Corte Costituzionale sent. 105 del 26 aprile 2012
Oggetto: Caccia - Norme della Regione Liguria - Adozione del calendario venatorio per le stagioni 2011/2012, 2012/2013 e 2013/2014, con individuazione delle specie cacciabili e dei relativi periodi di caccia - Lamentata adozione con atto legislativo anziché con regolamento a seguito dell'apposito procedimento che contempla l'acquisizione del parere dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA già INFS) - Contrasto con la normativa statale e con la normativa comunitaria di settore.
Dispositivo: illegittimità costituzionale - altro
SENTENZA N. 105
ANNO 2012
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Alfonso QUARANTA; Giudici : Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, lettere A) e B), della legge della Regione Liguria 1° giugno 2011, n. 12 (Calendario venatorio regionale per le stagioni 2011/2012, 2012/2013 e 2013/2014. Modifiche agli articoli 6 e 34 della legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 - Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio - e successive modificazioni ed integrazioni), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la notifica il 29 luglio 2011, depositato in cancelleria l’8 agosto 2011 ed iscritto al n. 79 del registro ricorsi 2011.
Visti l’atto di costituzione della Regione Liguria nonché l’atto di intervento della World Wide Fund for Nature Italia Onlus Ong ed altri;
udito nell’udienza pubblica del 21 febbraio 2012 il Giudice relatore Giorgio Lattanzi;
uditi l’avvocato dello Stato Vittorio Cesaroni per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Mario Gorlani per la Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1.– Con ricorso notificato il 29 luglio 2011 e depositato il successivo 8 agosto (reg. ric. n. 79 del 2011), il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, lettere A) e B), della legge della Regione Liguria 1° giugno 2011, n. 12 (Calendario venatorio regionale per le stagioni 2011/2012, 2012/2013 e 2013/2014. Modifiche agli articoli 6 e 34 della legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 - Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio - e successive modificazioni ed integrazioni), in riferimento all’articolo 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.
La disposizione impugnata stabilisce il calendario venatorio per le stagioni 2011-2012, 2012-2013 e 2013-2014, nell’esercizio della competenza demandata al sistema regionale dall’art. 18 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio).
Il ricorrente ritiene anzitutto lesivo dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. che tale atto abbia assunto veste legislativa, posto che dall’art. 18, comma 4, della legge n. 157 del 1992 si desumerebbe la necessità di procedere con regolamento.
In secondo luogo, il calendario venatorio, pur prevedendo modifiche alle specie cacciabili e ai periodi aperti alla caccia, sarebbe stato approvato senza avere preventivamente acquisito il parere dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), richiesto invece per più profili dall’art. 18 della legge n. 157 del 1992.
Tali rilievi, a parere del ricorrente, trasmoderebbero altresì in violazione della normativa dell’Unione europea posta a tutela di flora e fauna, rispetto alla quale la disposizione censurata sarebbe in difformità, e dunque lederebbe l’art. 117, primo comma, Cost.
2.– Si è costituita in giudizio la Regione Liguria, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque non fondato.
In via preliminare, la Regione eccepisce l’inammissibilità del ricorso, poiché esso non avrebbe neppure allegato un danno che dalla normativa impugnata possa derivare alla fauna: una censura concernente la forma dell’atto con cui approvare il calendario venatorio avrebbe dovuto basarsi non sull’art. 117, secondo comma, lettera s), ma sugli artt. 24 e 113 Cost., che non sono stati invece dedotti in causa.
Inammissibile sarebbe altresì la censura relativa alla violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., in quanto priva di motivazione.
Nel merito, la Regione contesta che l’art. 18, comma 4, della legge n. 157 del 1992 prescriva l’adozione del calendario venatorio con atto amministrativo, posto che rientrerebbe nella discrezionalità regionale la scelta dello strumento normativo con cui procedere. Né, in difetto di una riserva di Amministrazione, vi sarebbe alcun divieto di ricorrere, se del caso, a leggi provvedimento.
Più in particolare la Regione Liguria afferma di essersi da alcuni anni orientata verso l’approvazione di calendari pluriennali mediante legge, fermo restando che eventuali modifiche imposte da mutamenti delle circostanze possono essere introdotti dal Consiglio regionale su proposta della Giunta ai sensi dell’art. 5 della legge impugnata.
Tale tecnica, con riferimento al carattere pluriennale del calendario, avrebbe peraltro ottenuto l’avallo dell’ISPRA, reso con il parere del 25 maggio 2006, n. 4185/T-A11.
Per quanto concerne l’asserita mancanza del parere dell’ISPRA, la Regione sostiene che invece esso sarebbe stato richiesto e ottenuto con nota dell’Istituto del 4 aprile 2011. Per gli anni seguenti, l’art. 5 della legge impugnata, sostituendo l’art. 34, comma 4, della legge della Regione Liguria 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), garantirebbe che eventuali modifiche siano in ogni caso precedute dal parere dell’ISPRA.
3.– Sono intervenuti in giudizio, con un unico atto, il World Wide Fund for Nature Italia Onlus Ong, l’Ente nazionale protezione animali ENPA Onlus, la Lega anti-vivisezione LAV Onlus ente morale e la Lega italiana protezione degli uccelli - LIPU Birdlife Italia Onlus, aderendo al ricorso e chiedendo che esso sia accolto.
A parere degli intervenienti, la legge impugnata implicherebbe un nocumento al regime di tutela della fauna prescritto dall’ISPRA con nota del 29 luglio 2010, la cui osservanza sarebbe imposta dal diritto dell’Unione europea.
4.– Nell’imminenza dell’udienza pubblica la Regione Liguria ha depositato una memoria, senza aggiungere nuovi argomenti e chiedendo l’accoglimento delle conclusioni già rassegnate.
In particolare, la Regione esclude che la legge dello Stato le possa precludere il ricorso a leggi-provvedimento, con cui attrarre al legislatore la disciplina amministrativa in questione: si tratterebbe, infatti, di un profilo affidato alla discrezionalità della Regione stessa.
5.– A propria volta l’Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria, ribadendo che la normativa impugnata attiene alla materia “tutela dell’ambiente e dell’ecosistema”: entro tale ambito l’impiego del procedimento amministrativo, anziché della legge regionale, per approvare il calendario venatorio verrebbe imposto dalla normativa statale e si accorderebbe con la necessità che, in caso di dissenso rispetto al parere dell’ISPRA, vi sia una congrua motivazione, di cui la legge è priva.
Inoltre, la legge impugnata determinerebbe un deterioramento degli standard di tutela della fauna richiesti dal diritto dell’Unione europea, violando così anche l’art. 117, primo comma, Cost.
Considerato in diritto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, lettere A) e B), della legge della Regione Liguria 1° giugno 2011, n. 12 (Calendario venatorio regionale per le stagioni 2011/2012, 2012/2013 e 2013/2014. Modifiche agli articoli 6 e 34 della legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 - Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio - e successive modificazioni ed integrazioni), in riferimento all’art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Con la disposizione impugnata, la Regione Liguria ha stabilito il calendario venatorio per le stagioni 2011-2012, 2012-2013 e 2013-2014, nell’esercizio della competenza demandatale dall’art. 18, comma 4, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio).
Il ricorrente ritiene che la Regione, nel provvedere a tale attività mediante legge, anziché mediante atto amministrativo, abbia leso la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.) e, in ragione del contrasto con il diritto dell’Unione europea, anche l’art. 117, primo comma, Cost.
In secondo luogo, la Regione avrebbe omesso di acquisire il parere dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), richiesto dall’art. 18, comma 4, della legge n. 157 del 1992, con ciò esponendosi sotto altro profilo alle medesime censure di illegittimità costituzionale.
2.– In via preliminare, va dichiarata l’inammissibilità degli interventi spiegati, con un unico atto, dal World Wide Fund for Nature Italia Onlus Ong, dall’Ente nazionale protezione animali ENPA Onlus, dalla Lega anti-vivisezione LAV Onlus ente morale, e dalla Lega italiana protezione degli uccelli - LIPU Birdlife Italia Onlus, che hanno insistito per l’accoglimento del ricorso. Infatti, «il giudizio di costituzionalità delle leggi in via d’azione si svolge esclusivamente tra soggetti titolari di potestà legislativa, fermi restando, per i soggetti privi di tale potestà, i mezzi di tutela delle rispettive posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale» (ex plurimis, sentenza n. 33 del 2011).
3.– La censura basata sulla violazione dell’art. 117, primo comma, Cost. è inammissibile, poiché non supportata dalla «precisa indicazione delle norme» dell’Unione europea che sarebbero state violate (sentenza n. 227 del 2011), ossia da un elemento del quale la motivazione del ricorso, in questi casi, non può essere priva.
4.– La questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. è fondata, con riferimento all’approvazione del calendario venatorio con legge, anziché con provvedimento amministrativo.
Come questa Corte ha recentemente affermato, «appare evidente che il legislatore statale, prescrivendo la pubblicazione del calendario venatorio e contestualmente del “regolamento” sull’attività venatoria e imponendo l’acquisizione obbligatoria del parere dell’ISPRA, e dunque esplicitando la natura tecnica del provvedere, abbia inteso realizzare un procedimento amministrativo, al termine del quale la Regione è tenuta a provvedere nella forma che naturalmente ne consegue, con divieto di impiegare, invece, la legge-provvedimento» (sentenza n. 20 del 2012).
L’art. 18, comma 4, della legge n. 157 del 1992, nella parte in cui esige che il calendario venatorio sia approvato con regolamento, esprime una scelta compiuta dal legislatore statale che attiene alle modalità di protezione della fauna e si ricollega, per tale ragione, alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (sentenza n. 536 del 2002; in seguito, con riferimento alla determinazione della stagione venatoria, sentenze n. 165 del 2009, n. 313 del 2006, n. 393 del 2005, n. 391 del 2005, n. 311 del 2003 e n. 226 del 2003). Tale competenza, contrariamente a quanto osservato dalla difesa ligure, viene perciò esattamente posta a base della censura.
Il legislatore ligure, viceversa, non solo ha illegittimamente attratto a sé la competenza provvedimentale, ciò che è in ogni caso precluso, ma si è spinto fino a irrigidire nella forma della legge il calendario per tre stagioni, indebolendone ulteriormente il “regime di flessibilità” (sentenza n. 20 del 2012), che deve assicurarne un pronto adattamento alle sopravvenute diverse condizioni di fatto.
5.– Il vizio di legittimità costituzionale appena indicato colpisce non solo l’impugnato art. 1, comma 1, lettere A) e B), della legge della Regione Liguria n. 12 del 2011, ma, in via consequenziale, l’intero testo dell’art. 1, con l’eccezione del comma 1, lettera D), numero 2): infatti, quest’ultima previsione, nel rimettere alle Province l’approvazione dei piani annuali di abbattimento in forma selettiva degli ungulati, non attiene al calendario venatorio, al contrario delle restanti norme di cui si compone l’art. 1, che riguardano il medesimo e non avrebbero perciò potuto essere adottate con legge.
6.– Resta assorbita l’ulteriore censura relativa all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., concernente la mancanza del parere dell’ISPRA.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile l’intervento in giudizio del World Wide Fund for Nature Italia Onlus Ong, dell’Ente nazionale protezione animali ENPA Onlus, della Lega anti-vivisezione LAV Onlus ente morale e della Lega italiana protezione degli uccelli - LIPU Birdlife Italia Onlus;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1, lettere A) e B), della legge della Regione Liguria 1° giugno 2011, n. 12 (Calendario venatorio regionale per le stagioni 2011/2012, 2012/2013 e 2013/2014. Modifiche agli articoli 6 e 34 della legge regionale 1° luglio 1994, n. 29 - Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio - e successive modificazioni ed integrazioni);
3) dichiara l’illegittimità costituzionale in via consequenziale dell’articolo 1, commi 1, lettere C), D), numero 1), E), F), G), H), I), L), M), 2 e 3, della legge della Regione Liguria n. 12 del 2011.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 16 aprile 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 26 aprile 2012.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: MELATTI
