Corte dei ContiSezione giurisdizionale regionale per la Campania - Inaugurazione dell\'anno giudiziario 2010
Relazione del Procuratore Regionale dott. Arturo Martucci di Scarfizzi
PARTE SECONDA
I - RACCOLTA E SMALTIMENTO DEI RIFIUTI SOLIDI URBANI – UNA EMERGENZA IN VIA DI RISOLUZIONE – LO STATO ATTUALE
L’anno che si apre può considerarsi ancora di transizione, ma dovrebbe essere quello che porterà allo stabile passaggio verso una gestione ordinaria del ciclo integrato dei rifiuti, mentre quello che si è appena chiuso si caratterizza come un periodo determinante per aprire questa nuova fase.
Il dualismo tra gestione straordinaria affidata ad organi statali e gestione ordinaria svolta da enti locali e Consorzi di Bacino ha comunque segnato un periodo di emergenza, di estrema emergenza, del quale il territorio regionale reca ancora profonde ferite e le Amministrazioni locali sopportano ancora il peso.
Il dibattito emerso, anche sugli organi di stampa, se gli enti locali possano considerarsi vittime o protagonisti nella grave situazione in cui è venuta a trovarsi la Campania negli ultimi lustri, con le note e recenti punte acutissime di crisi, pone, in realtà, un problema che andrebbe diversamente impostato, tenendo altresì conto del fatto che, mentre lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani è stato affidato ad una gestione commissariale, poi divenuta di rango governativo, la raccolta dei rifiuti era, ed è, compito degli enti locali.
Infatti, il rigore della normativa intervenuta nel 2008 e proseguita nel 2009 – di cui innanzi si darà conto – è stato dovuto proprio alla necessità di fronteggiare situazioni nelle quali non le comunità degli enti locali, in quanto tali, bensì i loro amministratori si erano resi inadempienti a precisi obblighi di legge, primo dei quali quello della raccolta differenziata, provocando spesso una polverizzazione e sovrapposizione di competenze nella gestione della crisi, concorrendo a determinarne l’aggravamento.
Ancora oggi, molte amministrazioni campane stentano nel raggiungere la soglia minima della raccolta differenziata fissata, per il 2009, al 25%.
Secondo i dati resi disponibili dall’Osservatorio dei rifiuti per la Provincia di Napoli risulta che, nel mese di settembre 2009, il Comune di Napoli registrava una percentuale del 21,46% (mai raggiunta, peraltro, in tutti gli altri mesi precedenti), mentre, per i mesi di ottobre, novembre e dicembre, i dati non risultano disponibili, evidentemente perché non trasmessi.
Nel contempo, dallo stesso Osservatorio emerge che,
nel periodo che va dal 1/1/2009 al 19/12/2009, la percentuale è stata del 17,34%.
Ora, in disparte ogni problematica sulle modalità di rilevazione (media annuale o singola mensilità in chiusura d’anno) e, se si aggiunge il fatto che dal sito ASIA emerge come al 31/10/2009 la R.D. si sia attestata al 18,61%, risulta evidente che il Comune di Napoli stenta a raggiungere la soglia minima fissata dalla legge, e ancor più arduo riesce di credere che, nel 2010, si arrivi alla nuova soglia minima del 35%.
Dai dati dello stesso Osservatorio si apprende poi che nel mese di dicembre 2009, solo circa la metà dei comuni della Provincia di Napoli ha superato la soglia minima, mentre, per gli altri comuni, o si è al di sotto di tale soglia, o i dati non sono pervenuti.
Per la Provincia di Caserta, poi, pur non essendo disponibili dati dell’Osservatorio, risulta, comunque, per comunicazione fattane dallo stesso Comune, che Caserta ha raggiunto la percentuale del 48% di R.D., migliorando molto i dati del 2008.
Si tratta delle due province (Napoli e Caserta) che hanno fatto registrare le maggiori criticità anche per i Consorzi di Bacino che, infatti, sono stati poi sciolti e accorpati ed è, quindi, evidente come, nonostante i segnali incoraggianti provenienti da molti Comuni campani, alcuni dei quali hanno addirittura superato la soglia del 50% di R.D., non possa ancora dirsi compiuto, (anzi è appena iniziato) un ciclo virtuoso e duraturo della raccolta differenziata che, come è noto, apporta sensibili benefici economici sotto molteplici aspetti a condizione che venga puntualmente rispettata (si pensi che i Consorzi Nazionali di raccolta dei materiali richiedono una selezione molto avanzata come, ad esempio, nel caso del vetro che non deve contenere etichette di carta o plastica).
Purtroppo, il problema delle “ecoballe”, del loro contenuto, del loro stoccaggio, della loro eliminazione in tempi accettabili, è ancora tutto aperto, come lo sono le inchieste penali che hanno riguardato questa spaventosa crisi e lo sono anche quelle che riguardano questa Giustizia, in parte dipendenti, perché strettamente connesse, da fatti penalmente accertabili.
Con il recente Decreto Legge 30/12/2009 n. 195, in corso di conversione, è stato conferito anche il crisma ufficiale alla fine dell’emergenza rifiuti ed infatti il suddetto provvedimento reca nel titolo:” Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti in Campania”, oltre ad altre disposizioni per l’Abruzzo.
Dunque, al 31 dicembre 2009 è cessata, sotto un profilo normativo, la situazione di emergenza rifiuti nella Regione Campania, con passaggio delle competenze ai soggetti ordinariamente competenti ed è opportuno, quindi, tratteggiare la regolamentazione di tale delicata e complessa fase, nonché le principali disposizioni che la disciplinano.
Per assistere le amministrazioni e definire le situazioni di debito – credito facenti capo all’intervento straordinario, nel provvedimento è prevista la costituzione, fino al 31 gennaio 2011 (termine che può essere prorogato per non più di sei mesi), nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento protezione civile, di due strutture transitorie, denominate Unità stralcio e Unità operativa per la chiusura dell’emergenza rifiuti in Campania.
L’Unità operativa per la chiusura dell’emergenza rifiuti in Campania ha il compito di accompagnare gli enti territoriali nel passaggio al regime ordinario, e, tra le altre competenze assegnatele, vi è quella di svolgere ogni utile attività di supporto ed adottare azioni di coordinamento in materia di gestione del ciclo dei rifiuti sul territorio campano, con particolare riferimento all’organizzazione dei flussi, in situazioni di necessità e urgenza e su richiesta della Regione e delle Province, precisandosi che restano ferme le responsabilità a legislazione vigente degli enti territoriali competenti al momento della cessazione dello stato di emergenza.
Tale struttura operativa si occuperà, in particolare, delle competenze amministrative, degli impianti di selezione e trattamento dei rifiuti (ex CDR, ora STIR), del termovalorizzatore di Acerra, dell’eventuale prosecuzione degli interventi anche infrastrutturali e delle relative opere accessorie.
L’Unità stralcio è chiamata, invece, ad effettuare l’accertamento della massa attiva e passiva derivante dalle attività compiute durante lo stato di emergenza rifiuti in Campania ed imputabili alle Strutture commissariali e del Sottosegretario di Stato all’emergenza rifiuti e procedere, sulla base di piani di estinzione delle passività comunicati al Ministero dell’Economia e delle Finanze, al pagamento dei debiti secondo definite priorità. Si è, inoltre, disposto che fino al 31 gennaio 2011 non possono essere intraprese azioni giudiziarie ed arbitrali nei confronti delle Strutture commissariali e della Unità stralcio, mentre quelle pendenti sono sospese.
I debiti insoluti, dalla data di entrata in vigore del decreto (30 dicembre 2009), non producono interessi, né sono soggetti a rivalutazione monetaria.
Quest’ultima disposizione, secondo quanto si apprende, ha provocato reazioni da parte della società che ha realizzato l’impianto termovalorizzatore di Acerra, per il quale, peraltro, esiste già un vasto contenzioso anche di natura penale.
Per il termovalorizzatore di Acerra si prevedono, poi, un percorso per definire, sia i rapporti con il soggetto già concessionario del servizio (determinazione del valore dell’impianto affidato all’ENEA), che l’individuazione del soggetto al quale trasferire entro il 31 dicembre 2011 la proprietà dell’impianto (Regione Campania, altro ente pubblico, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile o soggetto privato) e le relative occorrenti risorse finanziarie, nonché norme transitorie per la gestione e per il collaudo dell’impianto sino al trasferimento della proprietà.
Ai Presidenti delle province della Regione Campania, dal 1° gennaio 2010 sino al 30 settembre 2010, sono attribuite, in deroga alle ordinarie competenze degli organi previste nel Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (artt. 42, 48 e 50 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267), le funzioni ed i compiti di programmazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da organizzarsi anche per ambiti territoriali nel contesto provinciale e per distinti segmenti delle fasi del ciclo di gestione dei rifiuti.
Sulla base delle previsioni di cui alla Legge della Regione Campania 28 marzo 2007, n. 4, e successive modificazioni e tenuto conto delle indicazioni di carattere generale di cui alla determinazione del Sottosegretario di Stato in data 20 ottobre 2009 inerente al ciclo di gestione integrata dei rifiuti, per evitare soluzioni di continuità rispetto agli atti compiuti nella fase emergenziale, si prevede che le amministrazioni territoriali competenti, anche per il tramite delle società provinciali (che, in fase di prima attuazione, possono essere amministrate anche da personale appartenente alle pubbliche amministrazioni), possono subentrare nei contratti in corso con soggetti privati che attualmente svolgono in tutto o in parte le attività di raccolta, di trasporto, di trattamento, di smaltimento, ovvero di recupero dei rifiuti. In alternativa, possono affidare il servizio in via di somma urgenza, nonché prorogare i contratti in cui sono subentrati per una sola volta e per un periodo non superiore ad un anno con abbattimento del 3% del corrispettivo negoziale inizialmente previsto.
Importante innovazione riguarda la riscossione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU) e della tariffa integrata ambientale (TIA).
Infatti, per dare concretezza all’affermato principio che i costi dell’intero ciclo di gestione dei rifiuti, di competenza delle amministrazioni territoriali, trovino integrale copertura economica nell’imposizione dei relativi oneri a carico dell’utenza, si è ritenuto di attribuire alle società provinciali di cui alla Legge della Regione Campania 28 marzo 2007, n. 4, la figura di esattore, con obbligo di attivare adeguate azioni di recupero degli importi evasi.
Gli Organi di informazione hanno dato ampio risalto alle doglianze dei Comuni per la sottrazione di tali risorse.
Se appare plausibile che tali doglianze provengano dai sindaci che hanno assicurato il rispetto della soglia minima di R.D., lo è meno per tutti gli altri Comuni che tale soglia non hanno raggiunto e, comunque, la disposizione appare, allo stato, omogenea al resto della decretazione d’urgenza in commento per il ruolo conferito alle società provinciali.
I Comuni della Regione Campania sono, quindi, tenuti a trasmettere alle Province i dati necessari (quali gli archivi afferenti alla TARSU e alla TIA), con previsione di intervento sostitutivo del Prefetto nei confronti dei Comuni inadempienti, in via d’urgenza e previa diffida, anche attraverso la nomina di apposito Commissario ad acta e contestuale attivazione delle procedure per la rimozione e sospensione di amministratori locali (art. 142 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267), che possono essere attivate a carico delle amministrazioni comunali, anche in caso di violazione delle disposizioni di cui all’articolo 198 del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (competenze dei Comuni indicate nel T.U. per l’Ambiente).
Le somme dovute dai Comuni alla struttura del Sottosegretario di Stato di cui all’articolo 1 del Decreto-Legge n. 90 del 2008 in relazione al ciclo di gestione dei rifiuti sono ingenti, ma vi è forte discordanza su tali cifre, se si pensa che per il solo Comune di Napoli – secondo dati non ufficiali - le previsioni spaziano da circa 40 milioni di euro a circa 100 milioni di euro.
Per i Consorzi – che già in passato avevano evidenziato numerose criticità più volte messe in luce dalle stesse Commissioni bicamerali di indagine – è prevista la nomina da parte dei Presidenti delle Province di un soggetto liquidatore per l’accertamento delle situazioni creditorie e debitorie pregresse e redazione di un piano di liquidazione e, per la riscossione dei crediti vantati dagli stessi Consorzi nei confronti dei Comuni, è autorizzata la conclusione di transazioni per l’abbattimento degli oneri accessori.
Per i Consorzi è prevista, inoltre, la necessità di definire la pianta organica del personale occorrente nei limiti di risorse disponibili, con l’attivazione di un procedimento che porterà ad esuberi di lavoratori per i quali si applicheranno le disposizioni in materia di ammortizzatori sociali in deroga alle limitazioni della Legge Finanziaria 2009 (articolo 2, comma 36, della Legge 22 dicembre 2008, n. 203).
La normativa sino ad ora esposta è contenuta nel D.L. 30/12/2009 n. 195 che deve, quindi essere convertito in legge. Non può, pertanto, escludersi che, intervengano modifiche da parte del Parlamento o che tali modifiche siano intervenute al momento della inaugurazione di quest’anno giudiziario.
Anteriormente all’illustrato Decreto Legge del 30 dicembre 2009, nel corso dell’anno sono intervenute numerose Ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri disciplinanti gli interventi sull’emergenza rifiuti (n.3730 del 7/1/09, n. 3738 del 5/2/09, nn. 3742 e 3743 del 18/2/09, n. 3745 del 5/3/09, n. 3746 del 12/3/09, n. 3748 del 18/3/09, n. 3756 del 15/4/09, n.3764 del 6/5/09, n.3768 del 13/5/09, n. 3770 del 15/5/09, nn. 3774 e 3775 del 28/5/09, n. 3785 del 26/6/09, n. 3791 del 15/7/09, n. 3792 del 24/7/09, n. 3804 del 28/8/09, n. 3812 del 22/9/09, n. 3816del 10/10/09, n. 3819 del 6/44/09, n. 3821 del 20/11/09 e n. 3823 del 25/11/09).
In particolare, sono da segnalare le disposizioni volte ad assicurare la provincializzazione della gestione dei rifiuti in vista della cessazione delle funzioni governative straordinarie.
In questo ambito, vanno ricordate le Ordinanze n. 3746 del 12 marzo 2009, come modificata dalla n.3775 del 28/5/09, e n. 3812 del 22/9/09.
In base alle norme in esse contenute, al fine di superare in via definitiva lo stato emergenziale e per dare attuazione alle disposizioni di cui all’art. 20 della Legge della Regione Campania 28 marzo 2007, n. 4, modificato dall’art. 1 della Legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 4, è stata prevista la costituzione, da parte delle province di Napoli, Avellino, Benevento, Caserta e Salerno, di società a totale o prevalente capitale pubblico per la gestione dei siti di stoccaggio dei rifiuti, delle discariche e degli impianti di proprietà della provincia per il trattamento, la trasferenza, lo smaltimento, il recupero ed il riciclaggio dei rifiuti.
Alle province, nell’ambito delle competenze attribuite dalla legge ordinaria e dalle leggi regionali, è stata attribuita anche l’attività di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo dell’intero ciclo di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani sul territorio provinciale, anche in relazione agli impianti ed alle attività di raccolta, trasporto, stoccaggio, conferimento, trattamento, smaltimento, recupero e riciclaggio dei rifiuti urbani gestiti da imprese e società private.
Alle società provinciali è stata affidata la gestione delle discariche e dell’impiantistica, in proprietà della provincia e quella trasferita dalla regione e da altri enti, per lo stoccaggio, il trattamento, la trasferenza, lo smaltimento, il recupero ed il riciclaggio dei rifiuti, situate sul territorio provinciale, prevedendosi che le predette società subentrano nei rapporti attivi e passivi degli attuali soggetti gestori degli impianti, ivi compresi quelli con il personale impiegato nelle attività predette.
Per la costituzione delle società provinciali, considerata la necessità di provvedere in tempi rapidi all’avvio delle attività ad esse facenti capo, dopo essere stata inizialmente contemplata la possibilità d’intervento di un “commissario ad acta” nominato dal Presidente della Provincia o, in sostituzione, dal Sottosegretario di Stato all’emergenza rifiuti in Campania (v. art. 2 O.P.C.M. 3746 del 12 marzo 2009), è stata prevista la nomina di un soggetto attuatore da parte del Presidente della Regione Campania, sentiti i presidenti delle province (v. O.P.C.M. n. 3775 del 28/5/09).
In aggiunta, con successiva Ordinanza (n. 3812 del 22/9/09), sono stati attribuiti agli assessori provinciali con delega all’ambiente i poteri della Giunta e del Consiglio, in deroga a quanto previsto dagli articoli 42, 48 e 50 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, da espletarsi per l’adozione di tutti gli atti necessari alla costituzione urgente delle società provinciali.
Questi atti sono consistiti, tra l’altro, nell’approvazione dello statuto delle società, nella sottoscrizione dell’atto costitutivo delle stesse, nell’adozione del piano industriale della società all’esito dell’atto di conferimento dei cespiti costituenti lo stato patrimoniale delle stesse, nonché nell’avvio delle procedure finalizzate all’individuazione, in termini di somma urgenza, dell’eventuale socio privato, avvalendosi delle deroghe al Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163, previste dall’art. 18 del Decreto – Legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla Legge 14 luglio 2008, n. 123.
In attuazione di queste ultime disposizioni, le società sono state costituite dalle Province campane negli ultimi giorni del 2009.
Si tratta, per la Provincia di Napoli, della “Servizi Ambientali Provincia di Napoli S.p.a.”; per la Provincia di Salerno, della “Ecoambiente Salerno S.p.a.”; per la Provincia di Avellino, della “Irpinia Ambiente S.p.a.”; per la provincia di Caserta, della “Gesec S.p.a.”; per la Provincia di Benevento, della “SAMTE”. Si è in presenza, come è evidente, di società a capitale pubblico costituite per uno specifico fine pubblico, con la conseguenza che ad esse, quindi, si applicheranno tutte le norme di settore secondo l’interpretazione che ne fornisce la giurisprudenza.
Altre ordinanze hanno poi interessato la struttura organizzativa del Sottosegretario di Stato per l’emergenza rifiuti in Campania, con finalità di razionalizzazione e contenimento dei costi, tenuto conto dell’approssimarsi dello scadere dello stato di emergenza e del conseguente progressivo passaggio della gestione del sistema integrato del ciclo dei rifiuti agli enti ordinariamente competenti, di cui si ritiene utile fare cenno: con l’Ordinanza n. 3756 del 15/4/09 sono state soppresse le Missioni “Finanziaria”, “Coordinamento Consorzi di Bacino e istituzioni territoriali”, “Liquidazione economica – finanziaria dei soppressi consorzi delle province di Napoli e Caserta”, Gestione contenzioso e situazione creditoria e debitoria pregressa”, sostituite con la nuova struttura di missione denominata “Amministrativo finanziaria”, mentre, con successiva Ordinanza n. 3768 del 13/9/09 anche le Missioni “Coordinamento attività Dipartimento protezione civile e rapporti enti territoriali” e “Comunicazione” sono state soppresse e sostituite dalla Missione “Amministrativo – legale”.
Tutte le Missioni sono, comunque, cessate alla data del 31 dicembre 2009 (art. 2 del D.L. n. 195/09).
Come appare evidente, si tratta di una produzione normativa imponente che, inoltre, va ad aggiungersi a quella, anch’essa di vario livello gerarchico, che, da un canto, è stata, (ed è), di sostanziale necessità per gestire la devastante crisi dei rifiuti in Campania e, dall’altro, rende di notevole complessità l’attività di indagine volta ad enucleare le responsabilità amministrative che tale crisi hanno contribuito a produrre.
Qualche cenno va fatto sulle iniziative messe in campo per la soluzione a regime del ciclo integrato dei rifiuti.
Di rilievo è apparso l’avvio, nel marzo del 2009, del termovalorizzatore di Acerra del quale si è anche occupato, come accennato, il Legislatore nell’ultimo intervento d’urgenza.
Per ovviare a problematiche emerse nell’esercizio provvisorio dell’impianto, sono stati disposti interventi correttivi, quale quello di somma urgenza autorizzato con Ordinanza n. 3812 del 22/9/09 (realizzazione del sistema di estrazione e spegnimento scorie del termovalorizzatore adeguato alle nuove tipologie di rifiuto previste e non al CDR di progettazione).
Il Commissario delegato – Sindaco del Comune di Salerno ex Ord. n. 3641 del 2008 – con propria Ordinanza n. 49 del 18/6/09 ha, invece, dichiarato l’esito negativo della procedura concorsuale per la progettazione, realizzazione e gestione del termovalorizzatore dei rifiuti della Provincia di Salerno, impianto che, in base alle norme dell’ultimo Decreto Legge (art. 10, comma 6), è stato ora affidato alle scelte e iniziative della Provincia di Salerno, anche per il tramite della relativa società provinciale.
Per il termovalorizzatore previsto a Napoli est, dovrebbe essere prossimo l’avvio della procedura di gara, mentre, per l’ultimo previsto, analogo, impianto campano, - quello di Santa Maria La Fossa (CE) - non si registra un significativo avanzamento del percorso realizzativo.
Altro aspetto sul quale va posta l’attenzione è quello dell’applicazione delle sanzioni introdotte dall’art. 3 del Decreto Legge n. 172 del 6/11/2008 con l’aggiunta di un comma all’art. 142 del D.Lgs. n. 267/2000.
Il sottosegretario per l’emergenza rifiuti in Campania ha trasmesso al Ministero dell’Interno la proposta di rimozione dei Sindaci di nove Comuni campani (Giugliano e Nola in provincia di Napoli, Aversa, Casal di principe, Casaluce, Castel Volturno, Maddaloni, San Marcellino e Trentola Ducenta in Provincia di Caserta) per gravi e reiterate inadempienze nelle attività di competenza per la raccolta dei rifiuti, in particolare per l’inerzia delle amministrazioni locali nel contrastare l’abbandono incontrollato lungo le strade di rifiuti solidi urbani e di rifiuti speciali, anche ingombranti.
Con tre decreti del Presidente della Repubblica, tutti in data 31/12/2009, sono stati rimossi i Sindaci dei Comuni di Castel Volturno, Maddaloni e Casal di Principe per gravi e reiterate inadempienze nel fronteggiare l’abbandono incontrollato dei rifiuti, con possibilità di esporre a concreto e grave pericolo la salute dei cittadini e pregiudicare la salubrità dell’ambiente, con conseguente scioglimento del Consiglio comunale.
Gli organi di stampa hanno più volte riportato polemiche e intenti di ricorso alla competente Magistratura da parte dei sindaci rimossi.
E’ di rilievo notare che, secondo i dati disponibili sulla raccolta rifiuti e delle percentuali di raccolta differenziata, nei tre Comuni sciolti si registra un diverso andamento; presso il Comune di Castel Volturno, ad esempio, non si è mai svolto un servizio di R.D., nonostante fosse stato approvato un piano per la raccolta differenziata stessa; il Comune di Casal di Principe, invece, dovrebbe essersi attestato intorno alla percentuale di legge.
Tuttavia, le cause dello scioglimento dei Consigli e della rimozione dei Sindaci non sono strettamente correlate alle percentuali minime di R.D. (ad esempio, il Comune di Nola risulta aver superato nel dicembre 2009 il 40%, eppure è tra i Comuni per i quali il Ministro dell’Interno ha proposto lo scioglimento, peraltro ancora non attuato).
Altro profilo riguarda la procedura di infrazione 2007/2195, Causa C – 297/08, promossa dalla Commissione Europea davanti alla Corte di Giustizia con il deferimento dell’Italia per l’emergenza rifiuti in Campania, di cui si è data notizia lo scorso anno.
Risulta svolta l’udienza di discussione e si è in attesa della sentenza della Corte di Giustizia, sia per l’esito, sia, soprattutto, per le motivazioni che dovranno essere oggetto di attenta riflessione.
Con Legge n. 6 del 6 febbraio 2009 è stata istituita la Commissione Parlamentare sulle attività illecite legate al ciclo dei rifiuti costituita da 24 parlamentari.
V’è da sperare – ma è solo una speranza – che la suddetta commissione, costituita da dodici senatori e dodici deputati, non debba essere fortemente interessata da criticità campane, come, invece, si è più volte verificato per le altre Commissioni bicamerali che l’hanno preceduta nelle passate legislature e che hanno espresso le forti censure delle quali si è dato ampiamente conto nelle scorse Relazioni di questo Requirente.
Da registrare è anche un intervento della Corte costituzionale sulla normativa regionale campana in materia di rifiuti; infatti, con sentenza n. 314, depositata in data 4/12/09, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera e), della Legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 4 (Modifiche alla Legge regionale 28 marzo 2007, n. 4 “Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati”), nella parte in cui abroga la lettera p) dell’art. 10, comma 2, della Legge della Regione Campania 28 marzo 2007, n. 4 (Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati), nonché l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera m), della medesima Legge della Regione Campania n. 4 del 2008.
Si è affermato, da un lato, ritenendosi non derogabile dal Legislatore regionale l’impostazione unitaria della pianificazione al livello individuato dal legislatore statale, l’illegittimità della previsione per la quale il piano regionale di gestione dei rifiuti non debba più contenere “le misure atte a promuovere la regionalizzazione della raccolta, della cernita e dello smaltimento dei rifiuti urbani”, in contrasto con quanto disposto dall’art. 199, lettera m), del D.Lgs. n. 152 del 2006; dall’altro, si è dichiarata l’illegittimità costituzionale della normativa regionale nella parte in cui, in violazione dei principi comunitari sulla concorrenza, riserva solo a determinati soggetti la partecipazione alle gare per l’affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti (unica modalità di affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti, da parte della Provincia, ad un soggetto a totale o prevalente capitale pubblico), dettando una disciplina difforme da quella nazionale in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in base all’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Può ora passarsi ad una disamina delle azioni di questa Procura nel delicato settore dei rifiuti.
Una vicenda che ha comportato una complessa attività di indagine ha riguardato la assunzione a tempo indeterminato dei circa 2.400 lavoratori socialmente utili per la raccolta differenziata da parte del Commissariato di governo per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania.
Si deve osservare, infatti, che il Consiglio di Stato, IV Sezione, con decisione n. 4739 del 29/7/09, ha integralmente confermato la sentenza del giudice amministrativo campano (TAR Campania, Sez. I, sentenza n.10078 del 12 luglio 2004), appellata dal Commissario delegato, che aveva dichiarato l’illegittimità delle assunzioni in esame disposte nel 2001 dal Sub Commissario per l’emergenza rifiuti.
L’interesse prioritario da soddisfare con i provvedimenti commissariali annullati è stato, in realtà, quello della garanzia occupazionale dei lavoratori, come si coglie, invero, anche nelle premesse degli stessi atti, allorquando si esprime l’esigenza che il ruolo dei lavoratori attualmente destinati alla R.D. dovrà essere opportunamente ricondotto al di fuori della precarietà, anche rispetto all’orario di lavoro.
La funzione dell’organo straordinario governativo, volta a fronteggiare l’emergenza rifiuti campana, è stata illegittimamente orientata verso altre necessità, ledendo e compromettendo in tal modo le sue specifiche finalità istituzionali.
Al riguardo, appare utile richiamare il giudizio espresso dalla Commissione Parlamentare di inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse contenute nella “Seconda Relazione territoriale sulla Campania” approvata il 19 dicembre 2007, sulla necessità: “….di separare finalmente le necessarie politiche sociali di sostegno agli investimenti ed all’occupazione dalle politiche di gestione del ciclo dei rifiuti, facendo sì che queste ultime non siano più utilizzate come forme improprie di ammortizzatori sociali, con effetti disastrosi evidenti”.
Gli effetti deleteri dell’illegittimo provvedimento del 2001, con gravissime ripercussioni, finanziarie e non, sull’intervento straordinario, sono stati enormi.
Si è, dunque, proceduto per gradi e, mentre per vari consorzi vi sono istruttorie in corso, per il Consorzio di Bacino CE/3, si è provveduto a citare in giudizio il Sub Commissario per l’emergenza rifiuti all’epoca in carica, al quale è stato contestato un danno di oltre €. 12.147.000,00 per l’accertata inutilità delle assunzioni di tali lavoratori in relazione, appunto, al Consorzio di Bacino CE/3.
Dall’indagine svolta è emerso, infatti, che gli amministratori all’epoca in carica del Consorzio in questione avevano anche formalmente espresso la loro contrarietà alle assunzioni in rilievo a carico dell’Ente; assunzioni, invece, imposte dalla struttura commissariale, a cui è seguita l’impossibilità di utilizzazione del personale presso i comuni consorziati o presso altri impianti.
Analoga vicenda ha riguardato il Consorzio di Bacino Napoli 5 e il Comune di Napoli in quanto, come è emerso da una verifica amministrativo – contabile, si è verificata la mancata utilizzazione del personale, costituito da lavoratori socialmente utili, assegnati al Consorzio stesso.
Si è provveduto, dunque, a citare in giudizio, per un danno patrimoniale di oltre €. 28.000.000,00, e all’immagine di €. 1.000.000,00, i sindaci e gli amministratori P.T. del Comune di Napoli.
La vertenza, di cui si era già data notizia nella scorsa Relazione, ma esitata nella predetta citazione nel 2009, è connessa ad altra citazione (analoga per ente e soggetti) avente, però, il diverso oggetto della mancata attuazione della raccolta differenziata, depositata nel 2008.
Con particolare riferimento alle problematiche sulla mancata o insufficiente raccolta differenziata è stata poi depositata altra citazione con la quale sono stati convenuti in giudizio i componenti P.T. del Consiglio di Amministrazione del Consorzio di Bacino BN/1 per danni (oltre €. 430.000,00) derivati dalla inefficienza e inefficacia dell’azione dell’ente stesso, su segnalazione dell’Ispettorato Generale di Finanza.
Anche il Comune di San Giorgio La Molara è stato interessato da episodi di mancato rispetto degli obblighi relativi al raggiungimento delle percentuali minime di R.D., peraltro per un importo di danno di modesto rilievo, addebitabile ad un funzionario che è stato, quindi, convenuto in giudizio.
Di diversa natura, invece, ma di rilevante importo, è il danno che è stato azionato nei confronti di amministratori e funzionari P.T. del Comune di Montecorvino Rovella, nel Salernitano, per illegittimo affidamento di un appalto a ditta privata (anziché al Consorzio di Bacino Salerno/3) in violazione del D.L. n. 61/2007.
La citazione, per un importo di €. 6.200.000,00, è già stata depositata e vi sono state trattate rilevanti questioni che vanno dalla obbligatorietà del servizio di raccolta R.S.U. al Consorzio di Bacino, alle modalità di quantificazione del danno, compreso, in via subordinata, quello da perdita di “chance”, nonché l’eventuale successione “ex lege”, quale ente danneggiato, della Provincia, stante l’assorbimento delle funzioni del Consorzio in capo all’ente locale.
Anche se di diversa natura rispetto alla raccolta differenziata, una fattispecie di danno ha riguardato il Consorzio di Bacino NA/2 (poi Consorzio Unico) per il pagamento dei canoni di locazione della sede di Casoria per le deficienze tecniche e strutturali dell’immobile prescelto; conseguentemente, sono stati convenuti in giudizio, per rispondere di un danno di €. 27.000,00 gli amministratori e alcuni funzionari del Consorzio in carica all’epoca dei fatti.
Sono poi in corso numerosi atti di invito a dedurre e istruttorie che riguardano la mancata o insufficiente raccolta differenziata nei Comuni di Torre del Greco, Castellammare di Stabia, Afragola, Casoria, Pozzuoli, Sant’Anastasia, Somma Vesuviana, con contestazioni nei confronti di amministratori comunali, di alcuni dirigenti della struttura commissariale, di amministratori e dirigenti dei Consorzi di Bacino e di alcune società pubbliche nelle diverse qualità di soggetti operanti “in house”, enti strumentali della struttura commissariale o assuntori a vario titolo del servizio presso enti locali terzi.
Notevoli e di rilievo sono stati anche i riscontri giurisprudenziali della Corte Territoriale alle azioni intentate dalla Procura regionale.
E’ giunto a conclusione un giudizio azionato nel 2003 per danni rilevantissimi subiti dal Comune di Caserta, determinatosi nell’ambito del rapporto contrattuale tra l’ente locale e una società per la gestione del servizio di igiene urbana. Oggetto del servizio erano la pulizia di uffici pubblici tra cui quelli comunali.
Varie le contestazioni che erano state mosse dalla Procura regionale agli amministratori P.T. del Comune di Caserta e che sono state accolte dalla Corte Territoriale con una statuizione di condanna complessiva di €. 8.330.000,00 (cfr. sentenza n. 386/2009).
Per il mancato rispetto degli obblighi inerenti il raggiungimento delle percentuali minime di raccolta differenziata, con sentenza n. 1492 del 9/12/09, la Sezione Giurisdizionale per la Campania, con motivazione chiara ed esaustiva, ha condannato, accogliendo le richieste di questa Procura regionale, il Sindaco, un dirigente e due dipendenti comunali del Comune di Marcianise (CE) in carica all’epoca dei fatti ad un complessivo risarcimento di oltre €. 450.000,00.
La Sezione, in accoglimento della prospettazione della Procura, ha poi sollevato con separata ordinanza, relativamente all’azionato danno di immagine per la Regione, questione di costituzionalità dell’articolo 17, comma 30, ter, del Decreto Legge 1 luglio 2009 n. 78, convertito, con modificazioni, nella Legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’articolo 1, comma 3, del Decreto Legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella Legge 3 ottobre 2009, n. 141, periodi secondo, terzo e quarto, in quanto ritenuta rilevante ai fini del decidere e non manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 3, 24, 113 e 103 della Costituzione.
Infine, in favore del Comune di Alvignano è stato statuito un risarcimento di €. 70.000,00 per mancata effettuazione della raccolta differenziata.
A conclusione di questo capitolo può registrarsi che, nel corso del 2009, la Procura regionale ha azionato danni per oltre 47 milioni di euro, ha completato istruttorie con i relativi inviti a dedurre per oltre 20 milioni di euro, mentre la Sezione giurisdizionale ha statuito condanne per quasi 9 milioni di euro.
I dati ora esposti danno contezza del fatto che se, da un canto, sembra avviarsi a normalità – pur con molte incertezze e dubbi per il futuro atteggiamento che sarà tenuto dalle amministrazioni locali – l’intero ciclo integrato dei rifiuti in Campania, resta la piaga degli enormi sprechi di risorse che negli anni pregressi hanno portato alla nota situazione di grave criticità in Campania, dovendo, peraltro, sottolinearsi come diverso è constatare danni alle pubbliche finanze, altro è comprovare validamente in giudizio le singole responsabilità, come la Procura regionale è impegnata a fare con i risultati appena indicati.
omissis
I - RACCOLTA E SMALTIMENTO DEI RIFIUTI SOLIDI URBANI – UNA EMERGENZA IN VIA DI RISOLUZIONE – LO STATO ATTUALE
L’anno che si apre può considerarsi ancora di transizione, ma dovrebbe essere quello che porterà allo stabile passaggio verso una gestione ordinaria del ciclo integrato dei rifiuti, mentre quello che si è appena chiuso si caratterizza come un periodo determinante per aprire questa nuova fase.
Il dualismo tra gestione straordinaria affidata ad organi statali e gestione ordinaria svolta da enti locali e Consorzi di Bacino ha comunque segnato un periodo di emergenza, di estrema emergenza, del quale il territorio regionale reca ancora profonde ferite e le Amministrazioni locali sopportano ancora il peso.
Il dibattito emerso, anche sugli organi di stampa, se gli enti locali possano considerarsi vittime o protagonisti nella grave situazione in cui è venuta a trovarsi la Campania negli ultimi lustri, con le note e recenti punte acutissime di crisi, pone, in realtà, un problema che andrebbe diversamente impostato, tenendo altresì conto del fatto che, mentre lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani è stato affidato ad una gestione commissariale, poi divenuta di rango governativo, la raccolta dei rifiuti era, ed è, compito degli enti locali.
Infatti, il rigore della normativa intervenuta nel 2008 e proseguita nel 2009 – di cui innanzi si darà conto – è stato dovuto proprio alla necessità di fronteggiare situazioni nelle quali non le comunità degli enti locali, in quanto tali, bensì i loro amministratori si erano resi inadempienti a precisi obblighi di legge, primo dei quali quello della raccolta differenziata, provocando spesso una polverizzazione e sovrapposizione di competenze nella gestione della crisi, concorrendo a determinarne l’aggravamento.
Ancora oggi, molte amministrazioni campane stentano nel raggiungere la soglia minima della raccolta differenziata fissata, per il 2009, al 25%.
Secondo i dati resi disponibili dall’Osservatorio dei rifiuti per la Provincia di Napoli risulta che, nel mese di settembre 2009, il Comune di Napoli registrava una percentuale del 21,46% (mai raggiunta, peraltro, in tutti gli altri mesi precedenti), mentre, per i mesi di ottobre, novembre e dicembre, i dati non risultano disponibili, evidentemente perché non trasmessi.
Nel contempo, dallo stesso Osservatorio emerge che,
nel periodo che va dal 1/1/2009 al 19/12/2009, la percentuale è stata del 17,34%.
Ora, in disparte ogni problematica sulle modalità di rilevazione (media annuale o singola mensilità in chiusura d’anno) e, se si aggiunge il fatto che dal sito ASIA emerge come al 31/10/2009 la R.D. si sia attestata al 18,61%, risulta evidente che il Comune di Napoli stenta a raggiungere la soglia minima fissata dalla legge, e ancor più arduo riesce di credere che, nel 2010, si arrivi alla nuova soglia minima del 35%.
Dai dati dello stesso Osservatorio si apprende poi che nel mese di dicembre 2009, solo circa la metà dei comuni della Provincia di Napoli ha superato la soglia minima, mentre, per gli altri comuni, o si è al di sotto di tale soglia, o i dati non sono pervenuti.
Per la Provincia di Caserta, poi, pur non essendo disponibili dati dell’Osservatorio, risulta, comunque, per comunicazione fattane dallo stesso Comune, che Caserta ha raggiunto la percentuale del 48% di R.D., migliorando molto i dati del 2008.
Si tratta delle due province (Napoli e Caserta) che hanno fatto registrare le maggiori criticità anche per i Consorzi di Bacino che, infatti, sono stati poi sciolti e accorpati ed è, quindi, evidente come, nonostante i segnali incoraggianti provenienti da molti Comuni campani, alcuni dei quali hanno addirittura superato la soglia del 50% di R.D., non possa ancora dirsi compiuto, (anzi è appena iniziato) un ciclo virtuoso e duraturo della raccolta differenziata che, come è noto, apporta sensibili benefici economici sotto molteplici aspetti a condizione che venga puntualmente rispettata (si pensi che i Consorzi Nazionali di raccolta dei materiali richiedono una selezione molto avanzata come, ad esempio, nel caso del vetro che non deve contenere etichette di carta o plastica).
Purtroppo, il problema delle “ecoballe”, del loro contenuto, del loro stoccaggio, della loro eliminazione in tempi accettabili, è ancora tutto aperto, come lo sono le inchieste penali che hanno riguardato questa spaventosa crisi e lo sono anche quelle che riguardano questa Giustizia, in parte dipendenti, perché strettamente connesse, da fatti penalmente accertabili.
Con il recente Decreto Legge 30/12/2009 n. 195, in corso di conversione, è stato conferito anche il crisma ufficiale alla fine dell’emergenza rifiuti ed infatti il suddetto provvedimento reca nel titolo:” Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti in Campania”, oltre ad altre disposizioni per l’Abruzzo.
Dunque, al 31 dicembre 2009 è cessata, sotto un profilo normativo, la situazione di emergenza rifiuti nella Regione Campania, con passaggio delle competenze ai soggetti ordinariamente competenti ed è opportuno, quindi, tratteggiare la regolamentazione di tale delicata e complessa fase, nonché le principali disposizioni che la disciplinano.
Per assistere le amministrazioni e definire le situazioni di debito – credito facenti capo all’intervento straordinario, nel provvedimento è prevista la costituzione, fino al 31 gennaio 2011 (termine che può essere prorogato per non più di sei mesi), nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento protezione civile, di due strutture transitorie, denominate Unità stralcio e Unità operativa per la chiusura dell’emergenza rifiuti in Campania.
L’Unità operativa per la chiusura dell’emergenza rifiuti in Campania ha il compito di accompagnare gli enti territoriali nel passaggio al regime ordinario, e, tra le altre competenze assegnatele, vi è quella di svolgere ogni utile attività di supporto ed adottare azioni di coordinamento in materia di gestione del ciclo dei rifiuti sul territorio campano, con particolare riferimento all’organizzazione dei flussi, in situazioni di necessità e urgenza e su richiesta della Regione e delle Province, precisandosi che restano ferme le responsabilità a legislazione vigente degli enti territoriali competenti al momento della cessazione dello stato di emergenza.
Tale struttura operativa si occuperà, in particolare, delle competenze amministrative, degli impianti di selezione e trattamento dei rifiuti (ex CDR, ora STIR), del termovalorizzatore di Acerra, dell’eventuale prosecuzione degli interventi anche infrastrutturali e delle relative opere accessorie.
L’Unità stralcio è chiamata, invece, ad effettuare l’accertamento della massa attiva e passiva derivante dalle attività compiute durante lo stato di emergenza rifiuti in Campania ed imputabili alle Strutture commissariali e del Sottosegretario di Stato all’emergenza rifiuti e procedere, sulla base di piani di estinzione delle passività comunicati al Ministero dell’Economia e delle Finanze, al pagamento dei debiti secondo definite priorità. Si è, inoltre, disposto che fino al 31 gennaio 2011 non possono essere intraprese azioni giudiziarie ed arbitrali nei confronti delle Strutture commissariali e della Unità stralcio, mentre quelle pendenti sono sospese.
I debiti insoluti, dalla data di entrata in vigore del decreto (30 dicembre 2009), non producono interessi, né sono soggetti a rivalutazione monetaria.
Quest’ultima disposizione, secondo quanto si apprende, ha provocato reazioni da parte della società che ha realizzato l’impianto termovalorizzatore di Acerra, per il quale, peraltro, esiste già un vasto contenzioso anche di natura penale.
Per il termovalorizzatore di Acerra si prevedono, poi, un percorso per definire, sia i rapporti con il soggetto già concessionario del servizio (determinazione del valore dell’impianto affidato all’ENEA), che l’individuazione del soggetto al quale trasferire entro il 31 dicembre 2011 la proprietà dell’impianto (Regione Campania, altro ente pubblico, Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile o soggetto privato) e le relative occorrenti risorse finanziarie, nonché norme transitorie per la gestione e per il collaudo dell’impianto sino al trasferimento della proprietà.
Ai Presidenti delle province della Regione Campania, dal 1° gennaio 2010 sino al 30 settembre 2010, sono attribuite, in deroga alle ordinarie competenze degli organi previste nel Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (artt. 42, 48 e 50 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267), le funzioni ed i compiti di programmazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti da organizzarsi anche per ambiti territoriali nel contesto provinciale e per distinti segmenti delle fasi del ciclo di gestione dei rifiuti.
Sulla base delle previsioni di cui alla Legge della Regione Campania 28 marzo 2007, n. 4, e successive modificazioni e tenuto conto delle indicazioni di carattere generale di cui alla determinazione del Sottosegretario di Stato in data 20 ottobre 2009 inerente al ciclo di gestione integrata dei rifiuti, per evitare soluzioni di continuità rispetto agli atti compiuti nella fase emergenziale, si prevede che le amministrazioni territoriali competenti, anche per il tramite delle società provinciali (che, in fase di prima attuazione, possono essere amministrate anche da personale appartenente alle pubbliche amministrazioni), possono subentrare nei contratti in corso con soggetti privati che attualmente svolgono in tutto o in parte le attività di raccolta, di trasporto, di trattamento, di smaltimento, ovvero di recupero dei rifiuti. In alternativa, possono affidare il servizio in via di somma urgenza, nonché prorogare i contratti in cui sono subentrati per una sola volta e per un periodo non superiore ad un anno con abbattimento del 3% del corrispettivo negoziale inizialmente previsto.
Importante innovazione riguarda la riscossione della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU) e della tariffa integrata ambientale (TIA).
Infatti, per dare concretezza all’affermato principio che i costi dell’intero ciclo di gestione dei rifiuti, di competenza delle amministrazioni territoriali, trovino integrale copertura economica nell’imposizione dei relativi oneri a carico dell’utenza, si è ritenuto di attribuire alle società provinciali di cui alla Legge della Regione Campania 28 marzo 2007, n. 4, la figura di esattore, con obbligo di attivare adeguate azioni di recupero degli importi evasi.
Gli Organi di informazione hanno dato ampio risalto alle doglianze dei Comuni per la sottrazione di tali risorse.
Se appare plausibile che tali doglianze provengano dai sindaci che hanno assicurato il rispetto della soglia minima di R.D., lo è meno per tutti gli altri Comuni che tale soglia non hanno raggiunto e, comunque, la disposizione appare, allo stato, omogenea al resto della decretazione d’urgenza in commento per il ruolo conferito alle società provinciali.
I Comuni della Regione Campania sono, quindi, tenuti a trasmettere alle Province i dati necessari (quali gli archivi afferenti alla TARSU e alla TIA), con previsione di intervento sostitutivo del Prefetto nei confronti dei Comuni inadempienti, in via d’urgenza e previa diffida, anche attraverso la nomina di apposito Commissario ad acta e contestuale attivazione delle procedure per la rimozione e sospensione di amministratori locali (art. 142 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267), che possono essere attivate a carico delle amministrazioni comunali, anche in caso di violazione delle disposizioni di cui all’articolo 198 del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (competenze dei Comuni indicate nel T.U. per l’Ambiente).
Le somme dovute dai Comuni alla struttura del Sottosegretario di Stato di cui all’articolo 1 del Decreto-Legge n. 90 del 2008 in relazione al ciclo di gestione dei rifiuti sono ingenti, ma vi è forte discordanza su tali cifre, se si pensa che per il solo Comune di Napoli – secondo dati non ufficiali - le previsioni spaziano da circa 40 milioni di euro a circa 100 milioni di euro.
Per i Consorzi – che già in passato avevano evidenziato numerose criticità più volte messe in luce dalle stesse Commissioni bicamerali di indagine – è prevista la nomina da parte dei Presidenti delle Province di un soggetto liquidatore per l’accertamento delle situazioni creditorie e debitorie pregresse e redazione di un piano di liquidazione e, per la riscossione dei crediti vantati dagli stessi Consorzi nei confronti dei Comuni, è autorizzata la conclusione di transazioni per l’abbattimento degli oneri accessori.
Per i Consorzi è prevista, inoltre, la necessità di definire la pianta organica del personale occorrente nei limiti di risorse disponibili, con l’attivazione di un procedimento che porterà ad esuberi di lavoratori per i quali si applicheranno le disposizioni in materia di ammortizzatori sociali in deroga alle limitazioni della Legge Finanziaria 2009 (articolo 2, comma 36, della Legge 22 dicembre 2008, n. 203).
La normativa sino ad ora esposta è contenuta nel D.L. 30/12/2009 n. 195 che deve, quindi essere convertito in legge. Non può, pertanto, escludersi che, intervengano modifiche da parte del Parlamento o che tali modifiche siano intervenute al momento della inaugurazione di quest’anno giudiziario.
Anteriormente all’illustrato Decreto Legge del 30 dicembre 2009, nel corso dell’anno sono intervenute numerose Ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri disciplinanti gli interventi sull’emergenza rifiuti (n.3730 del 7/1/09, n. 3738 del 5/2/09, nn. 3742 e 3743 del 18/2/09, n. 3745 del 5/3/09, n. 3746 del 12/3/09, n. 3748 del 18/3/09, n. 3756 del 15/4/09, n.3764 del 6/5/09, n.3768 del 13/5/09, n. 3770 del 15/5/09, nn. 3774 e 3775 del 28/5/09, n. 3785 del 26/6/09, n. 3791 del 15/7/09, n. 3792 del 24/7/09, n. 3804 del 28/8/09, n. 3812 del 22/9/09, n. 3816del 10/10/09, n. 3819 del 6/44/09, n. 3821 del 20/11/09 e n. 3823 del 25/11/09).
In particolare, sono da segnalare le disposizioni volte ad assicurare la provincializzazione della gestione dei rifiuti in vista della cessazione delle funzioni governative straordinarie.
In questo ambito, vanno ricordate le Ordinanze n. 3746 del 12 marzo 2009, come modificata dalla n.3775 del 28/5/09, e n. 3812 del 22/9/09.
In base alle norme in esse contenute, al fine di superare in via definitiva lo stato emergenziale e per dare attuazione alle disposizioni di cui all’art. 20 della Legge della Regione Campania 28 marzo 2007, n. 4, modificato dall’art. 1 della Legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 4, è stata prevista la costituzione, da parte delle province di Napoli, Avellino, Benevento, Caserta e Salerno, di società a totale o prevalente capitale pubblico per la gestione dei siti di stoccaggio dei rifiuti, delle discariche e degli impianti di proprietà della provincia per il trattamento, la trasferenza, lo smaltimento, il recupero ed il riciclaggio dei rifiuti.
Alle province, nell’ambito delle competenze attribuite dalla legge ordinaria e dalle leggi regionali, è stata attribuita anche l’attività di programmazione, indirizzo, coordinamento e controllo dell’intero ciclo di raccolta e smaltimento dei rifiuti urbani sul territorio provinciale, anche in relazione agli impianti ed alle attività di raccolta, trasporto, stoccaggio, conferimento, trattamento, smaltimento, recupero e riciclaggio dei rifiuti urbani gestiti da imprese e società private.
Alle società provinciali è stata affidata la gestione delle discariche e dell’impiantistica, in proprietà della provincia e quella trasferita dalla regione e da altri enti, per lo stoccaggio, il trattamento, la trasferenza, lo smaltimento, il recupero ed il riciclaggio dei rifiuti, situate sul territorio provinciale, prevedendosi che le predette società subentrano nei rapporti attivi e passivi degli attuali soggetti gestori degli impianti, ivi compresi quelli con il personale impiegato nelle attività predette.
Per la costituzione delle società provinciali, considerata la necessità di provvedere in tempi rapidi all’avvio delle attività ad esse facenti capo, dopo essere stata inizialmente contemplata la possibilità d’intervento di un “commissario ad acta” nominato dal Presidente della Provincia o, in sostituzione, dal Sottosegretario di Stato all’emergenza rifiuti in Campania (v. art. 2 O.P.C.M. 3746 del 12 marzo 2009), è stata prevista la nomina di un soggetto attuatore da parte del Presidente della Regione Campania, sentiti i presidenti delle province (v. O.P.C.M. n. 3775 del 28/5/09).
In aggiunta, con successiva Ordinanza (n. 3812 del 22/9/09), sono stati attribuiti agli assessori provinciali con delega all’ambiente i poteri della Giunta e del Consiglio, in deroga a quanto previsto dagli articoli 42, 48 e 50 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, da espletarsi per l’adozione di tutti gli atti necessari alla costituzione urgente delle società provinciali.
Questi atti sono consistiti, tra l’altro, nell’approvazione dello statuto delle società, nella sottoscrizione dell’atto costitutivo delle stesse, nell’adozione del piano industriale della società all’esito dell’atto di conferimento dei cespiti costituenti lo stato patrimoniale delle stesse, nonché nell’avvio delle procedure finalizzate all’individuazione, in termini di somma urgenza, dell’eventuale socio privato, avvalendosi delle deroghe al Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 163, previste dall’art. 18 del Decreto – Legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla Legge 14 luglio 2008, n. 123.
In attuazione di queste ultime disposizioni, le società sono state costituite dalle Province campane negli ultimi giorni del 2009.
Si tratta, per la Provincia di Napoli, della “Servizi Ambientali Provincia di Napoli S.p.a.”; per la Provincia di Salerno, della “Ecoambiente Salerno S.p.a.”; per la Provincia di Avellino, della “Irpinia Ambiente S.p.a.”; per la provincia di Caserta, della “Gesec S.p.a.”; per la Provincia di Benevento, della “SAMTE”. Si è in presenza, come è evidente, di società a capitale pubblico costituite per uno specifico fine pubblico, con la conseguenza che ad esse, quindi, si applicheranno tutte le norme di settore secondo l’interpretazione che ne fornisce la giurisprudenza.
Altre ordinanze hanno poi interessato la struttura organizzativa del Sottosegretario di Stato per l’emergenza rifiuti in Campania, con finalità di razionalizzazione e contenimento dei costi, tenuto conto dell’approssimarsi dello scadere dello stato di emergenza e del conseguente progressivo passaggio della gestione del sistema integrato del ciclo dei rifiuti agli enti ordinariamente competenti, di cui si ritiene utile fare cenno: con l’Ordinanza n. 3756 del 15/4/09 sono state soppresse le Missioni “Finanziaria”, “Coordinamento Consorzi di Bacino e istituzioni territoriali”, “Liquidazione economica – finanziaria dei soppressi consorzi delle province di Napoli e Caserta”, Gestione contenzioso e situazione creditoria e debitoria pregressa”, sostituite con la nuova struttura di missione denominata “Amministrativo finanziaria”, mentre, con successiva Ordinanza n. 3768 del 13/9/09 anche le Missioni “Coordinamento attività Dipartimento protezione civile e rapporti enti territoriali” e “Comunicazione” sono state soppresse e sostituite dalla Missione “Amministrativo – legale”.
Tutte le Missioni sono, comunque, cessate alla data del 31 dicembre 2009 (art. 2 del D.L. n. 195/09).
Come appare evidente, si tratta di una produzione normativa imponente che, inoltre, va ad aggiungersi a quella, anch’essa di vario livello gerarchico, che, da un canto, è stata, (ed è), di sostanziale necessità per gestire la devastante crisi dei rifiuti in Campania e, dall’altro, rende di notevole complessità l’attività di indagine volta ad enucleare le responsabilità amministrative che tale crisi hanno contribuito a produrre.
Qualche cenno va fatto sulle iniziative messe in campo per la soluzione a regime del ciclo integrato dei rifiuti.
Di rilievo è apparso l’avvio, nel marzo del 2009, del termovalorizzatore di Acerra del quale si è anche occupato, come accennato, il Legislatore nell’ultimo intervento d’urgenza.
Per ovviare a problematiche emerse nell’esercizio provvisorio dell’impianto, sono stati disposti interventi correttivi, quale quello di somma urgenza autorizzato con Ordinanza n. 3812 del 22/9/09 (realizzazione del sistema di estrazione e spegnimento scorie del termovalorizzatore adeguato alle nuove tipologie di rifiuto previste e non al CDR di progettazione).
Il Commissario delegato – Sindaco del Comune di Salerno ex Ord. n. 3641 del 2008 – con propria Ordinanza n. 49 del 18/6/09 ha, invece, dichiarato l’esito negativo della procedura concorsuale per la progettazione, realizzazione e gestione del termovalorizzatore dei rifiuti della Provincia di Salerno, impianto che, in base alle norme dell’ultimo Decreto Legge (art. 10, comma 6), è stato ora affidato alle scelte e iniziative della Provincia di Salerno, anche per il tramite della relativa società provinciale.
Per il termovalorizzatore previsto a Napoli est, dovrebbe essere prossimo l’avvio della procedura di gara, mentre, per l’ultimo previsto, analogo, impianto campano, - quello di Santa Maria La Fossa (CE) - non si registra un significativo avanzamento del percorso realizzativo.
Altro aspetto sul quale va posta l’attenzione è quello dell’applicazione delle sanzioni introdotte dall’art. 3 del Decreto Legge n. 172 del 6/11/2008 con l’aggiunta di un comma all’art. 142 del D.Lgs. n. 267/2000.
Il sottosegretario per l’emergenza rifiuti in Campania ha trasmesso al Ministero dell’Interno la proposta di rimozione dei Sindaci di nove Comuni campani (Giugliano e Nola in provincia di Napoli, Aversa, Casal di principe, Casaluce, Castel Volturno, Maddaloni, San Marcellino e Trentola Ducenta in Provincia di Caserta) per gravi e reiterate inadempienze nelle attività di competenza per la raccolta dei rifiuti, in particolare per l’inerzia delle amministrazioni locali nel contrastare l’abbandono incontrollato lungo le strade di rifiuti solidi urbani e di rifiuti speciali, anche ingombranti.
Con tre decreti del Presidente della Repubblica, tutti in data 31/12/2009, sono stati rimossi i Sindaci dei Comuni di Castel Volturno, Maddaloni e Casal di Principe per gravi e reiterate inadempienze nel fronteggiare l’abbandono incontrollato dei rifiuti, con possibilità di esporre a concreto e grave pericolo la salute dei cittadini e pregiudicare la salubrità dell’ambiente, con conseguente scioglimento del Consiglio comunale.
Gli organi di stampa hanno più volte riportato polemiche e intenti di ricorso alla competente Magistratura da parte dei sindaci rimossi.
E’ di rilievo notare che, secondo i dati disponibili sulla raccolta rifiuti e delle percentuali di raccolta differenziata, nei tre Comuni sciolti si registra un diverso andamento; presso il Comune di Castel Volturno, ad esempio, non si è mai svolto un servizio di R.D., nonostante fosse stato approvato un piano per la raccolta differenziata stessa; il Comune di Casal di Principe, invece, dovrebbe essersi attestato intorno alla percentuale di legge.
Tuttavia, le cause dello scioglimento dei Consigli e della rimozione dei Sindaci non sono strettamente correlate alle percentuali minime di R.D. (ad esempio, il Comune di Nola risulta aver superato nel dicembre 2009 il 40%, eppure è tra i Comuni per i quali il Ministro dell’Interno ha proposto lo scioglimento, peraltro ancora non attuato).
Altro profilo riguarda la procedura di infrazione 2007/2195, Causa C – 297/08, promossa dalla Commissione Europea davanti alla Corte di Giustizia con il deferimento dell’Italia per l’emergenza rifiuti in Campania, di cui si è data notizia lo scorso anno.
Risulta svolta l’udienza di discussione e si è in attesa della sentenza della Corte di Giustizia, sia per l’esito, sia, soprattutto, per le motivazioni che dovranno essere oggetto di attenta riflessione.
Con Legge n. 6 del 6 febbraio 2009 è stata istituita la Commissione Parlamentare sulle attività illecite legate al ciclo dei rifiuti costituita da 24 parlamentari.
V’è da sperare – ma è solo una speranza – che la suddetta commissione, costituita da dodici senatori e dodici deputati, non debba essere fortemente interessata da criticità campane, come, invece, si è più volte verificato per le altre Commissioni bicamerali che l’hanno preceduta nelle passate legislature e che hanno espresso le forti censure delle quali si è dato ampiamente conto nelle scorse Relazioni di questo Requirente.
Da registrare è anche un intervento della Corte costituzionale sulla normativa regionale campana in materia di rifiuti; infatti, con sentenza n. 314, depositata in data 4/12/09, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera e), della Legge della Regione Campania 14 aprile 2008, n. 4 (Modifiche alla Legge regionale 28 marzo 2007, n. 4 “Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati”), nella parte in cui abroga la lettera p) dell’art. 10, comma 2, della Legge della Regione Campania 28 marzo 2007, n. 4 (Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati), nonché l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettera m), della medesima Legge della Regione Campania n. 4 del 2008.
Si è affermato, da un lato, ritenendosi non derogabile dal Legislatore regionale l’impostazione unitaria della pianificazione al livello individuato dal legislatore statale, l’illegittimità della previsione per la quale il piano regionale di gestione dei rifiuti non debba più contenere “le misure atte a promuovere la regionalizzazione della raccolta, della cernita e dello smaltimento dei rifiuti urbani”, in contrasto con quanto disposto dall’art. 199, lettera m), del D.Lgs. n. 152 del 2006; dall’altro, si è dichiarata l’illegittimità costituzionale della normativa regionale nella parte in cui, in violazione dei principi comunitari sulla concorrenza, riserva solo a determinati soggetti la partecipazione alle gare per l’affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti (unica modalità di affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti, da parte della Provincia, ad un soggetto a totale o prevalente capitale pubblico), dettando una disciplina difforme da quella nazionale in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in base all’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Può ora passarsi ad una disamina delle azioni di questa Procura nel delicato settore dei rifiuti.
Una vicenda che ha comportato una complessa attività di indagine ha riguardato la assunzione a tempo indeterminato dei circa 2.400 lavoratori socialmente utili per la raccolta differenziata da parte del Commissariato di governo per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania.
Si deve osservare, infatti, che il Consiglio di Stato, IV Sezione, con decisione n. 4739 del 29/7/09, ha integralmente confermato la sentenza del giudice amministrativo campano (TAR Campania, Sez. I, sentenza n.10078 del 12 luglio 2004), appellata dal Commissario delegato, che aveva dichiarato l’illegittimità delle assunzioni in esame disposte nel 2001 dal Sub Commissario per l’emergenza rifiuti.
L’interesse prioritario da soddisfare con i provvedimenti commissariali annullati è stato, in realtà, quello della garanzia occupazionale dei lavoratori, come si coglie, invero, anche nelle premesse degli stessi atti, allorquando si esprime l’esigenza che il ruolo dei lavoratori attualmente destinati alla R.D. dovrà essere opportunamente ricondotto al di fuori della precarietà, anche rispetto all’orario di lavoro.
La funzione dell’organo straordinario governativo, volta a fronteggiare l’emergenza rifiuti campana, è stata illegittimamente orientata verso altre necessità, ledendo e compromettendo in tal modo le sue specifiche finalità istituzionali.
Al riguardo, appare utile richiamare il giudizio espresso dalla Commissione Parlamentare di inchiesta sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse contenute nella “Seconda Relazione territoriale sulla Campania” approvata il 19 dicembre 2007, sulla necessità: “….di separare finalmente le necessarie politiche sociali di sostegno agli investimenti ed all’occupazione dalle politiche di gestione del ciclo dei rifiuti, facendo sì che queste ultime non siano più utilizzate come forme improprie di ammortizzatori sociali, con effetti disastrosi evidenti”.
Gli effetti deleteri dell’illegittimo provvedimento del 2001, con gravissime ripercussioni, finanziarie e non, sull’intervento straordinario, sono stati enormi.
Si è, dunque, proceduto per gradi e, mentre per vari consorzi vi sono istruttorie in corso, per il Consorzio di Bacino CE/3, si è provveduto a citare in giudizio il Sub Commissario per l’emergenza rifiuti all’epoca in carica, al quale è stato contestato un danno di oltre €. 12.147.000,00 per l’accertata inutilità delle assunzioni di tali lavoratori in relazione, appunto, al Consorzio di Bacino CE/3.
Dall’indagine svolta è emerso, infatti, che gli amministratori all’epoca in carica del Consorzio in questione avevano anche formalmente espresso la loro contrarietà alle assunzioni in rilievo a carico dell’Ente; assunzioni, invece, imposte dalla struttura commissariale, a cui è seguita l’impossibilità di utilizzazione del personale presso i comuni consorziati o presso altri impianti.
Analoga vicenda ha riguardato il Consorzio di Bacino Napoli 5 e il Comune di Napoli in quanto, come è emerso da una verifica amministrativo – contabile, si è verificata la mancata utilizzazione del personale, costituito da lavoratori socialmente utili, assegnati al Consorzio stesso.
Si è provveduto, dunque, a citare in giudizio, per un danno patrimoniale di oltre €. 28.000.000,00, e all’immagine di €. 1.000.000,00, i sindaci e gli amministratori P.T. del Comune di Napoli.
La vertenza, di cui si era già data notizia nella scorsa Relazione, ma esitata nella predetta citazione nel 2009, è connessa ad altra citazione (analoga per ente e soggetti) avente, però, il diverso oggetto della mancata attuazione della raccolta differenziata, depositata nel 2008.
Con particolare riferimento alle problematiche sulla mancata o insufficiente raccolta differenziata è stata poi depositata altra citazione con la quale sono stati convenuti in giudizio i componenti P.T. del Consiglio di Amministrazione del Consorzio di Bacino BN/1 per danni (oltre €. 430.000,00) derivati dalla inefficienza e inefficacia dell’azione dell’ente stesso, su segnalazione dell’Ispettorato Generale di Finanza.
Anche il Comune di San Giorgio La Molara è stato interessato da episodi di mancato rispetto degli obblighi relativi al raggiungimento delle percentuali minime di R.D., peraltro per un importo di danno di modesto rilievo, addebitabile ad un funzionario che è stato, quindi, convenuto in giudizio.
Di diversa natura, invece, ma di rilevante importo, è il danno che è stato azionato nei confronti di amministratori e funzionari P.T. del Comune di Montecorvino Rovella, nel Salernitano, per illegittimo affidamento di un appalto a ditta privata (anziché al Consorzio di Bacino Salerno/3) in violazione del D.L. n. 61/2007.
La citazione, per un importo di €. 6.200.000,00, è già stata depositata e vi sono state trattate rilevanti questioni che vanno dalla obbligatorietà del servizio di raccolta R.S.U. al Consorzio di Bacino, alle modalità di quantificazione del danno, compreso, in via subordinata, quello da perdita di “chance”, nonché l’eventuale successione “ex lege”, quale ente danneggiato, della Provincia, stante l’assorbimento delle funzioni del Consorzio in capo all’ente locale.
Anche se di diversa natura rispetto alla raccolta differenziata, una fattispecie di danno ha riguardato il Consorzio di Bacino NA/2 (poi Consorzio Unico) per il pagamento dei canoni di locazione della sede di Casoria per le deficienze tecniche e strutturali dell’immobile prescelto; conseguentemente, sono stati convenuti in giudizio, per rispondere di un danno di €. 27.000,00 gli amministratori e alcuni funzionari del Consorzio in carica all’epoca dei fatti.
Sono poi in corso numerosi atti di invito a dedurre e istruttorie che riguardano la mancata o insufficiente raccolta differenziata nei Comuni di Torre del Greco, Castellammare di Stabia, Afragola, Casoria, Pozzuoli, Sant’Anastasia, Somma Vesuviana, con contestazioni nei confronti di amministratori comunali, di alcuni dirigenti della struttura commissariale, di amministratori e dirigenti dei Consorzi di Bacino e di alcune società pubbliche nelle diverse qualità di soggetti operanti “in house”, enti strumentali della struttura commissariale o assuntori a vario titolo del servizio presso enti locali terzi.
Notevoli e di rilievo sono stati anche i riscontri giurisprudenziali della Corte Territoriale alle azioni intentate dalla Procura regionale.
E’ giunto a conclusione un giudizio azionato nel 2003 per danni rilevantissimi subiti dal Comune di Caserta, determinatosi nell’ambito del rapporto contrattuale tra l’ente locale e una società per la gestione del servizio di igiene urbana. Oggetto del servizio erano la pulizia di uffici pubblici tra cui quelli comunali.
Varie le contestazioni che erano state mosse dalla Procura regionale agli amministratori P.T. del Comune di Caserta e che sono state accolte dalla Corte Territoriale con una statuizione di condanna complessiva di €. 8.330.000,00 (cfr. sentenza n. 386/2009).
Per il mancato rispetto degli obblighi inerenti il raggiungimento delle percentuali minime di raccolta differenziata, con sentenza n. 1492 del 9/12/09, la Sezione Giurisdizionale per la Campania, con motivazione chiara ed esaustiva, ha condannato, accogliendo le richieste di questa Procura regionale, il Sindaco, un dirigente e due dipendenti comunali del Comune di Marcianise (CE) in carica all’epoca dei fatti ad un complessivo risarcimento di oltre €. 450.000,00.
La Sezione, in accoglimento della prospettazione della Procura, ha poi sollevato con separata ordinanza, relativamente all’azionato danno di immagine per la Regione, questione di costituzionalità dell’articolo 17, comma 30, ter, del Decreto Legge 1 luglio 2009 n. 78, convertito, con modificazioni, nella Legge 3 agosto 2009, n. 102, come modificato dall’articolo 1, comma 3, del Decreto Legge 3 agosto 2009, n. 103, convertito, con modificazioni, nella Legge 3 ottobre 2009, n. 141, periodi secondo, terzo e quarto, in quanto ritenuta rilevante ai fini del decidere e non manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 3, 24, 113 e 103 della Costituzione.
Infine, in favore del Comune di Alvignano è stato statuito un risarcimento di €. 70.000,00 per mancata effettuazione della raccolta differenziata.
A conclusione di questo capitolo può registrarsi che, nel corso del 2009, la Procura regionale ha azionato danni per oltre 47 milioni di euro, ha completato istruttorie con i relativi inviti a dedurre per oltre 20 milioni di euro, mentre la Sezione giurisdizionale ha statuito condanne per quasi 9 milioni di euro.
I dati ora esposti danno contezza del fatto che se, da un canto, sembra avviarsi a normalità – pur con molte incertezze e dubbi per il futuro atteggiamento che sarà tenuto dalle amministrazioni locali – l’intero ciclo integrato dei rifiuti in Campania, resta la piaga degli enormi sprechi di risorse che negli anni pregressi hanno portato alla nota situazione di grave criticità in Campania, dovendo, peraltro, sottolinearsi come diverso è constatare danni alle pubbliche finanze, altro è comprovare validamente in giudizio le singole responsabilità, come la Procura regionale è impegnata a fare con i risultati appena indicati.
omissis
