TAR Emilia Romagna (BO) Sez. II n. 237 del 14 marzo 2018
Rifiuti.Albo Nazionale dei Gestori Ambientali e stato di amministrazione straordinaria di impresa in crisi
In linea di principio, lo stato di amministrazione straordinaria dell’impresa in crisi non preclude né la «prima iscrizione» all’Albo Nazionale dei gestori ambientali né il rinnovo di precedente iscrizione
Pubblicato il 14/03/2018
N. 00237/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00614/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 614 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da M.Business s.r.l. in amministrazione straordinaria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesca Sperti e Daniele Vagnozzi, con domicilio eletto presso lo studio della prima sito in Bologna, via del Cane n. 8;
contro
- il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, l’Albo nazionale dei Gestori Ambientali - Sezione regionale Emilia Romagna, il Ministero dell'economia e delle finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato presso i cui uffici distrettuali sono domiciliati per legge in Bologna, via Guido Reni n. 4;
- la Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv.ti Carla Cavina e Devis Gentilini, con domicilio eletto presso lo studio l’Ufficio legale della medesima Amministrazione sito in Bologna, piazza Mercanzia, n. 4;
per l’annullamento
a) quanto al ricorso introduttivo:
- del provvedimento di rigetto del 15.6.2016, notificato in pari data, della domanda di reiscrizione (rinnovo) all'Albo Nazionale dei Gestori Ambientali presentata dalla odierna ricorrente in data 26.5.2016, prot. n.19237/2016;
- di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti, ancorché non conosciuti.
b) quanto al ricorso per motivi aggiunti;
- della nota del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare-Comitato Nazionale Albo Gestori Ambientali, prot.335 del 27 marzo 2017 con cui è stata respinta la domanda di riesame dell'istanza di iscrizione della Società alla categoria 3 bis dell'Albo:
- di ogni altro atto antecedente, conseguente e comunque connesso.
Visto il ricorso, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze, del Ministero della tutela del territorio e del mare, dell’Albo nazionale dei gestori ambientali - Sezione regionale Emilia Romagna e della Camera di commercio di Bologna;
Viste le memorie delle parti a sostegno delle rispettive tesi difensive;
Vista l’ordinanza n. 262/2016 con la quale è stata rigettata l’istanza cautelare proposta dalla parte ricorrente;
Vista l’ordinanza del Consiglio di Stato n. 5600/2016 con la quale l’istanza cautelare è stata accolta, ai soli fini della fissazione dell’udienza, ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm.;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il dott. Giuseppe La Greca;
Uditi nell’udienza pubblica del 14 febbraio 2018 i difensori delle parti come specificato nel verbale;
Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1.- La ricorrente espone di far parte del Gruppo Mercatone Uno che gestisce le catene non alimentari dei marchi «Mercatone Uno» e «Tre Stelle» nel prevalente ambito della vendita di mobili, accessori per la casa e complementi d’arredo. Nel 2015 le società del gruppo sono state ammesse alla procedura di amministrazione straordinaria a norma dell’art. 2, comma 2, del d.l. n.347 del 2003, con conseguente stato di insolvenza di Mercatone Uno Services s.p.a siccome dichiarato dal Tribunale di Bologna.
2.- La domanda di annullamento verte sul provvedimento dell’Albo nazionale gestori ambientali - Sezione regionale Emilia Romagna, datato 15 giugno 2016, con il quale è stata rigettata l’istanza della ricorrente volta alla reiscrizione all’albo dei gestori ambientali a seguito di precedente scadenza. Tale rigetto è stato motivato in ragione della circostanza che l’impresa ricorrente «è risultata essere soggetta ad una procedura concorsuale».
3.- Con i tre motivi di doglianza in cui si articola il ricorso introduttivo la ricorrente lamenta la lesione dei diritti partecipativi (segnatamente la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241 del 1990), il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento impugnato. Sostiene che la natura e le finalità della procedura di amministrazione straordinaria disciplinata dal d.l. n. 347 del 2003, la quale avrebbe una sostanziale finalità di risanamento e non liquidatoria, non integrerebbe la causa ostativa - prevista dall’art.10, comma 2, lett. g) del d.m. n. 120 del 2014 - al conseguimento dell’invocata reiscrizione all’Albo dei gestori ambientali.
4.- A seguito della richiesta di riesame avanzata dalla ricorrente, il Comitato nazionale dell’Albo dei gestori ambientali ha confermato la pronuncia di rigetto ed ha osservato che l’amministrazione straordinaria costituirebbe una vera e propria procedura concorsuale asseritamente preclusiva al conseguimento dell’iscrizione.
5.- Tale ultimo provvedimento è stato impugnato con ricorso per motivi aggiunti con il quale la ricorrente ha reiterato le argomentazioni già proposte con il ricorso introduttivo. In via gradata ha impugnato il d.m. n. 120 del 2014 nella parte in cui impedirebbe la reiscrizione richiesta e ciò per l’asserito contrasto con le esigenze di continuità aziendale che sottendono la disciplina primaria a presidio della procedura di amministrazione straordinaria. Ha censurato la decisione impugnata anche perché, nel caso di specie, non si tratterebbe di prima iscrizione ma di rinnovo di una precedente iscrizione.
6.- Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’economia e delle finanze, il Ministero della tutela del territorio e del mare, l’Albo nazionale dei gestori ambientali - Sezione regionale Emilia Romagna e la Camera di commercio di Bologna. Tutti hanno chiesto il rigetto del ricorso nel merito. Tale ultima Amministrazione, non senza aver dubitato dell’ammissibilità del ricorso stante l’asserita incompetenza del Comitato nazionale Albo Gestori ambientali a decidere l’istanza di riesame, ha ritenuto che il carattere vincolato dei provvedimenti impugnati impediva di poterne immaginare un diverso contenuto. Essa, con un (ulteriore) rilievo non contenuto nei provvedimenti impugnati ma negli atti difensivi, ha evidenziato che, in realtà, la ricorrente non avrebbe potuto conseguire la reiscrizione richiesta poiché il rinnovo sarebbe stato chiesto una volta scaduta la precedente iscrizione. Da ultimo, essa ha anche affermato che le esigenze di continuità aziendale sottese alla reiscrizione possono - in tesi - farsi valere solo in relazione al concordato con continuità ma non anche in relazione all’amministrazione straordinaria, come peraltro si evincerebbe da recenti atti interpretativi emanati dal Comitato nazionale dell’Albo gestori ambientali. Alle stesse conclusioni sono sostanzialmente giunte anche le altre Amministrazioni resistenti.
7.- Parte ricorrente, con memoria, ha rilevato come gli scritti difensivi della Camera di Commercio di Bologna conterrebbero una motivazione postuma del provvedimento impugnato nella parte in cui essa ha sostenuto che «se l’impresa avesse presentato istanza di rinnovo entro il termine di efficacia dell’autorizzazione precedente non sarebbe stato applicato l’art. 10, comma 2, lett. g) del d.m. n. 120/2014 e quindi l’impresa avrebbe potuto beneficiare del rinnovo sempreché in presenza del rispetto di tutti gli altri requisiti di legge» (cfr. pag. 7 memoria depositata il 17 agosto 2016).
8.- In prossimità della discussione del ricorso nel merito le parti hanno depositato memorie.
9.- All’udienza pubblica del 14 febbraio 2018 il ricorso, su richiesta delle parti, è stato posto in decisione.
10.- Ragioni di economia processuale ed esigenze di celerità e speditezza suggeriscono al Collegio di muovere dallo scrutinio delle doglianze di natura sostanziale che attengono alla spettanza o meno dell’utilitas invocata.
11.- Tuttavia va preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti considerato che l’atto con lo stesso impugnato è stato emanato da un organo dell’Amministrazione preposta alla gestione dell’Albo (e, dunque, ad essa imputabile), il cui contenuto radicava l’interesse della ricorrente ad impugnarlo.
12.- Il quadro sostanziale nel quale si inserisce la controversia è dato, sul piano normativo, dalla disciplina dell’amministrazione straordinaria contenuta nel d.l. n. 347 del 2003 e da quella dell’iscrizione all’Albo dei gestori ambientali contenuta nel surrichiamato d.m. n. 120 del 2014; quanto ai profili procedimentali vengono in rilievo le regole inerenti alla partecipazione ed alla possibilità o meno per l’Amministrazione di integrare in sede giurisdizionale la motivazione del provvedimento impugnato alla luce del disposto di cui all’art. 21-octies della l. n. 241 del 1990.
12.1.- L’art. 2, comma 2, del d.l. n. 347 del 2003 stabilisce che «con proprio decreto il Ministro delle attività produttive provvede, valutati i requisiti di cui all'articolo 1 all'ammissione immediata dell'impresa alla procedura di amministrazione straordinaria e alla nomina del commissario straordinario, con le modalità di cui all'articolo 38 del decreto legislativo n. 270 in conformità ai criteri fissati dal medesimo Ministro […]». Il susseguente art. 4, comma 4-sexies stabilisce che «l'ammissione delle imprese di cui all'articolo 2, comma 2, secondo periodo, alla procedura di amministrazione straordinaria di cui al presente decreto e lo stato economico e finanziario di tali imprese non comportano, per un periodo di diciotto mesi dalla data di ammissione alla procedura prevista dal presente decreto, il venir meno dei requisiti per il mantenimento, in capo alle stesse, delle eventuali autorizzazioni, certificazioni, licenze, concessioni o altri atti o titoli per l'esercizio e la conduzione delle relative attività svolte alla data di sottoposizione delle stesse alla procedura prevista dal presente decreto. In caso di affitto o cessione di aziende e rami di aziende ai sensi del presente decreto, le autorizzazioni, certificazioni, licenze, concessioni o altri atti o titoli sono rispettivamente trasferiti all’affittuario o all’acquirente».
12.2.- L’art. 10 del decreto del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, al comma 2 stabilisce che «per l’iscrizione all'Albo occorre che i soggetti di cui al comma 1: […] non si trovino, in sede di prima iscrizione, in stato di liquidazione o siano, comunque, soggetti ad una procedura concorsuale o a qualsiasi altra situazione equivalente secondo la legislazione straniera […]» (lett. g).
13.- Ritiene il Collegio, a parziale revisione dell’impostazione ermeneutica espressa nel primo sommario esame della fase cautelare, che, in linea di principio, lo stato di amministrazione straordinaria dell’impresa in crisi non precluda né la «prima iscrizione» all’Albo né il rinnovo di precedente iscrizione e ciò per le ragioni espresse - seppur con riferimento al concordato con continuità aziendale - dalla stessa Amministrazione preposta alla gestione dell’albo. Quest’ultima, invero, con circolare n. 172/2017 ha testualmente ritenuto che «l’art.10, comma 2, lett. g, del d.m. 120/2014, vada applicato secondo la dizione letterale laddove la procedura concorsuale abbia finalità liquidatorie o prevalentemente liquidatorie e che non possa trovare applicazione, invece, laddove dette finalità vengano subordinate alla continuazione dell’impresa […]». Poiché «l'amministrazione straordinaria è la procedura concorsuale della grande impresa commerciale insolvente, con finalità conservative del patrimonio produttivo, mediante prosecuzione, riattivazione o riconversione delle attività imprenditoriali» (art. 1 l. n. 270 del 1999), la stessa regola, ad avviso del Collegio, deve valere anche per le finalità non liquidatorie (e conservative) alla stessa stregua perseguite con moduli diversi dal concordato con continuità aziendale. D’altronde, la novella di cui al d.l. n. 83/2012, convertito in l. 134/2012 ha preso per la prima volta in considerazione, attraverso l’art. 186-bis della legge fallimentare, il concordato con continuità aziendale, riconoscendo così il valore di quella preservazione dell’attività di impresa che in realtà già costituiva uno dei fondamenti della procedura di amministrazione straordinaria.
In tal senso, la decisione che ha dato luogo al provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, come poi sviluppata con l’ulteriore atto oggetto dei motivi aggiunti, non può essere ritenuta sincronizzabile con le coordinate positive dell’ordinamento volte a delineare i caratteri propri dell’amministrazione straordinaria. A ciò deve aggiungersi che nell’amministrazione straordinaria lo scopo è quello non solo di tutelare i creditori ma anche di garantire misure di stampo occupazionale volte a «salvaguardare l'unità operativa dei complessi aziendali» (art. 55 l. n. 270 del 1999), in una prospettiva diversa da quella propria del concordato con continuità (cfr. art.186-bis, comma 2, lett. b l. n. 267 del 1942).
In tal senso, peraltro, non coglie nel segno la prospettazione della Camera di commercio di Bologna (cfr. relazione depositata il 17 agosto 2016, pag. 5) la quale sembra avallare la sussistenza di uno iato tra l’amministrazione straordinaria di cui al d. lgs. n. 270 del 1999 e quella c.d. «speciale» disciplinata dal d. lgs. n 347 del 2003 e ciò sul rilievo che i due istituti, seppur seguano procedimenti diversi, presentano caratteristiche del tutto sovrapponibili. Una ragione in più, chiaramente, per leggere l’assetto dei requisiti per il conseguimento dell’iscrizione all’Albo nel modo in cui ha fatto l’Amministrazione con la richiamata circolare ma giungendo alle necessarie e logiche conseguenze che non ammettono l’ingiustificata esclusione delle imprese che si trovano in amministrazione straordinaria.
14.- Ciò precisato, il Collegio deve farsi carico di esaminare quanto evidenziato dalla Camera di Commercio di Bologna secondo cui la ricorrente non avrebbe altresì potuto conseguire il titolo di cui trattasi poiché l’istanza di rinnovo sarebbe stata presentata in ritardo (con la conseguenza della asserita qualificazione della stessa quale prima iscrizione, che in quanto tale non sarebbe conforme all’art. 4, comma 4 sexies del d.l. n. 347 del 2003). Tale disposizione, come si è anticipato, stabilisce che l’ammissione delle imprese alla procedura di amministrazione straordinaria non comporta «il venir meno dei requisiti per il mantenimento, in capo alle stesse, delle eventuali autorizzazioni, certificazioni, licenze, concessioni o altri atti o titoli per l'esercizio e la conduzione delle relative attività svolte alla data di sottoposizione delle stesse alla procedura prevista dal presente decreto».
Orbene, al di là di ogni questione circa l’ammissibilità o meno della motivazione postuma del provvedimento impugnato, ed al di là del fatto che la predetta disposizione si riferisca unicamente alle «imprese operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali» (cfr. art. 1, comma 2, secondo periodo del medesimo d. l. n. 347 del 2003), ammesso che nel caso di specie possa parlarsi di c.d. prima iscrizione, deve essere evidenziato che la disposizione ministeriale soprarichiamata e costituente oggetto della rinnovata interpretazione dell’amministrazione (circolare n. 172/2017 cit.) riguarda proprio la prima iscrizione, sicché in assenza di altre disposizioni che impediscano all’impresa in amministrazione straordinaria il conseguimento di eventuali autorizzazioni, certificazioni, licenze, concessioni o altri atti o titoli per l’esercizio e la conduzione delle relative attività, diviene del tutto irrilevante la previsione dell’art. 4, comma 4-sexies la quale non reca divieti per l’acquisizione di nuovi strumenti per la conservazione e lo sviluppo dell’assetto imprenditoriale.
Sennonché, su tale versante, il ragionamento della Camera di commercio di Bologna si rivela illogico oltreché non in linea con la disciplina di riferimento allorché afferma che se la ricorrente avesse chiesto il rinnovo ai sensi dell’art. 22 del d.m. n. 120 del 2014 non avrebbe trovato applicazione la causa ostativa prevista per la prima iscrizione legata alla sussistenza di una procedura concorsuale, sol perché non prevista dal medesimo art. 22. Sul punto è agevole argomentare che nessuna disposizione del medesimo d.m. stabilisce requisiti diversi per il rinnovo sicché, di fatto, l’Amministrazione ha finito (inconsapevolmente) per ammettere che in realtà, per le imprese soggette ad amministrazione straordinaria una preclusione all’iscrizione (ovvero al rinnovo dell’iscrizione) effettivamente non può ritenersi sussistere.
15.- Alla luce delle suesposte considerazioni il ricorso ed i motivi aggiunti, previo assorbimento dei motivi irrilevanti ed ininfluenti ai fini della presente decisione, deve essere accolto con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.
16.- Le spese possono essere compensate tra tutte le parti alla luce della novità della questione (art. 26 cod. proc. amm.).
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, Sezione seconda, accoglie nei sensi di cui in motivazione il ricorso ed i motivi aggiunti in epigrafe indicati e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 14 febbraio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Mozzarelli, Presidente
Maria Ada Russo, Consigliere
Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giuseppe La Greca Giancarlo Mozzarelli
