TAR Campania (NA) Sez. V n. 5065 del 23 settembre 2024
Rifiuti.Rimozione e ricorso a strumenti extra ordinem
La circostanza che l'ordinamento abbia previsto per la rimozione dei rifiuti il rimedio tipico dell'art. 192 Codice dell'Ambiente non esclude, nella sussistenza dei relativi presupposti, la possibilità del ricorso allo strumento extra ordinem, costituente una misura di chiusura del sistema a tutela dell'incolumità pubblica. In tale ipotesi, le misure di messa in sicurezza d'emergenza e i relativi poteri della P.A. possono essere esercitati, anche prescindendo dall'accertamento della responsabilità dell'inquinamento, verifica i cui tempi sarebbero in molti casi incompatibili con l'urgenza di garantire la sicurezza del sito
Pubblicato il 23/09/2024
N. 05065/2024 REG.PROV.COLL.
N. 00682/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso, numero di registro generale 682 del 2021, proposto da:
-OMISSIS- rappresentato e difeso dall'avvocato Amerigo Russo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto, in Napoli, alla via Ribera, 5 (studio legale Fides);
contro
Comune di Procida, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
dell’ordinanza n. 159 del 4.12.2020 del Sindaco del Comune di Procida, con la quale si ordina ad horas, anche al ricorrente, quale comproprietario della consistenza immobiliare distinta in catasto al -OMISSIS-di procedere alla caratterizzazione delle lastre ondulate poste a copertura dei 5 box, ivi meglio individuati e, nel caso fosse confermata la presenza di amianto, alla rimozione e smaltimento delle stesse;
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore, all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 12 settembre 2024, il dott. Paolo Severini;
Uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue;
FATTO
L’odierno ricorrente, in quanto comproprietario della consistenza immobiliare sita in Procida alla-OMISSIS-all’esito di un sopralluogo, da cui era emersa la presenza di 5 box, le cui coperture si presentavano in materiale contenente presumibilmente amianto, nonché la presumibile presenza di amianto nella copertura di un deposito a forma di “L” e di un serbatoio di colore giallo, è stato destinatario dell’ordinanza n. 159 del 2020, con cui gli si ordinava, in qualità di comprorietario dell’immobile: di procedere alla definizione della natura del materiale di cui erano costituite le lastre ondulate poste a copertura dei 5 box; di procedere, nel caso in cui si fosse trattato di materiale contenente amianto, al loro trattamento e/o rimozione secondo legge, dandone comunicazione al Comune e all’U.T.C. del Comune di Procida; di comunicare modalità e ogni utile informazione, relativa ai lavori di confinamento delle lastre contenenti presumibilmente amianto e poste a copertura del deposito a forma di “L” e del serbatoio di colore giallo; in assenza delle predette informazioni, di procedere, decorsi 15 giorni dalla notifica del provvedimento, al trattamento/rimozione dei materiali stessi, con comunicazione al Comune e all’U.T.C.
Premetteva che l’area in questione era in comproprietà dei sig.ri -OMISSIS- sebbene, allo stato, pendesse un giudizio di scioglimento della comunione, proposto proprio dal ricorrente; che i detti soggetti avevano stipulato, in data 12.07.2018, con scadenza all’11.07.2024, un contratto di locazione con la -OMISSIS-il cui legale rappresentante p.t. era il sig. -OMISSIS-, avente ad oggetto l’immobile e l’area esistenti alla-OMISSIS-che la parte conduttrice s’impegnava ad utilizzare per imbottigliamento e distribuzione di gas Gpl, con divieto di sublocazione, cessione o affitto a terzi; che successivamente, in data 19.05.2020, un nuovo contratto di locazione, di durata novennale, era stato tuttavia stipulato, con la medesima parte conduttrice, cui era attribuita la facoltà di locazione o cessione a terzi, dai soli comproprietari -OMISSIS- che, conseguentemente, la -OMISSIS-aveva stipulato, con la -OMISSIS- s.r.l., in data 31.05.2020, un contratto di locazione commerciale, con cui concedeva l’utilizzo del compendio immobiliare sito in via Faro e, in sostituzione dello stesso, in data 23.07.2020, un contratto di fitto di ramo d’azienda; orbene, da quanto sopra riferito sarebbe derivata, secondo parte ricorrente, la perdita della disponibilità giuridica e materiale dell’area interessata, da parte sua, fin dal maggio 2018; inoltre, gli allegati al ricorso (all. 7 – 15) documentavano l’attività del ricorrente che, in dissenso con quanto stava accadendo presso l’area di sua comproprietà, aveva inviato diverse segnalazioni alle autorità competenti, in relazione sia alla costruzione di manufatti abusivi sia a situazioni di pericolo, derivanti dalla presenza di amianto.
Con il ricorso scrutinato, depositato il 18.02.2021, il -OMISSIS-ha quindi chiesto l’annullamento del provvedimento in epigrafe, previa sospensione dello stesso.
La richiesta di misura cautelare è stata peraltro respinta, con ordinanza della Sezione, n. 417/2021 del 3.03.2021, del seguente tenore: “Considerato che, ad un primo sommario esame, contrariamente alla prospettazione attorea, l’ordinanza impugnata risulta emessa espressamente nell’esercizio della potestà prevista dall’art. 50 del T.U.E.L., sussistendone peraltro i presupposti di contingibilità ed urgenza, a tutela del primario interesse della salute pubblica, messo a rischio dalla presumibile presenza di amianto nelle lastre poste a copertura dei locali indicati nel provvedimento; Ritenuto, in relazione alla natura dell’ordinanza gravata, come appena precisata, che la stessa non riveste carattere sanzionatorio – di tal che non è dipendente dall'individuazione della responsabilità del singolo comproprietario in relazione alla situazione contaminante – ma solo ripristinatorio, per essere diretta esclusivamente alla rimozione dello stato di pericolo e a prevenire danni alla salute pubblica (cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, Sez. II, 2/7/2020, n. 4248); Ritenuto, in conclusione, di dover respingere la domanda cautelare, non sussistendo i presupposti previsti dall’art. 55 c.p.a.; Ritenuto di poter compensare le spese della presente fase di giudizio in relazione alla peculiarità della controversia; P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), respinge la domanda cautelare. Spese compensate”.
Ciò posto, s‘osserva che parte ricorrente contesta, in particolare, il fondamento giuridico del potere esercitato dal Sindaco e, di conseguenza, il procedimento attivato.
In particolare, sebbene nel provvedimento gravato si indichi esclusivamente l’art. 50 TUEL, il contenuto dello stesso, data l’attività di caratterizzazione, campionamento e bonifica prescritta, lo ricondurrebbe sotto l’egida dell’art. 192 T.U. Ambiente.
Ferma l’operatività dell’art. 50 del TUEL solo in assenza dei presupposti di un potere tipico, quale quello ex art. 192 T.U. Ambiente, nonché l’incertezza interpretativa in ordine alla qualificazione del provvedimento gravato, con conseguente vulnus per il diritto di difesa, esso sarebbe risultato, in ogni caso, illegittimo: da un lato, l’art. 192 citato avrebbe richiesto l’attivazione di un procedimento, diverso da quello in esame; dall’altro, si denunziava l’assenza dei presupposti di necessità e urgenza, necessari per l’esercizio del predetto potere extra ordinem.
Invero, parte ricorrente riteneva che la fattispecie in esame dovesse essere piuttosto regolata dall’art. 192 T.U.A., di talché alla rimozione dei rifiuti era tenuto il responsabile dell’abbandono o del deposito dei medesimi e, in via solidale, il proprietario o il titolare di diritti reali o personali di godimento, cui la violazione fosse imputabile a titolo di dolo o colpa, con esclusione di forme di responsabilità oggettiva.
Di conseguenza, il ricorrente, avendo segnalato di non avere la disponibilità giuridica dell’area, fin dal 2018, di non essere stato autore di alcuna condotta dolosa o colposa e, infine, di essere nell’impossibilità giuridica di ottemperare all’ordine del sindaco, contestava la legittimità del provvedimento gravato; sotto diverso profilo, evidenziava che il provvedimento era stato adottato senza l’istaurazione di un previo contraddittorio con il destinatario, in violazione degli articoli 7 e 8 l. 241/90, nonché dell’art. 192, comma 3, d. lgs. 152/06 che, specificamente, prescrive l’accertamento della responsabilità a titolo di dolo o colpa, in contraddittorio con i soggetti interessati; infine, parte ricorrente lamentava l’illegittimità del provvedimento sindacale in relazione alla circostanza che la stessa, non avendo la disponibilità giuridica dell’area e dell’immobile in quanto, oggetto di locazione a uso diverso, risultava essere impossibilitato a realizzare la prescritta opera di bonifica e rimozione dei rifiuti.
Il Comune di Procida non si costituiva in giudizio.
All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 12.09.2024, tenuta da remoto con l’utilizzo dell’applicativo TEAMS, il ricorso era trattenuto in decisione.
DIRITTO
Osserva il Collegio che il ricorso non può essere accolto.
Già in sede cautelare la Sezione, come sopra riferito, ha respinto la richiesta di sospensiva, poiché, ad un primo sommario esame, e contrariamente alla prospettazione attorea, l’ordinanza impugnata risultava emessa espressamente nell’esercizio della potestà prevista dall’art. 50 T.U.E.L., sussistendone peraltro i presupposti di contingibilità e urgenza, a tutela del primario interesse della salute pubblica, messo a rischio dalla presumibile presenza di amianto nelle lastre, poste a copertura dei locali indicati nel provvedimento.
Inoltre s’è ivi ritenuto, in relazione alla natura dell’ordinanza gravata, che la stessa non rivestisse carattere sanzionatorio, tal che non era dipendente dall’individuazione della responsabilità del singolo comproprietario in relazione alla situazione contaminante – ma solo ripristinatorio, per essere diretta esclusivamente alla rimozione dello stato di pericolo ed a prevenire danni alla salute pubblica.
Sviluppando le argomentazioni espresse in sede cautelare, si rileva, in ordine alla censura relativa al fondamento normativo del provvedimento gravato, che “la circostanza che l'ordinamento abbia previsto per la rimozione dei rifiuti il rimedio tipico dell'art. 192 Codice dell'Ambiente non esclude, nella sussistenza dei relativi presupposti, la possibilità del ricorso allo strumento extra ordinem, costituente una misura di chiusura del sistema a tutela dell'incolumità pubblica. In tale ipotesi, le misure di messa in sicurezza d'emergenza e i relativi poteri della P.A. possono essere esercitati, anche prescindendo dall'accertamento della responsabilità dell'inquinamento, verifica i cui tempi sarebbero in molti casi incompatibili con l'urgenza di garantire la sicurezza del sito” (cfr. T.A.R. Campania – Napoli, sez. V, n. 840/2023).
Non può dunque affermarsi l’illegittimità del provvedimento, in considerazione del relativo contenuto sostanziale, in parte sovrapponibile all’esercizio del potere tipico, ex art. 192 T.U.A., in quanto ciò che giustifica l’adozione di un’ordinanza extra ordinem concerne esclusivamente i suoi presupposti, ben individuati dal provvedimento gravato nella sussistenza di pubblico interesse alla salvaguardia della salute pubblica e privata e della salubrità ambientale.
S’osserva che T.A.R. Abruzzo – Pescara, Sez. I, 22/04/2011, n. 264, precisa, infatti, che: “Le ordinanze contingibili ed urgenti a tutela della salute pubblica ex art. 50 t.u.e.l. possono essere adottate non solo per porre rimedio ai danni già verificatisi in materia di sanità ed igiene, ma anche per prevenire tali danni, come del resto espressamente previsto dall'art. 38 t.u.e.l., che consente l'adozione di tali provvedimenti "al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini"; inoltre, le ordinanze stesse possono essere assunte anche quando l'incolumità dei cittadini sia minacciata da fenomeni di inquinamento ambientale provocati da rifiuti, emissioni inquinanti nell'aria e da scarichi inquinanti”.
Una volta individuato l’art. 50 T.U.E.L. come fondamento normativo del provvedimento sindacale gravato, non sono quindi suscettibili di accoglimento gli ulteriori motivi prospettati.
In primis, non rileva l’assenza di responsabilità da parte dell’odierno ricorrente in relazione alla situazione di pericolo per l’ambiente e la salute pubblico, in quanto, a differenza della funzione sanzionatoria, propria dell’ordinanza ex art. 192 T.U.A., quella ex art. 50 T.U.E.L. ha mero carattere ripristinatorio, giustificato da ragioni di urgenza (cfr. T.A.R. Campania – Napoli, Sez. V, n. 6550/2018).
Cfr. anche T.A.R. Sicilia – Palermo, Sez. III, 1/02/2017, n. 291: “L'esecuzione del servizio pubblico di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani deve, in generale, essere svolto con efficacia ed immediatezza a tutela del bene pubblico indicato dalla legge; pertanto qualora la necessità di provvedere si appalesi imperiosa - specie al fine di prevenire eventuali ipotesi di emergenze sanitarie e di igiene pubblica - il Sindaco può legittimamente ricorrere allo strumento dell'ordinanza contingibile ed urgente, ai sensi dell'art. 50, comma 5, del d.lg. 18 agosto 2000 n. 267, anche se sussiste una apposita disciplina che regoli, in via ordinaria, la materia”; conforme: T.A.R. Sicilia – Catania, Sez. III, 26/10/2016, n. 2737; T.A.R. Puglia – Lecce, Sez. I, 21/05/2015, n. 1702: “Deve ritenersi non illegittimo il ricorso all'istituto dell' ordinanza contingibile e urgente per lo svolgimento del servizio in essere, in quanto la situazione di pericolo per la salute pubblica e l'ambiente connessa alla gestione dei rifiuti, non fronteggiabile adeguatamente con le ordinarie misure, legittimava comunque il Sindaco all'esercizio dei poteri extra ordinem riconosciutigli dall'ordinamento giuridico. Del resto, le ordinanze sindacali contingibili e urgenti prescindono dall'imputabilità all'Amministrazione o a terzi ovvero a fatti naturali delle cause che hanno generato la situazione di pericolo: pertanto, di fronte all'urgenza di provvedere, non rileva affatto chi o cosa abbia determinato la situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere”.
Ancora, risulta priva di pregio la censura, relativa alla violazione del contraddittorio: da un lato, l’art. 192 comma 3 non può trovare applicazione nel caso di specie; dall’altro, il requisito dell’urgenza, che legittima l’esercizio dei poteri extra ordinem, giustifica l'obliterazione dell'obbligo di comunicazione d’avvio del procedimento, data la necessità di fronteggiare l'imminente pericolo che proprio attraverso il potere di ordinanza l'Amministrazione intende prevenire ovvero arginare (cfr. T.A.R. Campania – Napoli, sez. V, n. 5694/2022).
Cfr. anche, negli stessi sensi, T.A.R. Sicilia – Palermo, sez. II, 5/04/2023, n. 1139: “Un provvedimento impugnato che è stato adottato ai sensi degli artt. 50 e 54 d.lg. n. 267/2000 non può essere impugnato ai sensi dell'art. 192, comma 3, d.lg. n. 152/2006 per l'omesso contraddittorio procedimentale”.
Infine, non appare dirimente la dedotta indisponibilità del bene da parte del ricorrente né, tantomeno, il suo comportamento, estrinsecatosi nelle ripetute segnalazioni inviate alle autorità competenti.
Il provvedimento impugnato è stato notificato – anche – al ricorrente, in considerazione del suo status soggettivo, non contestato, di comproprietario dell’immobile; e per T.A.R. Piemonte, Sez. II, 9/02/2012, n. 172, “è illegittima l'ordinanza sindacale di rimozione e smaltimento-rifiuti rivolta a quell'ente e/o soggetto che non abbia una relazione qualificata col bene contaminato o che non sia autore dell'inquinamento”: relazione qualificata che nella specie, giusta quanto sopra osservato, tuttavia indubbiamente sussiste, ad onta degli evidenziati contrasti con i comproprietari, circa tempi e modalità della concessione dell’immobile in locazione; del resto, non può che porsi ancora una volta in risalto che il provvedimento gravato non riveste connotati sanzionatori, né richiede una condotta antigiuridica, ma assume un valore meramente ripristinatorio, fondato sull’esigenza di eliminare una urgente situazione di pericolo per l’ambiente e la salute pubblica; e, nella contemplazione di tale sua natura, va pertanto respinta la doglianza con cui parte ricorrente segnala di essere “impossibilitato ad ottemperare (per assurdo pur volendo) il provvedimento di bonifica e rimozione dei rifiuti, adottato dal Sindaco di Procida”.
Per tali motivi, il ricorso va, in definitiva, respinto.
Non deve pronunciarsi alcunché circa le spese di lite, stante la mancata costituzione in giudizio del Comune di Procida.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge-
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio od altre persone ivi citate.
Così deciso, in Napoli, nella camera di consiglio del giorno 12 settembre 2024, con l'intervento dei magistrati:
Paolo Severini, Presidente, Estensore
Rita Luce, Consigliere
Maria Grazia D'Alterio, Consigliere
