Cons. di Stato Sezione Consultiva per gli Atti Normativi Adunanza di Sezione del 16 novembre 2011
PARERE
Schema di regolamento per la gestione dei materiali da scavo, ai sensi dell’art. 184 bis, comma 2, del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152

Numero 04278/2011 e data 24/11/2011

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 16 novembre 2011

NUMERO AFFARE 04805/2011

OGGETTO:

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare - ufficio legislativo.

Schema di regolamento per la gestione dei materiali da scavo, ai sensi dell’art. 184 bis, comma 2, del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152

LA SEZIONE

Vista la relazione gab-2011-33114/ul del 10 novembre 2011, con la quale il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare - ufficio legislativo ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore consigliere Alessandro Botto;

Premesso

Il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare sottopone al Consiglio di Stato lo schema di regolamento per la gestione dei materiali da scavo, in attuazione dell’art. 184 bis, comma 2, del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152.

Afferma il Ministero richiedente che la gestione dei materiali da scavo è attualmente disciplinata dall’art. 186 del d.lgs. n. 152/2006 che, in forza di quanto previsto dall’art. 39, comma 4, del d.lgs. 3 dicembre 2010 n. 205, è destinato ad essere abrogato al momento dell’entrata in vigore del presente regolamento.

Precisa il Ministero che le terre e rocce da scavo costituiscono una rilevante categoria di rifiuti e che le direttive più recenti in materia richiedono l’adozione di misure per la prevenzione della produzione di rifiuti, nonché per la riduzione del consumo e l’utilizzo delle risorse naturali e dell’impatto negativo sull’ambiente.

In merito all’articolato, specifica il Ministero che l’art. 1 definisce le finalità del regolamento, consistenti nel miglioramento delle risorse naturali e nella prevenzione della produzione di rifiuti.

L’art. 2 individua l’ambito di applicazione del regolamento, prevedendo espressamente che sono esclusi i rifiuti provenienti direttamente dall’esecuzione d’interventi di demolizione di edifici o di altri manufatti costruiti dall’uomo, che rimangono assoggettati alla disciplina propria dei rifiuti.

L’art. 3 contiene alcune definizioni, mentre all’art. 4 individua le condizioni che il materiale di scavo deve soddisfare per essere qualificato come sottoprodotto ai sensi dell’art. 183, comma 1, lett. qq) del d.lgs. n. 152/2006 (i requisiti di qualità ambientale del materiale ds scavo sono dettati all’allegato 4).. Il comma 2 richiede che la sussistenza di tali condizioni sia comprovata tramite il Piano di Utilizzo. Il comma 3 delega l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) a predisporre un tariffario nazionale per la copertura dei costi sopportati dalle singole ARPA o APPA per lo svolgimento delle attività di verifica.

L’art. 5 disciplina il Piano di Utilizzo (secondo lo schema di cui all’allegato 5), con relativa tempistica. Ove esistano situazioni di ripristino ambientale o i materiali provengano da siti contaminati, è prevista una procedura maggiormente rigorosa. Nel caso in cui, poi, vengano meno le condizioni per qualificare il materiale da scavo quale sottoprodotto, occorre applicare la disciplina dei rifiuti.

L’art. 6 detta una procedura semplificata ove la realizzazione dell’opera comporti complessivamente una produzione di materiale da scavo per quantitativi inferiori a seimila metri cubi in banco e non siano superati i livelli di concentrazione appositamente previsti.

All’art. 7, invece, è dettata la disciplina delle situazioni di emergenza per cause di forza maggiore, che non si applica comunque alle ipotesi dei siti contaminati e alle situazioni di ripristino ambientale.

L’art. 8 impone di conservare per cinque anni il Piano di Utilizzo, nonché le dichiarazioni rese, presso il sito di produzione del materiale o presso la sede legale del proponente e, se diverso, anche dell’esecutore, nonché presso l’Autorità competente.

All’art. 9, invece, è prevista la disciplina delle modifiche del Piano di Utilizzo, mentre l’art. 10 obbliga il proponente a comunicare all’Autorità competente il nome dell’esecutore del Piano stesso prima di dare inizio alla realizzazione dell’opera. L’esecutore, poi, diventa responsabile del Piano ed ha l’obbligo di compilare la modulistica necessaria per garantire la tracciabilità del materiale da scavo.

L’art. 11 detta la disciplina dello stoccaggio provvisorio del materiale scavato in attesa di utilizzo e all’art. 12 è disciplinato il trasporto dello stesso materiale.

L’art. 13 detta la regolamentazione relativa all’avvenuto utilizzo del materiale scavato, mediante un’apposita attestazione dell’esecutore nelle forme delle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà..

L’art. 14 si occupa della gestione dei dati, al fine di rendere trasparente la gestione di tali materiali a potenziale impatto ambientale. In pratica, l’ISPRA dovrà detenere una cartografia aggiornata dei vari punti di campionatura eseguiti.

L’art. 15 prevede una specifica procedura per la modifica degli allegati al presente schema di regolamento, onde aggiornarli in base alle migliori tecniche disponibili.

L’art. 16 prevede controlli ed ispezioni da parte delle autorità preposte e, infine, all’art. 17 è dettata la disciplina transitoria, nonché si dispone che gli introiti a favore di ARPA o APPA derivanti dalle attività previste nel presente schema di regolamento debbano essere utilizzati per acquisire risorse umane e strumentali finalizzate alle attività di verifica di cui all’art. 5 o a quelle di controllo di cui all’art. 16.

Considerato:

Osserva innanzitutto la Sezione che l’attuale disciplina del reimpiego delle terre e delle rocce da scavo è dettata dall’art. 186 del d. lgs. 3 aprile 2006 n. 152, disciplina che, all’esito della entrata in vigore del regolamento il cui schema è all’attenzione della Sezione, verrà abrogata in forza di quanto previsto dall’art. 39, comma 4, del d.lgs. 3 dicembre 2010 n. 205.

Orbene, la Sezione non può esimersi dall’evidenziare che in tal modo si verifica un effetto delegificante mediante l’emanazione di un semplice decreto ministeriale (fonte normativa espressamente prevista per la disciplina in esame dall’art. 184 bis., comma 2, del d.lgs. n. 152/2010), anziché mediante regolamento governativo, come previsto specificamente dall’art 17, comma 2, della legge n. 400/1988, previo parere delle competenti commissioni parlamentari.

Sempre sul piano generale osserva la Sezione che l’attuale disciplina contenuta nell’art. 186 del d.lgs. n. 152/2010 ricomprende come ambito oggettivo il reimpiego di terre e rocce da scavo, sia che provengano dalla realizzazione di opere che da altro, ivi compresa l’attività di estrazione di marmi e pietre.

Poiché il presente schema di regolamento, invece, disciplina la sola materia del reimpiego di materiali da scavo relativi alla realizzazione di opere (come si evince dal combinato di cui all’art. 1, comma 1 e all’art. 3, comma 1, lett. b), all’esito della sua entrata in vigore, che comporterà, come sopra evidenziato, l’abrogazione dell’art. 186 del d.lgs. n. 152/2006, rimarrà priva di disciplina la produzione di materiali da scavo non connessa alla realizzazione di un’opera, almeno fino alla successiva possibile emanazione di un autonomo e differente regolamento, sempre ai sensi dell’art. 184 bis, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006.

Le considerazioni esposte vengono rassegnate all’Amministrazione affinché possa consapevolmente procedere ove ritenga di prescinderne oppure , re melius perpensa, modificare il proprio orientamento in proposito.

Quanto all’articolato, evidenzia innanzitutto la Sezione la necessità di asciugare le premesse, sicuramente ridondanti nell’attuale formulazione (a titolo meramente esemplificativo appare superfluo il richiamo dell’art. 25 del d.l. n. 12/2008, convertito dalla l. n. 133/2008, nonché dell’art. 49, comma 4 quater del d.l. n. 78/2010, convertito dalla legge n. 122/2010 e dell’art. 177, comma 1, e dell’art. 179 del d.lgs. n. 152/2006).

Ultroneo appare, altresì, quanto previsto dal comma 3 dell’art. 1, ove si richiama l’obbligo di rispetto delle norme relative alla realizzazione delle opere, atteso che l’introduzione di una nuova disciplina in materia di gestione dei rifiuti/sottoprodotti non può certo incidere su altre normative aventi ad oggetto aspetti totalmente differenti delle attività economiche in qualche modo connesse alla produzione di materiale da scavo. (Ciò vale anche per gli analoghi richiami contenuti nello schema di regolamento in esame, come all’art. 5, comma 3, ultimo periodo o all’art. 6, comma 1, ultimo periodo o all’art. 7, comma 1, secondo periodo).

All’art 2, comma 1, appare utile espungere il richiamo dell’art. 185, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006 per rendere più agevole la lettura del testo, atteso che tale richiamo non appare svolgere una precisa funzione chiarificatrice ai fini della disciplina in esame.

Occorre, poi, che l’Amministrazione verifichi l’opportunità di contemplare, all’art. 4, comma 1, lett. b), anche l’ipotesi relativa al reimpiego in situ del materiale da scavo, tenuto conto proprio di quanto previsto dall’art. 184, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006.

Ad avviso della Sezione quando, come all’art. 5, comma 1, si fa riferimento all’approvazione del progetto dell’opera cui è connessa la produzione di materiale da scavo, sarebbe preferibile precisare a quale livello di progettazione ci si riferisca (preliminare, definitivo o esecutivo).

Appare opportuno, poi, che l’Amministrazione chiarisca se la procedura semplificata di cui all’art. 6 possa essere applicata anche al caso contemplato dall’art. 5, comma 5, ossia quando si tratti di scavi da siti contaminati oppure oggetto di interventi di bonifica.

La Sezione, infine, esprime parere contrario alla disposizione contenuta nell’art. 15 dello schema in esame, poiché la modifica di quanto previsto dall’emanando regolamento, anche a livello di allegati, non potrà che avvenire mediante il riesercizio della stessa fonte normativa.

Sul piano formale, poi, si osserva che la citazione degli atti normativi deve avvenire indicando per esteso data e numero; la citazione in forma breve, infatti, può essere utilizzata solo dopo la citazione per esteso e comunque previo inserimento della parola “citato”.

E’ bene, poi, utilizzare per esteso la parola “articolo”, anziché l’abbreviazione “art.” nell’epigrafe dei singoli articoli.

All’art. 2, comma 2, le parole “di un edificio o altro manufatto costruito dall’uomo” vanno sostituite con “edifici o altri manufatti preesistenti”.

Sarebbe, inoltre, più appropriato che le definizioni utili al riguardo, contenute nell’attuale art. 3, vengano anteposte all’articolato e, quindi, disciplinate all’art. 1, con conseguente slittamento di una posizione degli attuali artt. 1 e 2. Appare, inoltre, preferibile porre in ordine alfabetico i termini oggetto delle definizioni. Al comma 1, lett. b), poi, le ipotesi indicate a titolo esemplificativo vanno indicate di seguito e non precedute da segni grafici di non usuale utilizzo in testi normativi. L’elenco delle definizioni andrà altresì integrato esplicitando taluni acronimi ivi richiamati (es. “CSC”), come pure andranno esplicitati gli acronimi richiamati in altri articoli (“ISPRA”, “ARPA” e “APPA”).

Non si comprende se la parte finale del comma 3 dell’art. 4 debba essere considerato parte integrante dello stesso comma 3 o debba assumere un’autonoma numerazione come comma 4.

All’art. 5, comma 3, con il richiamo “del tariffario di cui all’art. 4, comma 4” probabilmente l’Amministrazione redigente intende in effetti riferirsi a quanto previsto all’art. 4, comma 3.

Al comma 7 dello stesso articolo, l’espressione “entro e non oltre” va ridotta a “entro” (così come all’art. 13, comma 4).

L’art. 14, comma 1, può essere più idoneamente riformulato nel seguente modo: “1. Al fine di garantire pubblicità e trasparenza dei dati relativi alla qualità ambientale del territorio nazionale, ogni Autorità competente comunica i pareri in merito ai piani di utilizzo ad ISPRA, onde consentire l’aggiornamento della cartografia relativa ai vari punti di campionatura eseguiti, cui va associato un archivio dei valori delle concentrazioni di inquinanti riscontrati nelle verifiche pervenute”. All’art. 14, comma 2, la parte iniziale va sostituita con “ISPRA, entro trenta giorni dalla entrata in vigore del presente regolamento, pubblica sul…”.

Nell’allegato 4 appare errato il richiamo dell’art. 3, comma 1, lett. g), che dovrebbe essere probabilmente sostituito con il richiamo dell’art. 4, comma 1, lett. d).

Da ultimo, evidenzia la Sezione come debba ritenersi preferibile non utilizzare il tempo futuro dei verbi, né i verbi servili “potere” e “dovere”.

P.Q.M.

nelle suindicate considerazioni è il parre della Sezione.