica delle prescrizioni tecniche della discarica di Ghemme. La configurazione progettuale attualmente autorizzata prevede, in variante a quanto precedentemente approvato, la sostituzione del materiale drenante approvato con geocomposti drenanti. La proposta progettuale è stata esaminata dalla Commissione Tecnica Permanente della discarica di Ghemme nella seduta del 6.4.2011. La commissione ha ritenuto condivisibile la proposta di sostituire il materiale drenante con geocomposti naturali poiché tale soluzione progettuale comportava alcuni vantaggi tecnico-ambientali così riassumibili: riduzione dell’impatto diretto sul territorio per l’eliminazione del trasposto di circa 140.000 mc di terreno naturale; riduzione dell’impatto indiretto determinato dalla riduzione dell’escavazione di materiale vergine, riduzione dei tempi di posa del materiale, riduzione dei costi di fornitura e posa.

Infine, contrariamente a quanto assunto in ricorso, l’AIA puntualizza le caratteristiche dei rifiuti che potrebbero essere utilizzati per la chiusura della discarica e prescrive anche una omologa di detti rifiuti da parte dei competenti soggetti pubblici. Per di più è vero quanto evidenziato dalla controinteressata e cioè che lo stesso Comune ricorrente, in data 8.6.2010, aveva sottoscritto un accordo con Daneco e il Consorzio Medio Novarese in cui si prevedeva il conferimento a chiusura di terre, rocce ed altri rifiuti provenienti da bonifica, senza porre alcuna limitazione al conferimento di idrocarburi aromatici e composti organo alogenati; con riferimento a dette sostanze il medesimo Comune formula oggi parte delle proprie censure e per altro detti composti risultano invece essere stati assoggettati a puntuali limiti di concentrazione nel procedimento contestato.

Anche il terzo motivo di ricorso è dunque infondato.

Con l’ultima censura si contestano presunte violazioni delle tempistiche procedimentali da parte dell’amministrazione. E’ corretto che il procedimento si sia snodato per un tempo molto più ampio rispetto a quello di legge (per altro con ampia partecipazione del Comune e, al limite, denotando un particolare approfondimento istruttorio); come osservato dall’amministrazione, tuttavia, trattasi di termini sollecitatori e non certo perentori, sicchè detto superamento non può certo tradursi in una paralisi definitiva del procedimento. Di tale lunga durata, al limite, potrebbe dolersi la controinteressata che, anche in ragione della complessità della vicenda e del persistente contenzioso instaurato proprio dal Comune ricorrente, ha subito termini procedimentali particolarmente dilatati.

La censura è dunque palesemente infondata.

Il ricorso deve pertanto essere respinto.

Considera la delicatezza degli interessi coinvolti sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

respinge il ricorso;

compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani, Presidente

Paola Malanetto, Primo Referendario, Estensore

Ariberto Sabino Limongelli, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 21/02/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)