Inceneritori e Sblocca Italia dopo le sentenze della Corte Costituzionale n.142/2019 e n.231/2019 e della Corte di Giustizia UE C-305/18. Il caso dell’Umbria.

di Urbano BARELLI

    1) Gli inceneritori e lo Sblocca Italia.
E’ noto che gli inceneritori sono impianti che hanno il solo scopo di ridurre i rifiuti bruciandoli senza nessun recupero energetico, mentre la gran parte degli impianti oggi sono termovalorizzatori che bruciano rifiuti composti dall’indifferenziato, oppure, dal cosiddetto “residuo secco” o dal Cdr (combustibile derivato da rifiuto) per produrre sia energia elettrica che acqua calda.
La scelta statale in favore degli “impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati” è contenuta nell'art.35, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014 (c.d. Sblocca Italia) che, nel demandare ad un successivo decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (d.P.C.m.) il compito di individuare i nuovi impianti di incenerimento da realizzare sull’intero territorio nazionale in ragione del fabbisogno riscontrato, ha precisato che detti impianti “costituiscono infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale” che “costituiscono un sistema integrato e moderno di gestione di rifiuti urbani e assimilati, garantiscono la sicurezza nazionale nell’autosufficienza, consentono di superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di settore e limitano il conferimento di rifiuti in discarica”.
A tale articolo è stata data attuazione con il d.P.C.m. 10 agosto 2016 con il quale si è provveduto alla determinazione degli impianti da realizzare o da potenziare in ogni regione (tabella C allegata al decreto) e con previsione di 8 nuovi inceneritori: 3 in centro Italia, 2 al Sud, uno in Sardegna e 2 in Sicilia.
Dei tre del centro Italia, uno è previsto nelle Marche da 190.000 t/a ed uno in Umbria da 130.000.
Nessuno degli inceneritori previsti nello Sblocca Italia è stato realizzato e, ad oggi, nonostante l’emergenza creatasi in alcune regioni, il citato articolo 35 non ha prodotto alcun effetto.
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    2) La legge della Regione Marche n.22/2018 e della Regione Basilicata n.35/2018.
La legge della Regione Marche n.22 del 28 giugno 2018 prevede all’art.1 che, nel rispetto degli strumenti programmatici, vengono definite le “strategie di gestione dei rifiuti escludendo la combustione del Combustibile solido secondario (CSS), dei rifiuti o dei materiali e sostanze derivanti dal trattamento dei rifiuti medesimi, quale strumento di gestione dei rifiuti o di recupero energetico”.
Inoltre, il comma 1 dell’art. 2 della stessa legge regionale stabilisce che il PdA (Piano d’Ambito) è redatto, in conformità al Piano regionale di gestione dei rifiuti “escludendo qualsiasi forma di combustione del Combustibile solido secondario (CSS), dei rifiuti o dei materiali e sostanze derivanti dal trattamento dei rifiuti medesimi, ad eccezione del metano”.
La legge è stata salutata da coloro che si oppongono agli inceneritori in modo molto positivo: “Gli inceneritori ed i cementifici della Regione Marche non potranno più bruciare rifiuti, di nessun tipo. È la svolta epocale in materia imposta dal Consiglio regionale marchigiano lo scorso 26 giugno con una legge che nasce da un accordo tra il Pd e il Gruppo misto. Tre i risultati immediati. Primo: l’inceneritore di Macerata, fermo da 5 anni, non potrà essere più riattivato, al contrario di quanto chiesto dal consorzio Cosmari, proprietario dell’impianto. Secondo: sul territorio marchigiano non verrà più costruito uno degli inceneritori (prima 12 poi 8) previsti in dieci regioni italiane (uno gigantesco nel Lazio) dal Governo Renzi con il decreto “Sblocca Italia” e conseguente decreto attuativo di agosto 2016. Terzo, il provvedimento comporterà uno stop totale agli inceneritori, ma anche parziale dei cementifici le cui caldaie d’ora in avanti dovranno essere alimentate solo da metano e carbone e non più anche dalle eco-balle di CSS, il Combustibile Solido Secondario che rappresenta il grosso del materiale con cui vanno avanti.” (https://www.ilcaffe.tv/articolo /45331/inceneritori-fermarli-si-puo-il-caso-marche).
L’art. 17, commi 6 e 7, della legge della Regione Basilicata 16 novembre 2018, n. 35 prevede che: “6. Sono improcedibili le istanze di autorizzazione relative alle nuove attività destinate allo smaltimento, trattamento e/o recupero dei rifiuti urbani, frazioni di rifiuti urbani, rifiuti speciali anche contenenti amianto, non conformi alle previsioni del P.R.G.R. 7. Sono procedibili le istanze relative ad impianti esclusivamente di recupero di materia che dimostrino, con specifica analisi, il rispetto del principio di prossimità come definito al precedente art. 2, commi 3 e 4. Tali istanze sono ammissibili solo quando la produzione degli scarti di processo è minore dell’otto per cento e quando almeno il settanta per cento della capacità impiantistica è dedicata a soddisfare i fabbisogni regionali.”.
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    3) Le sentenze della Corte Costituzionale n.142/209 e 231/2019.
Il 13 giugno 2019, la Corte Costituzionale con la sentenza n.142/2019 ha dichiarato l’incostituzionalità della legge regionale n.22/2018 della Regione Marche, in quanto la stessa legge invade la competenza legislativa esclusiva dello Stato su tale materia.
In particolare, la Corte Costituzionale ha ritenuto che tra le competenze che lo Stato si è riservato “assume un rilievo centrale quella afferente l’individuazione degli impianti di recupero e di smaltimento ritenuti di preminente interesse nazionale, da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese procedendo secondo finalità di riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale (art. 195, comma 1, lettera f)”.
Con la recentissima sentenza n.231 del 13 novembre 2019, la Corte Costituzionale ha, poi, dichiarato l'incostituzionalità dell'art.17, comma 7, della legge della Regione Basilicata 16 novembre 2018, n.35, in quanto il legislatore regionale, disciplinando espressamente la procedibilità delle sole istanze per gli impianti di recupero di materia, legittima il rigetto di quelle relative ad altre forme di recupero dei rifiuti previste nella gerarchia indicata dall’art. 179 cod. ambiente e, in particolare, nella specie, al recupero di energia, violando così anche l’art. 35 del d.l. n. 133 del 2014 (Sblocca Italia).
Prosegue la Corte costituzionale precisando che "autorizzare solo gli impianti di recupero di materia, la cui attività determini una minima produzione di scarti e che siano dedicati nella loro quasi totalità alla soddisfazione dei fabbisogni regionali, potrebbe produrre un duplice effetto complessivamente negativo sugli obiettivi, sia nazionali, sia regionali. Da un lato, infatti, si aggraverebbe il fabbisogno e il conseguente deficit d’incenerimento, scaricato su altre Regioni o colmato dal ricorso alla discarica; dall’altro lato, ovviamente, si finirebbe con l’escludere, o comunque limitare drasticamente, il trattamento dei rifiuti provenienti dalle altre Regioni.".
Il "fabbisogno di incenerimento" al quale fa riferimento la Corte costituzionale è quello indicato nello Sblocca Italia.
Dopo le due citate sentenze, le regioni italiane - tra le quali l’Umbria, della quale poi si dirà - non possono che prendere atto della esclusiva competenza statale sugli inceneritori.
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    4) Il ricorso al TAR Lazio contro lo Sblocca Italia.
Nel 2016, contro lo Sblocca Italia ed il d.P.C.m. 10 agosto 2016, hanno promosso un ricorso al TAR Lazio, per vederne dichiarata l’illegittimità, l’associazione Verdi Ambiente e Società ed il Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare.
Il 24 aprile 2018 il TAR Lazio, con l’ordinanza n.4574/2018, ha sospeso il giudizio ed investito in via pregiudiziale la Corte di Giustizia dell’Unione Europea sulle seguenti questioni che si riportano integralmente per dare conto anche della complessità della vicenda:
    • “Dica la Corte di Giustizia UE se gli artt. 4 e 13 della Direttiva 2008/98/CE, unitamente ai “considerando” 6, 8, 28 e 31, ostano a una normativa interna primaria e alla sua correlata normativa secondaria di attuazione – quali l’art. 35, comma 1, d.l. n. 133/2014, come convertito in l. n. 164/2014, e il d.p.c.m. 10.8.2016, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 233 del 5.10.2016 – laddove qualificano solo gli impianti di incenerimento ivi considerati secondo l’illustrazione degli Allegati e delle Tabelle di cui al d.p.c.m. quali infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale, che attuano un sistema integrato e moderno di gestione di rifiuti urbani e assimilati e che garantiscono la sicurezza nazionale nell’autosufficienza, dato che una simile qualificazione non è stata parimenti riconosciuta dal legislatore interno agli impianti volti al trattamento dei rifiuti a fini di riciclo e riuso, pur essendo tali due modalità preminenti nella gerarchia dei rifiuti di cui alla richiamata Direttiva”.
    • “In subordine, se non osta quanto sopra richiesto, dica la Corte di Giustizia UE se gli articoli 4 e 13 della Direttiva 2008/98/CE ostano a una normativa interna primaria e alla sua correlata normativa secondaria di attuazione – quali l’art. 35, comma 1, d.l. n. 133/2014, come convertito in l. n. 164/2014, e il d.p.c.m. 10.8.2016, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 233 del 5.10.2016 – laddove qualificano gli impianti di incenerimento di rifiuti urbani quali infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale, allo scopo di superare e prevenire ulteriori procedure di infrazione per mancata attuazione delle norme europee di settore, oltre che al fine di limitare il conferimento di rifiuti in discarica”.
    • “Dica la Corte di Giustizia UE se gli articoli 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11 e 12 della Direttiva 2001/42/CE, anche in combinato disposto tra loro, ostino all’applicazione di una normativa interna primaria e alla sua correlata normativa secondaria di attuazione – quali l’art. 35, comma 1, d.l. n. 133/2014, come convertito in l. n. 164/2014, e il d.p.c.m. 10.8.2016, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 233 del 5.10.2016 – la quale prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri possa con proprio decreto rideterminare in aumento la capacità degli impianti di incenerimento in essere nonché determinare il numero, la capacità e la localizzazione regionale degli impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati da realizzare per coprire il fabbisogno residuo determinato, con finalità di progressivo riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale e nel rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio, senza che tale normativa interna preveda che, in fase di predisposizione di tale piano emergente dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, si applichi la disciplina di valutazione ambientale strategica così come prevista dalla richiamata Direttiva 2001/42/CE”.
Il TAR Lazio ha, inoltre, motivato l’ordinanza con un richiamo alla “Comunicazione COM(2017)/34 del 26.1.2017 della Commissione Europea al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni" concernente “Il ruolo della termovalorizzazione nell’economia circolare”.
In questa, si legge che “la quantità dei rifiuti non differenziati utilizzati come materia prima nei processi di termovalorizzazione dovrebbe diminuire a seguito degli obblighi di raccolta differenziata e dei più ambiziosi obiettivi di riciclaggio dell’UE”.
Inoltre, sempre secondo la citata comunicazione della Commissione, alcuni Stati membri dell’Unione Europea dipendono in misura eccessiva dall’incenerimento dei rifiuti urbani e “tassi così elevati di incenerimento non sono coerenti con obiettivi di riciclaggio più ambiziosi”.
Aggiunge il TAR Lazio che per ovviare a questo problema la Commissione Europea suggerisce agli Stati membri alcune misure, “in particolare:
    • introdurre o aumentare le imposte sull’incenerimento, specialmente per i processi a basso recupero di energia, garantendo al contempo che le imposte sulle discariche siano più elevate;
    • abolire gradualmente i regimi di sostegno per l’incenerimento dei rifiuti e, se del caso, reindirizzare gli aiuti verso processi che occupano posti più alti nella gerarchia dei rifiuti; e
    • introdurre una moratoria sui nuovi impianti e smantellare quelli più vecchi e meno efficienti.”.
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    5) Inceneritori, principio di precauzione e danni alla salute.
Sempre secondo il Tar Lazio, a ciò doveva “aggiungersi che la prevalenza allo smaltimento dei rifiuti tramite incenerimento potrebbe porsi in violazione anche dei principi di “precauzione” e di minore impatto sulla salute umana e sull’ambiente, di cui all’art. 13 della Direttiva 2008/98/CE”.
A sostegno del rilievo del principio di precauzione e del minore impatto sulla salute umana e sull’ambiente, il TAR Lazio, ha citato la sentenza della Sezione Sesta della Corte di Giustizia UE, 15.10.2014, in C-323/13 che, con riferimento agli obblighi derivanti dall'articolo 13 della direttiva 2008/98, che dispone che gli Stati membri devono prendere le misure necessarie per garantire che la gestione dei rifiuti sia effettuata senza danneggiare la salute umana né recare pregiudizio all'ambiente, “una tale esigenza, letta alla luce del considerando 6 della stessa direttiva, secondo il quale l'obiettivo di qualsiasi politica in materia di rifiuti deve essere quello di ridurre al minimo le conseguenze negative della produzione e della gestione dei rifiuti per la salute umana e per l'ambiente, implica necessariamente l'obbligo per gli Stati membri di assicurarsi che i trattamenti a cui sono sottoposti i rifiuti permettano di ridurne il più possibile le ripercussioni negative sull'ambiente e sulla salute umana.”
Il riferimento al principio di precauzione e al minore impatto sulla salute umana e sull’ambiente di cui all’art.13 della Direttiva 2008/98/CE, non è stato però formalmente inserito dal TAR Lazio nelle tre questioni pregiudiziali e la Corte di Giustizia non lo ha valutato, né lo ha tenuto in una qualche considerazione.
I possibili problemi per la salute dei cittadini degli inceneritori sono stati oggetto di diversi studi. Interessante è il caso dell’inceneritore di Pisa per il quale nel 2017 il Comune ha commissionato uno studio al CNR (gruppo di Epidemiologia Ambientale e Registri di Patologia dell’Istituto di Fisiologia Clinica del Consiglio Nazionale delle Ricerche di Pisa). Nel documento elaborato dal CNR si legge, tra l’altro, che “tra le tre fonti di emissione considerate (inceneritore, insieme delle industrie, traffico veicolare), i segnali più numerosi sono emersi a carico dell’inceneritore” e che “dall’analisi della mortalità per esposizione ad inceneritore si osservano, tra gli uomini della classe a più alta esposizione, un eccesso del 9% della mortalità generale, in particolare per le cause naturali +10%, un eccesso di mortalità del 79% per tumore del sistema linfoemopoietico ed un eccesso del 21% della mortalità per le malattie del sistema circolatorio. Tra le donne si osserva un aumento del 152% della mortalità per le malattie respiratorie acute”.
Dopo la diffusione dello studio del CNR, nel maggio 2018, il Sindaco ha annunciato la chiusura dell’inceneritore dichiarando che “con l’approvazione nel Parlamento Europeo del 'Pacchetto per l’economia circolare', avvenuta lo scorso 18 aprile, si chiude un’intera fase storica nella gestione continentale dei rifiuti. Il ciclo industriale, finora ordinato sull’asse raccolta-recupero-smaltimento dovrà riconvertirsi nel solo binomio raccolta-recupero in modo che si realizzi, finalmente, l’obiettivo di considerare i rifiuti una risorsa e non più un problema.“.
Lo studio è stato pubblicato sull’International journal of environmental research and public health e - secondo Fabrizio Bianchi, ricercatore del CNR - “i risultati ottenuti sono coerenti con precedenti evidenze maturate in studi sulla salute di popolazioni residenti intorno a inceneritori e più in generale esposte a inquinamento dell’aria. Nella decisione di chiudere l’inceneritore hanno pesato in modo particolare le condizioni di vetustà dell’impianto. E’ utile sottolineare come le valutazioni epidemiologiche elaborate nello studio dal Cnr sono giocoforza sito-specifiche e dunque non generalizzabili: ad esempio una recente ricerca condotta nel Regno Unito (dove si termovalorizza circa il doppio dei rifiuti urbani rispetto all’Italia) dall’Imperial College London, dietro finanziamento di Public Health England e del Governo scozzese, ha analizzato 22 inceneritori presenti nel Paese lungo un arco di tempo di 7 anni, ed è giunta a concludere che anche se non è possibile escludere del tutto impatti sulla salute pubblica, è probabile che gli inceneritori moderni e ben regolati abbiano un impatto molto piccolo, se non addirittura impercettibile, sulle persone che vivono nelle vicinanze.” (http://www.greenreport.it/news/economia-ecologica/ pubblicata-la-ricerca-del-cnr-di-pisa-relativa-agli-impatti-sulla-salute-dellinceneritore/).
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    6) La sentenza della Corte di Giustizia UE dell’8 maggio 2019, C-305/18.
La Corte di Giustizia ha deciso sulle questioni pregiudiziali sollevate dal TAR Lazio con la  sentenza dell’8 maggio 2019 nella causa C-305/18, ed ha stabilito che il principio della “gerarchia dei rifiuti” non impedisce ad uno Stato di approvare una normativa quale quella dello Sblocca Italia e del d.P.C.M. 10 agosto 2016, “purché tale normativa sia compatibile con le altre disposizioni di detta direttiva che prevedono obblighi più specifici.”.
Con la stessa sentenza la Corte di Giustizia ha poi precisato, in sintesi, che il d.P.C.m. 10 agosto 2016 rientra nella nozione di “piani e programmi” che devono essere sottoposti a VAS (Valutazione ambientale strategica).
Il Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare, promotore del ricorso al TAR Lazio, ha commentato la decisione dei giudici unionali nel modo seguente: “Vittoria! La Corte di Giustizia Europea condanna l’art.35 dello Sblocca Italia. Oggi da Lussemburgo riportiamo con grande soddisfazione la condanna definitiva del governo italiano sugli inceneritori previsti nell’articolo 35 dello Sblocca Italia, dopo la prima vittoria il 24 aprile 2018 con l’accoglimento da parte del TAR Lazio del nostro ricorso per annullamento del Decreto attuativo presidenza del consiglio ministri del 10 agosto 2016 del governo Renzi.” (”http://www.leggerifiutizero.org/2019/05/09/vittoria-la-corte-di-giustizia-europea-condanna-lart-35-dello-sblocca-italia).
Il comunicato contiene varie imprecisioni, probabilmente dettate dall’immediatezza del commento.
La prima è che il TAR Lazio avrebbe accolto il ricorso, mentre il 24 aprile 2018 ha solo sospeso il giudizio e, dopo la sentenza della Corte di Giustizia, ha fissato l'udienza di merito per il 22 aprile 2020.
La seconda imprecisione, riguarda la asserita “condanna definitiva del governo italiano sugli inceneritori”, perché la Corte di Giustizia non ha deciso che gli inceneritori sono in contrasto con l’ordinamento dell’Unione Europea, ma che il d.P.C.m. 10 agosto 2016 doveva essere sottoposto a VAS. Anzi, proprio il fatto che la stessa Corte di Giustizia abbia ritenuto compatibile la definizione degli inceneritori quali “infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale” con la gerarchia dei rifiuti stabilita nell’ordinamento unionale, porta a conclusioni opposte.
In sostanza, se è molto probabile che la mancanza di VAS indurrà il TAR Lazio ad annullare il d.P.C.m. 10 agosto 2016, è invece sicuro che l’art. 35 del decreto-legge n. 133 del 2014 conserva la sua validità e gli inceneritori italiani potranno continuare a giovarsi della definizione di “infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale”.
Ciò vale anche nei confronti di quelle regioni che si sono dichiarate contrarie alla loro costruzione, come ha fatto la Regione Marche (con una legge), oppure  la Regione Umbria (con atti amministrativi, dei quali poi si dirà).
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    7) La Comunicazione della Commissione Europea su “Il ruolo della termovalorizzazione nell’economia circolare”.
Nella sentenza dell’8 maggio 2019, la Corte di Giustizia non fa alcun riferimento alla Comunicazione COM(2017)/34 della Commissione Europea al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni del 26 gennaio 2017 su “Il ruolo della termovalorizzazione nell’economia circolare” richiamata dal TAR Lazio nella predetta ordinanza n.4574/2018.
Con questa comunicazione si ricorda che il 2 dicembre 2015 la stessa Commissione Europea ha adottato il documento “L’anello mancante - Piano d’azione dell’UE per l’economia circolare” contenente un’agenda per la trasformazione con la creazione di un numero significativo di nuovi posti di lavoro e con un considerevole potenziale di crescita allo scopo di promuovere modelli di consumo e di produzione sostenibili, in linea con gli impegni assunti dall’UE nell’ambito dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile.
Nel piano d’azione si sottolinea, poi, che la transizione a un’economia più circolare richiede di intervenire durante l’intero ciclo di vita del prodotto: dalla produzione alla creazione di mercati per le materie prime “secondarie” (ossia ricavate dai rifiuti). Per la Commissione la gestione dei rifiuti è una delle principali aree in cui ulteriori miglioramenti sono non soltanto necessari ma anche a portata di mano: aumentare la prevenzione, il riutilizzo e il riciclaggio dei rifiuti sono obiettivi fondamentali sia del piano d’azione sia del pacchetto legislativo in materia di rifiuti.
Il conseguimento di questi obiettivi può offrire - sempre secondo la Commissione - concrete opportunità economiche, migliorare l’approvvigionamento di materie prime per l’industria, creare posti di lavoro in ambito locale e riaffermare la leadership europea nel settore delle tecnologie verdi, che ha un comprovato potenziale di crescita anche a livello globale: "nell’Unione Europea la produzione di beni e servizi ambientali per unità di prodotto interno lordo è cresciuta nell’ultimo decennio di oltre il 50% e l’occupazione collegata a questo tipo di produzione è salita a oltre 4 milioni di equivalenti a tempo pieno", inoltre, "a livello globale, secondo le stime della Banca mondiale, nei prossimi dieci anni saranno investiti 6.000 miliardi di euro in tecnologie pulite nei paesi in via di sviluppo, di cui circa 1.600 miliardi saranno disponibili per le PMI".
Dopo questi riferimenti della Commissione al Piano d’azione sull’economia circolare, la stessa Commissione ribadisce “il proprio impegno per garantire che i finanziamenti dell’UE e altri aiuti finanziari pubblici siano destinati alle opzioni per il trattamento dei rifiuti che sono conformi alla gerarchia dei rifiuti, e che sia data la priorità alla prevenzione, al riutilizzo, alla raccolta differenziata e al riciclaggio dei rifiuti”.
In sostanza, se gli inceneritori e la loro definizione italiana per la Corte di Giustizia UE non contrastano con il diritto dell’Unione, è però evidente il disfavore della Commissione Europea nei loro confronti per incentivare l’economia circolare, tanto da suggerire agli Stati di introdurre o aumentare le imposte sull’incenerimento, abolire i regimi di sostegno e introdurre una moratoria sui nuovi impianti e smantellare quelli più vecchi.
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    8) I rifiuti ed il pacchetto sull'economia circolare dell'Unione Europea.
Il punto di svolta sui rifiuti è quindi costituito proprio dal Piano d’azione dell’Unione Europea per l’economia circolare, per il quale i rifiuti sono una risorsa da recuperare per il ciclo produttivo.
Nell’economia lineare lo schema è: estrazione, produzione, consumo, smaltimento; cioè terminato il consumo termina anche il ciclo del prodotto che diventa rifiuto, costringendo la catena economica a riprendere continuamente lo stesso schema, mentre l'economia circolare è un sistema in cui tutte le attività, a partire dall’estrazione e dalla produzione, sono organizzate in modo che i rifiuti di qualcuno diventino risorse per qualcun’altro.
La transizione verso un’economia circolare è una componente indispensabile - si legge nel Piano d’azione - degli sforzi messi in campo dall’Unione Europea per sviluppare un’economia che sia sostenibile, rilasci poche emissioni di biossido di carbonio, utilizzi le risorse in modo efficiente e resti competitiva. Da aggiungere che la stessa transizione verso l'economia circolare è sostenuta finanziariamente dall'Unione Europea con i Fondi strutturali e di investimento europei, Horizon 2020, il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) e con il programma LIFE.
Il 4 luglio 2018 sono entrate in vigore, e gli Stati membri dovranno recepirle entro il 5 luglio 2020, le quattro direttive del “pacchetto economia circolare” che modificano 6 precedenti direttive su rifiuti (2008/98/Ce), imballaggi (1994/62/Ce), discariche (1999/31/Ce), rifiuti elettrici ed elettronici (2012/19/Ue), veicoli fuori uso (2000/53/Ce) e pile (2006/66/Ce).
Tra gli obiettivi delle nuove direttive è previsto il riciclo entro il 2025 per almeno il 55% dei rifiuti urbani (60% entro il 2030 e 65% entro il 2035) e parallelamente si vincola lo smaltimento in discarica (fino ad un massimo del 10% entro il 2035). Il 65% degli imballaggi dovrà essere riciclato entro il 2025 e il 70% entro il 2030. I rifiuti tessili e i rifiuti pericolosi delle famiglie (come vernici, pesticidi, oli e solventi) dovranno essere raccolti separatamente dal 2025 e, sempre a partire dal 2025, i rifiuti biodegradabili dovranno essere obbligatoriamente raccolti separatamente o riciclati a casa attraverso il compostaggio. Per quel che riguarda la discarica, il pacchetto Ue limita la quota di rifiuti urbani da smaltire a un massimo del 10% entro il 2035.
In attuazione della Strategia europea per la plastica nell'economia circolare del 16 gennaio 2018, il 21 maggio 2019 la Commissione Europea ha approvato la direttiva 2019/904 sulle materie plastiche monouso che gli Stati membri dovranno recepire entro il luglio 2021.
Da ricordare, infine, che il 29 gennaio 2019, la Commissione Europea ha approvato il "documento di riflessione" Verso un'Europa sostenibile entro il 2030, dove si ribadisce e si rinnova l'impegno dell'Europa per la sostenibilità ambientale e per l'economia circolare con i rifiuti come risorsa da valorizzare.
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    9) La proposta di modifica dell'art.35 del d.l. n.133 del 2014.
Il 13 dicembre 2018 e' stata presentata alla Camera dei Deputati la proposta di legge n.1446 recante "Modifiche all’articolo 35 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, in materia di gestione dei rifiuti".
In questa si conferma il ruolo del Presidente del Consiglio dei ministri il quale, con proprio decreto, individua per ciascuna regione la capacità complessiva di trattamento di rifiuti urbani e assimilati degli impianti di incenerimento e di recupero in esercizio, compresi gli impianti di recupero della frazione organica dei rifiuti urbani raccolta in maniera differenziata, con l’indicazione espressa della capacità di ciascun impianto, nonché gli impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti urbani e assimilati da realizzare per coprire il fabbisogno residuo regionale.
La novità è che, secondo questa proposta, l’articolo 35 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, deve tener conto dell’autonomia di pianificazione regionale in materia di gestione dei rifiuti urbani e assimilati, riconosciuta alle regioni in virtù degli articoli 182, comma 3, e 199 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che attribuiscono alle stesse regioni la competenza pianificatoria in materia, tramite la predisposizione dei piani regionali di gestione dei rifiuti, collegandola con il principio di autosufficienza nella gestione dei rifiuti urbani all’interno di ciascuno degli ambiti territoriali ottimali, previsto anche dall’articolo 182-bis del citato decreto legislativo.
Questo sistema basato sulla pianificazione regionale, prosegue la relazione alla proposta di legge, prevedendo anche il necessario coinvolgimento diretto dei territori interessati, può meglio assicurare il raggiungimento degli obiettivi previsti nei piani, nel rispetto della gerarchia del trattamento dei rifiuti di cui all’articolo 179, comma 1, del decreto legislativo n. 152 del 2006, anche in termini di incremento delle percentuali di raccolta differenziata nonché di riciclaggio e di riduzione della produzione dei rifiuti.
Il 10 maggio 2019 l'atto è stato assegnato all'VIII Commissione Ambiente in sede referente, cioè in una data precedente a quelle delle due ricordate sentenze della Corte costituzionale, sentenze che probabilmente avranno l'effetto di ridurre i timori giuridici  del Parlamento sul possibile squilibrio nei rapporti tra Stato e Regioni, anche se rimangono quelli sociali per decisioni centralistiche e verticistiche spesso non gradite dai territori interessati.
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    10) La condizione giuridica degli inceneritori dopo le sentenze della Corte Costituzionale, della Corte di Giustizia UE ed il Piano d’azione della Commissione Europea sull’economia circolare.
Dal quadro sommariamente descritto, si possono trarre alcune conclusioni per il diritto dell’Unione (o unionale) e per quello italiano.
Per il diritto unionale gli inceneritori:
    • sono compatibili con la gerarchia dei rifiuti e con le direttive che la disciplinano, anche se la loro localizzazione deve essere sottoposta alla procedura di VAS (Corte di Giustizia UE, 8 maggio 2019- causa C-305/18);
    • sono disincentivati dalla Commissione Europea che propone agli Stati membri di introdurre o aumentare le imposte sull’incenerimento, abolire i regimi di sostegno e introdurre una moratoria sui nuovi impianti e smantellare quelli più vecchi (Comunicazione COM(2017)/34 del 26.1.2017);
    • non sono coerenti con l’economia circolare di cui al Piano d’azione dell’Unione Europea e alle successive direttive europee (Piano d’azione dell’Unione Europea per l’economia circolare).
Per il diritto italiano:
    • gli inceneritori sono di competenza statale e non regionale (Corte Costituzionale sentenze n.142/2019 e 231/2019);
    • a seguito della sentenza della Corte di Giustizia UE che ha ritenuto necessaria la procedura di VAS, il d.P.C.m. 10 agosto 2016 deve essere considerato illegittimo e il TAR Lazio non potrà che prenderne atto (TAR Lazio, ordinanza n.4574/2018);
    • l’art.35 dello Sblocca Italia rimane in vigore e, superato l’esame di compatibilità con il diritto unionale e confermato a livello costituzionale il ruolo di norma statale non derogabile dalle regioni, vede consolidata la definizione degli inceneritori quali “infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale”;
    • considerato, però, che dall’approvazione dello Sblocca Italia non è stato costruito alcun inceneritore, per i problemi giuridici citati e per le resistenze sociali nei territori investiti, è molto probabile che il Parlamento approvi la modifica di tale norma riequilibrando le competenze tra Stato e Regioni (Atto Camera n.1446);
    • di conseguenza, se così sarà, il Presidente del Consiglio dei ministri dovrà porre rimedio alla carenza di VAS del d.P.C.m. 10 agosto 2016 o, cosa più probabile, prevedere la VAS sul nuovo d.P.C.m. che lo sostituirà.
Inoltre, sempre con riferimento al diritto italiano, occorre tener conto della nuova legge di delegazione europea 2018 (legge 4 ottobre 2019, n. 117), entrata in vigore il 2 novembre 2019, che ha stabilito i principi e i criteri di delega per il recepimento delle seguenti quattro direttive del "pacchetto economia circolare": direttive n. 849/2018, 850/2018, 851/2018 e 852/2018 che modificano le direttive sui rifiuti, le direttive in materia di rifiuti di imballaggio, discariche, rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche (Raee), veicoli fuori uso e rifiuti di pile e accumulatori, tutte da recepire entro il 5 luglio 2020.
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    11) Gli inceneritori nella disciplina della Regione Umbria.
L’Umbria ha approvato il Piano regionale dei rifiuti con la deliberazione del Consiglio regionale n. 301 del 5 Maggio 2009, prevedendo un inceneritore nel territorio del perugino (ex ATI2), per un costo stimato, all’epoca, di 108 milioni di euro e una messa a regime entro il 2013.
Con legge regionale 13 maggio 2009, n.11, la stessa Regione Umbria ha dettato le “Norme per la gestione integrata dei rifiuti e la bonifica delle aree inquinate”, legge poi modificata con la successiva del 30 marzo 2011, n.4 che, per quanto riguarda l’inceneritore, ha introdotto il comma 5-bis all’articolo 17 che ora prevede che l'ATI 2 “presenta alla Regione entro il 31 dicembre 2011, uno studio finalizzato all'individuazione del sito ove realizzare l'impianto di trattamento termico.”
L’inceneritore non è stato poi realizzato e la Giunta Regionale, con D.G.R. n.360 del 23 Marzo 2015, ha adottato l’adeguamento del Piano Regionale Rifiuti con il quale si accantona la previsione dell’inceneritore, e si prevede, invece, il CSS (combustibile solido secondario) da avviare a recupero energetico in impianti dedicati collocati al di fuori del territorio regionale. La possibilità di conferimento di tali flussi di rifiuti fuori dal territorio regionale è possibile - si legge nell'adeguamento del piano regionale - alla luce del vigente quadro normativo in quanto i rifiuti provenienti dal trattamento dei rifiuti urbani sono infatti classificabili come “rifiuti speciali” e, come tali, non assoggettati a vincoli di territorialità.
Il 22 maggio 2018 l’AURI (Autorità Umbra Rifiuti e Idrico, subentrata agli ATI) ha adottato il “Documento istruttorio preliminare di Piano d’Ambito dei rifiuti” nel quale si precisa che “se è vero che nel PRGR 2009 era previsto il trattamento termico, risulta evidente che in relazione alle mutate condizioni al contorno, già nel 2015 era stato necessario prevedere soluzioni alternative che, sempre nell’ottica del contenimento dell’utilizzo della discarica, privilegiassero il recupero di materia spinto e il recupero energetico tramite la produzione di CSS”.
In sostanza, con i ricordati atti amministrativi l’Umbria sembra preferire agli inceneritori la produzione di CSS da avviare, però, non nei cementifici o in impianti regionali simili, pur presenti in regione, ma in impianti fuori regione.
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    12) L’inceneritore per la Regione Umbria.
Il documento istruttorio dell’AURI propone quindi la produzione di CSS come soluzione "potenzialmente strategica" in linea con lo sviluppo della pianificazione regionale, con la precisazione che “rimane inteso che qualora non si raggiungessero gli obiettivi prestazionali proposti, non sarà possibile scongiurare la necessità di trattamento termico” (pag.42), cioè si dovrà tornare all'inceneritore.
In Umbria non ci sono ancora impianti di produzione del CSS, né ci sono accordi per la sua possibile destinazione fuori regione, e, nonostante la raccolta differenziata sia aumentata arrivando al 63,4%, (dati D.G.R. Umbria n.584/2019), la quantità di rifiuti che è andata in discarica nel 2018 è stata di complessive 196.244 tonnellate e con queste quantità le discariche umbre in tre/quattro anni rischiano la saturazione. Inoltre il quantitativo di rifiuti urbani prodotti è stato di 460.522 tonnellate, mentre quelli a smaltimento è di 178.933 tonnellate, pari al 39% del totale, una percentuale ben superiore al 10% stabilito dalla direttiva europea 850/2018/UE per il 2035.
L'Umbria rischia, quindi, di entrare in una fase di emergenza-rifiuti e, in tale evenienza, riprenderà vigore il dibattito sull’inceneritore da 130.000 ton. previsto dallo Sblocca Italia, nonostante i tempi lunghi ed il suo notevole costo di costruzione.
Ad oggi, pochi in Umbria sembrano volere un nuovo inceneritore o voler ampliare quelli esistenti (due sono attivi a Terni) e nessun comune lo vuole nel proprio territorio.
Non lo vuole il Comune di Perugia (di centro-destra, quello più interessato e indicato nella ricordata normativa regionale), né quello di Terni (anch'esso di centro-destra, contrario all'ampliamento dell'autorizzazione per quelli esistenti, una contrarietà che il TAR Umbria ha ritenuto immotivata per l’inceneritore di Terni Biomassa s.r.l. con sentenza 20 febbraio 2109, n.79), mentre, per completare il quadro dei comuni che si oppongono al trattamento termico dei rifiuti, quello di Gubbio, di centro-sinistra, è contrario al CSS nei suoi cementifici.
Non sembra volere l’inceneritore nemmeno la nuova Presidente della Giunta regionale, Donatella Tesei - esponente della Lega ed eletta il 27 ottobre scorso con il centro-destra - che nel suo programma elettorale lo ha escluso (invece è noto che il leader della Lega, Matteo Salvini, è favorevole agli inceneritori).
Le sentenze della Corte costituzionale sulle leggi regionali della Regione Marche e della Regione Basilicata rendono chiaro, però, che le contrarietà locali e regionali non hanno alcuna possibilità giuridica di impedirne la costruzione, vista anche la sentenza della Corte di Giustizia UE che ha ritenuto compatibile lo Sblocca Italia con la normativa unionale.
Inoltre, si è visto che la proposta di legge di modifica dello Sblocca Italia non punta ad escludere la realizzazione di nuovi inceneritori, ma vuole solo superare la contrarietà delle Regioni coinvolgendole nelle difficili scelte di localizzazione degli impianti.
I prossimi mesi saranno, quindi, decisivi per capire le strategie sui rifiuti della nuova Giunta regionale dell'Umbria che dovrà mettere mano sia ad una legge regionale sui rifiuti e l’economia circolare, sia ad un nuovo piano dei rifiuti per adeguarlo alle direttive europee sull'economia circolare ed alla normativa interna di recepimento delle stesse direttive.
In quella sede si dovrà necessariamente affrontare il problema della chiusura del ciclo dei rifiuti e, nel caso in cui il Governo ed il Parlamento decidessero di proseguire in quella direzione, dell'inceneritore.
Senza dimenticare che l'Umbria e altre regioni sono in ritardo nel dare attuazione alla Strategia nazionale per lo sviluppo sostenibile (che a sua volta è attuativa dell'Agenda 2030) e che una parte innovativa e rilevante dello sviluppo sostenibile è costituita proprio dall'economia circolare e dai rifiuti.