Consiglio di Stato Sez. IV n. 2534 del 26 marzo 2026
Rifiuti. Natura dell'atto meramente confermativo e criteri di individuazione delle CSC

In materia di bonifica di siti inquinati, la distinzione tra atto "meramente confermativo" (non autonomamente impugnabile) e "conferma in senso proprio" (impugnabile in quanto contenente una nuova manifestazione di potere) risiede nell'avvenuta riapertura dell'istruttoria e in una rinnovata valutazione degli elementi di fatto e di diritto. L’utilizzo di clausole di stile nel preambolo provvedimentale, quali il termine "considerato", non è di per sé indice di una nuova ponderazione degli interessi, ma costituisce una mera prassi redazionale che non muta la natura dell'atto se il contenuto precettivo si limita a ribadire quanto già stabilito in precedenza. Ai fini della caratterizzazione ambientale, le Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) applicabili devono essere individuate sulla base della destinazione urbanistica formale dei suoli risultante dagli strumenti vigenti e dal certificato di destinazione urbanistica (CDU), restando irrilevante l'uso effettivo o storico, ancorché industriale, delle aree classificate come agricole.

Pubblicato il 26/03/2026

N. 02534/2026REG.PROV.COLL.

N. 07572/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7572 del 2024, proposto dalla società Edil Bianchi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Bruno Santamaria e Tommaso Santamaria, con domicilio fisico eletto in Roma, via Cicerone n. 44, presso lo studio dell'avvocato Giovanni Corbyons, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Segrate, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimiliano Precetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

della Città metropolitana di Milano e dell'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA) della Lombardia – Dipartimento di Milano e Monza Brianza, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per la Lombardia, sede di Milano, Sez. III, n. 1809 del 14 giugno 2024, con la quale è stato dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla società Edil Bianchi s.r.l. per l'annullamento dell'ordinanza del Comune di Segrate n. 28 dell'8 marzo 2024, avente ad oggetto l'ingiunzione a «rispristinare lo stato dei luoghi relativi al sito che è stato oggetto di deposito di rifiuti ubicato in via Tiepolo 16, Segrate e censito catastalmente rispettivamente al foglio 32 mappali 4-117-118-119 (Zona Nord) e al foglio 32 mappali 107- 108-128-129 (Zona Sud)».

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Segrate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. Martina Arrivi e viste le conclusioni delle parti, come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, ritualmente notificato il 19 settembre 2024 e depositato il 10 ottobre 2024, la società Edil Bianchi s.r.l. ha proposto appello parziale contro la sentenza del T.A.R. Lombardia, sede di Milano, Sez. III, n. 1809 del 14 giugno 2024, adottata ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm., notificata il 20 giugno 2024, con la quale è stato dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, volto all'annullamento di un provvedimento ingiuntivo adottato dal Comune di Segrate.

La società appellante aveva impugnato l'ordinanza n. 28 dell'8 marzo 2024, con la quale il Comune di Segrate le aveva ingiunto di dare esecuzione al piano di indagine ambientale, approvato dal medesimo Comune il 3 ottobre 2022, propedeutico al ripristino o alla bonifica di un sito inquinato in via Tiepolo n. 16, appartenente dalla società ricorrente.

In accoglimento dell'eccezione sollevata dal Comune resistente, il giudice ha dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo l'ordinanza un atto meramente confermativo di precedenti provvedimenti comunali. Ad abundantiam, il primo giudice ha anche respinto sinteticamente nel merito le doglianze.

La Edil Bianchi s.r.l. ha appellato la sentenza nella sola parte relativa alla declaratoria di inammissibilità (e infondatezza) del terzo motivo di ricorso, con il quale si contestava l'ordinanza n. 28 del 2024 perché imponeva di eseguire la caratterizzazione del sito utilizzando, come riferimento, le CSC (concentrazioni soglia di contaminazione) relative alle "aree resistenziali e a verde pubblico/privato", su una parte del fondo, formalmente classificata in zona agricola, ma storicamente utilizzata per finalità industriali.

Quanto alla declaratoria di inammissibilità del ricorso, l'appellante sostiene che l'ordinanza n. 28 del 2024 abbia fatto seguito a una rivalutazione, su specifico impulso dell'appellante, della questione relativa alle CSC applicabili alla fattispecie. Pertanto, il provvedimento, recando una conferma propria – e non una mera conferma – di una precedente determinazione, sarebbe impugnabile in giudizio.

Quanto alla statuizione di infondatezza del motivo, la società lamenta l'insufficiente motivazione della sentenza, il giudice essendosi limitato a sancire che le CSC di riferimento vanno individuate sulla base della destinazione urbanistica dei fondi, nonché deduce che, secondo un indirizzo giurisprudenziale, occorre aver riguardo (non alla destinazione urbanistica formale, bensì) all'utilizzo effettivo dei terreni.

2. Si è costituito il Comune di Segrate, chiedendo il rigetto dell'appello.

3. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 19 febbraio 2026.

4. L'appello è infondato, dovendosi confermare la statuizione di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Per quanto concerne le CSC da utilizzare per verificare l'inquinamento del fondo, l'ordinanza n. 28 del 2024 non fa che ribadire, senza alcuna rivalutazione della questione, quanto già stabilito nella nota comunale del 16 gennaio 2023, della quale si rivela essere, pertanto, un atto meramente confermativo.

Per consolidata giurisprudenza, può parlarsi di "atto di conferma" in senso proprio – impugnabile in giudizio, in quanto contenente nuova manifestazione di potere – solo allorché esso segue a un riesame della fattispecie, sulla base di una rinnovata istruttoria, mentre, in caso contrario, l'atto è "meramente confermativo" di un precedente e, come tale, non impugnabile (tra le ultime, Cons. Stato, Sez. V, 15 settembre 2022, n. 7999; Id., Sez. II, 18 luglio 2025, n. 6350; Id., Sez. III, 12 novembre 2025, n. 8853).

Nel caso di specie, è accaduto che, a seguito dell'archiviazione di un primo piano di indagine ambientale, la società Edil Bianchi s.r.l. ne ha presentato un secondo, nel quale ha dichiarato di voler utilizzare, come parametro di riferimento per verificare l'inquinamento dell'intero fondo, le CSC indicate nella colonna B della tabella 1 dell'allegato 5 del titolo V del codice dell'ambiente, riferite alle "aree a uso commerciale e industriale", motivando la decisione con il fatto che, nonostante alcuni appezzamenti di terreno fossero classificati, dallo strumento urbanistico comunale, in zona agricola, gli stessi erano sempre stati utilizzati per scopi industriali, ossia come deposito dei materiali impiegati nell'attività della società.

Nel rendere il proprio parere sul nuovo piano, l'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA) ha chiesto al Comune di Segrate di verificare se l'impiego, da parte della società, delle CSC relative alle "aree a uso commerciale e industriale" fosse corretta.

Con nota del 12 gennaio 2023, la stessa società ha domandato al Comune di confermare l'utilizzo delle CSC di cui alla colonna B della tabella 1 dell'allegato 5 del titolo V del codice dell'ambiente.

A tale nota, il Comune ha risposto con provvedimento del 16 gennaio 2023, nel quale ha, invece, stabilito che, per gli appezzamenti di terreno classificati in zona agricola, la caratterizzazione andasse espletata, conformemente alla destinazione urbanistica dei suoli, utilizzando le CSC della colonna A tabella 1 dell'allegato 5 del titolo V del codice dell'ambiente, ossia quelle relative alle "aree resistenziali e a verde pubblico/privato". Il provvedimento del 16 gennaio 2023, rimasto inoppugnato, testualmente recita: «In riferimento all'oggetto, a seguito di richiesta pervenuta da parte della Società Edil Bianchi, in data 12/01/2023 prot. n. 1369, in merito all'indicazione dei limiti di riferimento (CSC), in relazione al CDU (inviatovi in data 11/11/2022 prot. 43271), da adottare in fase di indagine ambientale, nonché nell'eventuale successivo procedimento di bonifica, si comunica: Che il CDU in argomento attesta la previsione urbanistica vigente sulle particelle catastali richieste. Si confermano, pertanto, i limiti discendenti dalla destinazione urbanistica certificata dal CDU, prevedente per l'applicazione delle Tabelle, di cui all'Allegato 5 – Titolo V – Parte Quarta del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i., come segue:

- Tabella 1/A, all'area a destinazione d'uso agricola;

- Tabella 1/B, all'area inquadrata nelle destinazioni indicate come: "Zona D2 – Aree produttive con possibilità di riconversione funzionale" e "Zone destinate alla viabilità di progetto"».

In seguito, poiché la Edil Bianchi s.r.l. non ha più dato seguito al piano di indagine, su sollecito di ARPA, il Comune di Segrate ha avviato il procedimento volto a ordinare l'esecuzione del piano.

Con nota del 30 gennaio 2024, la società ha richiesto al Comune la sospensione del procedimento, nell'attesa che venisse adottata una variante urbanistica di riclassificazione dell'intero sito in zona industriale e, in tale nota, ha anche ribadito di voler utilizzare le CSC della colonna B ai fini della caratterizzazione di tutti i terreni.

Con l'ordinanza n. 28 dell'8 marzo 2024, il Comune, implicitamente rigettando l'istanza di sospensione, ha concluso il procedimento e ha ingiunto alla società di dare esecuzione del piano di indagine. Nella sola motivazione dell'ordinanza, il Comune ha specificato quanto segue: «CONSIDERATO, altresì, di confermare in merito all'indicazione dei limiti di riferimento (CSC) da adottare in fase di indagine ambientale nonché nell'eventuale attivazione del procedimento di bonifica, come già comunicato alla Società Edil Bianchi (nota prot. n. 1881 del 16/01/2023), in relazione al Certificato di Destinazione Urbanistica (CDU) trasmesso alla Società in data 11/11/2022 prot. n. 43271, la valenza dei limiti discendenti dalla destinazione urbanistica certificata dallo stesso CDU, prevedente per l'applicazione delle Tabelle di cui all'Allegato 5, del Titolo V della Parte Quarta del D.Lgs. 152/06 e s.m.i., tali attribuzioni:

- Tabella 1/A, all'area a destinazione agricola;

- Tabella 1/B all'area inquadrata nelle destinazioni indicate come: "Zona D2 – Aree produttive con possibilità di riconversione funzionale" e "Zone destinate alla viabilità di progetto"».

È evidente che, in parte qua, l'ordinanza è meramente confermativa della nota del 16 gennaio 2023, dal momento che il Comune di Segrate non ha rinnovato alcuna indagine circa le CSC applicabili alla fattispecie, ma si è limitata a riportare quanto comunicato alla società in precedenza e con le medesime motivazioni già esternate. Del resto, la questione relativa alle CSC è affrontata solo incidentalmente nella motivazione del provvedimento, che ha il differente scopo di sollecitare l'attuazione del piano di indagine ambientale del sito. A diverse conclusioni non conduce, certamente, l'utilizzo, nel provvedimento, del termine «CONSIDERATO», circostanza dalla quale l'appellante desume che l'amministrazione abbia, per l'appunto, "considerato", perciò nuovamente valutato la questione. Il participio "considerato" – allo stesso modo del "visto" e del "ritenuto" – è una mera espressione stilistica, di uso ricorrente nel preambolo provvedimentale, la quale, da sola, non dimostra alcuna rivalutazione dei fatti e degli interessi ai fini della qualificazione del provvedimento come atto di conferma in senso proprio.

5. Le spese del secondo grado di giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna l'appellante al pagamento, in favore dell'amministrazione appellata, delle spese del secondo grado di giudizio, liquidate in euro 4.000 per compensi, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore