Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4153, del 16 luglio 2012.
Caccia e animali. Caccia in area contigua a parco nazionale.

La disciplina della caccia nelle aree contigue prevista dall’articolo 32 della legge n. 394 del 1991, Legge quadro sulle aree protette, è ben diversa da quella della legge n. 157 del 1992, relativa, invece, alla protezione della fauna e al prelievo venatorio; la prima si occupa, nella prospettiva dominante della tutela dell’ambiente in zone meritevoli di particolare protezione, soltanto del prelievo venatorio nelle zone contigue e presenta pertanto carattere di specialità, per ciò che concerne la caccia, rispetto alla seconda e non può ritenersi abrogata dal semplice mutamento dei criteri di gestione della caccia medesima (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Inoltre, la previsione della riserva a favore dei residenti nelle aree del parco e contigue non è inscindibile dal criterio della caccia controllata, perché non riguarda limiti di tempo, luogo e capi da abbattere ma un diverso tipo di limite, attinente i soggetti autorizzabili e, pertanto, può armonizzarsi con il criterio della caccia programmata nel senso di portare il contenimento degli autorizzati nel minor numero tra quello dei residenti e quello risultante dall’indice di densità venatoria. (Segnalazione e massima di F. Albanese)

N. 04153/2012REG.PROV.COLL.

N. 10286/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10286 del 2008, proposto da:

Provincia di Salerno, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Lorenzo Lentini, Angelo Casella, con domicilio eletto presso Giuseppe Placidi in Roma, via Cosseria, 2;

contro

Lega Italiana Protezione Uccelli - Lipu, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall'avv. Iride Pagano, con domicilio eletto presso Domenico Marrazzo in Roma, via Quattro Fontane, 149;

nei confronti di

Regione Campania, non costituitasi;

Comitato di gestione ambito territoriale caccia Salerno 2, Comitato di gestione ambito territoriale di caccia Salerno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dall'avv. Gennaro Marino, con domicilio eletto presso Giuseppe Torre in Roma, via Cassiodoro, 19;

Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e mare, Ente parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - SEZ. STACCATA DI SALERNO: SEZIONE I n. 03210/2007, resa tra le parti, concernente RIAPERTURA TERMINI PARTECIPAZIONE AMBITO TERRITORIALE CACCIA AREE CONTIGUE PARCO NAZIONALE DEL CILENTO.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Lega italiana protezione uccelli, dei Comitati di gestione degli ambiti territoriali di caccia Salerno e Salerno 2, del Ministero dell’ambiente e del Parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 aprile 2012 il Cons. Silvia La Guardia e uditi per le parti gli avvocati Lentini, Carta per delega dell'avvocato Marino e l'avvocato dello Stato Fiduccia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso n. 132 del 2005, integrato da motivi aggiunti, la Lega italiana protezione uccelli – L.I.P.U. ha impugnato, con gli atti presupposti, la deliberazione della Giunta provinciale di Salerno n. 817 del 29 ottobre 2004, avente ad oggetto “Riapertura termini per la partecipazione all’ATC delle Aree Contigue al Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano”; la stessa ha lamentato che con detto provvedimento sia stato consentito a tutti i cacciatori che in precedenza avevano fissato la propria residenza venatoria nell’ambito territoriale della Provincia di Salerno, anche se non residenti anagraficamente nella Provincia e nei comuni del Parco nazionale o dell’area ad esso contigua, di esercitare la caccia nel neoistituito ambito territoriale di caccia Salerno 2, comprendente l’area contigua al parco stesso, e ciò anche con effetto retroattivo, a sanatoria delle sanzioni irrogate dai competenti organi di polizia, ed ha dedotto l’illegittimità del provvedimento per incompetenza e violazione dell’art. 32 della legge 6 dicembre 1991, n. 394.

2.- L’adito Tribunale amministrativo per la Campania, Sezione di Salerno, ha accolto, con la sentenza n. 3210 del 2007, oggetto del presente appello, il ricorso sotto il profilo dell’incompetenza dell’amministrazione provinciale a dettare la disciplina dell’esercizio dell’attività venatoria nelle aree contigue al parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano, ed ha richiamato la propria precedente sentenza n. 242/2006, resa sul ricorso con il quale la medesima deliberazione provinciale n. 817/04 era stata impugnata dall’Associazione italiana per il World Wide Fund - WWF, che aveva ritenuto altresì sussistere la violazione dell’art. 32 legge n. 394 del 1991.

3.- La provincia di Salerno ha proposto appello deducendo: 1) error in procedendo per non aver il primo giudice dichiarato inammissibile il ricorso per carenza di interesse della L.I.P.U. all’impugnazione (la ricorrente non potrebbe vantare, qualora non venga violato il contingente di protezione dei volatili di ciascun ambito territoriale di caccia, alcun interesse qualificato e differenziato a dolersi che la caccia nelle aree contigue al parco sia aperta a cittadini provenienti da altre aree geografiche); 2) error in iudicando e violazione degli artt. 14, comma 5, l. 11 febbraio 1992, n. 157, 9 e 38 l. r. 10 aprile 1996, n. 8, sostenendo di non aver invaso competenze regionali ma solo esercitato le funzioni di gestione delegate dalla legge regionale citata, dando esecuzione a delibera regionale presupposta (n. 1542 del 2004) che, nell’approvare il calendario venatorio, ha prescritto la riapertura dei termini per l’opzione in favore dell’ATC 2, garantendo il diritto di precedenza ma non di esclusiva dei residenti nelle aree contigue; 3) error in iudicando, error in procedendo, violazione degli artt. 37 e 14, comma 5, legge n. 157 del 1992 e degli artt. 9, 36 e 38 della legge reg. n. 8 del 1996, sostenendo l’infondatezza delle ulteriori censure articolate nel ricorso di primo grado (e così, in estrema sintesi, che la regola, posta dall’art. 32 l. 6 dicembre 1991, n. 394, della riserva ai soli residenti nei comuni dell’area naturale protetta e dell’area contigua della caccia all’interno delle aree contigue costituirebbe un corollario dei principi della caccia controllata e risulterebbe abrogata, per incompatibilità, dalla introduzione, con la legge 14 febbraio 1992, n. 157, del diverso principio della gestione programmata della caccia, che sostituisce al sistema di controllo dell’attività venatoria attraverso limitazioni di tempo, luogo e capi da abbattere il nuovo criterio di gestione basato sull’indice di densità venatoria minima, costituita dal rapporto tra numero di cacciatori e comparti agro-silvo-pastorali, denominati ambiti territoriali di caccia).

Resistono la L.I.P.U., che segnala la novità dell’eccezione di inammissibilità del ricorso, non proposta in primo grado, e ripropone le contestazioni non esaminate nella sentenza impugnata, nonchè il Ministero dell’ambiente e l’Ente parco nazionale del Cilento e Vallo di Diano.

Adesiva è, invece, la posizione espressa dai Comitati di gestione dell’ambito territoriale caccia di Salerno e dell’ambito territoriale Salerno 2, che ripropongono l’eccezione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti quale conseguenza della tardività dell’impugnazione degli atti presupposti, costituiti dalla delibera della Giunta regionale 6 agosto 2004, n. 1542 e dal decreto del Presidente della Giunta regionale 26 marzo 2001, n. 516.

La causa è stata posta in decisione all’udienza del 17 aprile 2012.

4.- L’appello si rivela infondato, per le ragioni che seguono.

4.1.- Non può trovare condivisione (a prescindere dalla contestata sua ammissibilità) il primo motivo, con il quale si intende, nella sostanza, attrarre al piano dei presupposti processuali, contestando l’interesse ad agire dell’Associazione ricorrente in primo grado, quella che è, in realtà, la questione di merito dibattuta (l’eccezione postula la preminenza del sistema della caccia programmata sul criterio della riserva ai residenti impiegato dalla normativa di tutela delle aree protette).

4.2.- Non risulta persuasiva la tesi, su cui poggia il secondo motivo, che l’impugnata delibera provinciale n. 817/2004 costituirebbe esecuzione di prescrizioni regionali presupposte, impartite con la deliberazione della Giunta regionale 6 agosto 2004, n. 1542, così come non si ravvisa l’inammissibilità dell’originario ricorso della L.I.P.U., anche in questo grado eccepita dal Comitato di Gestione dell’ATC Salerno 2, per tardiva impugnazione (coi motivi aggiunti) della predetta delibera della Giunta regionale n. 1542 del 2004, di approvazione del “Calendario venatorio 2004/2005”.

A detto provvedimento regionale non si può riconoscere alcuna valenza immediatamente lesiva, atteso che il valorizzato passaggio della deliberazione è rimasto tra i “considerata” della motivazione ma non si è tradotto in un punto del dispositivo.

Proprio in considerazione del fatto che in detto provvedimento n. 1542 del 2004, la Giunta regionale della Campania nulla ha deliberato riguardo al neoistituito ATC delle aree contigue denominato “Salerno 2” ed a riaperture dei termini di iscrizione, per quanto nelle premesse della delibera stessa si trovi menzione della problematica, la Provincia non può fondatamente sostenere che il proprio provvedimento n. 817 del 2004, annullato dal Tribunale amministrativo sotto il profilo dell’incompetenza, costituisca mera e puntuale attuazione di cogenti prescrizioni regionali e si sottragga, pertanto, alla critica di controparte.

Consapevolezza della reale portata della deliberazione regionale denota, del resto, la stessa deliberazione della Provincia di Salerno 29 ottobre 2004 n. 817, impugnata, ove si legge che la Provincia stessa, con deliberazione del luglio precedente, aveva “richiesta alla Regione Campania l’adozione di un idoneo provvedimento che in via eccezionale consentisse per l’annata venatoria 2004/2005 l’accesso ai cacciatori già iscritti all’originario A.T.C. Salerno anche all’A.T.C. delle Aree Contigue”; la motivazione dell’atto evidenzia, inoltre, che con “ successiva delibera di G.P. è stata rappresentata alla Regione Campania la difficoltà … di gestire le numerosissime domande … in tempo utile per l’apertura della caccia, sicché veniva richiesto idoneo provvedimento straordinario …; considerato che ancor oggi nessun provvedimento è stato adottato da parte della Giunta Regionale … lasciando gravemente compromesso l’esercizio dell’attività venatoria … in particolare nei territori compresi nelle Aree Contigue da parte di tutti i cacciatori già iscritti nell’A.T.C. n°1”; nella parte dispositiva si precisa di “disporre, nelle more della adozione da parte della stessa G.R.C. del provvedimento richiesto dalla Provincia di Salerno, la riapertura dei termini … nei sensi voluti a cura dei cacciatori”.

La scelta operata dalla Provincia non può, quindi, essere ricondotta, come affermato dall’appellante, né all’esercizio delle funzioni delegate di gestione di cui alla l.r. 10 aprile 1996, n. 8 (Norme per la protezione della fauna selvatica e disciplina dell'attività venatoria in Campania) (l’art. 9, relativo alla delega delle funzioni amministrative, e l’art. 38, attinente alle “Funzioni delle Province nella gestione degli A.T.C.”, genericamente richiamati, non contemplano alcun potere della Provincia di dettare la disciplina dell’esercizio della caccia nelle aree contigue al parco nazionale), nè alla esecuzione di provvedimenti regolamentari della Regione, o, in particolare, della delibera G.R.C. n. 1542/04.

La sentenza di primo grado deve, pertanto, essere confermata quanto al rilievo, di carattere assorbente, dell’illegittimità del provvedimento provinciale n. 817/04 per incompetenza dell’amministrazione emanante.

4.3.- Ferma restando la valenza assorbente dell’accertato vizio di incompetenza, il Collegio concorda con l’avviso del giudice di primo grado anche relativamente alla configurabilità dell’ulteriore vizio di violazione dell’art. 32 l. 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree protette), non risultando condivisibili le tesi esposte dalla Provincia, col terzo motivo di appello, in ordine al preteso superamento della riserva della caccia nelle aree contigue ai residenti, vuoi per l’intervenuta modifica del criterio regolatore della caccia, vuoi in forza della normativa regionale sopravvenuta.

La Provincia sostiene, in primo luogo, che il nuovo ordinamento della caccia introdotto con la legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), basato sul criterio della caccia programmata (che si fonda sulla definizione di un contingente numerico di cacciatori per ogni ambito - A.T.C. - in cui è ripartito il territorio agro-silvo-pastorale) abbia superato non solo il generale sistema della caccia controllata (mediante determinazione di tempi, luoghi e numero di capi abbattibili) su cui era imperniata la precedente legge 27 dicembre 1977, n. 968, espressamente abrogata, ma anche le norme, quali l’art. 32 l. n. 394 del 1991, che, pur ad altri fini, quel sistema richiamano. Tanto con l’implicita conseguenza che anche nelle aree contigue a parchi naturali si dovrebbe applicare lo stretto sistema della caccia programmata, come altrove e come, in sostanza, disposto dalla Provincia di Salerno col provvedimento impugnato in primo grado.

Tale assunto trascura che l’oggetto della legge n. 394 del 1991, relativa alle aree protette, è ben diverso da quello della legge n. 157 del 1992, relativa, invece, alla protezione della fauna e al prelievo venatorio; la prima si occupa, nella prospettiva dominante della tutela dell’ambiente in zone meritevoli di particolare protezione, soltanto del prelievo venatorio nelle aree protette e nelle zone contigue e presenta pertanto carattere di specialità, per ciò che concerne la caccia, rispetto alla seconda e non può ritenersi abrogata dal semplice mutamento dei criteri di gestione della caccia medesima (lex posterior generalis non derogat priori speciali).

Inoltre, la previsione della riserva a favore dei residenti nelle aree del parco e contigue non è inscindibile dal criterio della caccia controllata, perché non riguarda limiti di tempo, luogo e capi da abbattere ma un diverso tipo di limite, attinente i soggetti autorizzabili e, pertanto, può armonizzarsi con il criterio della caccia programmata nel senso di portare il contenimento degli autorizzati nel minor numero tra quello dei residenti e quello risultante dall’indice di densità venatoria.

Nemmeno la Provincia può utilmente invocare l’art. 36, comma 2, l. r. Campania n. 8 del 1996, che, nel testo all’epoca vigente, si esprimeva in termini di priorità di iscrizione nell’ambito territoriale di caccia comprendente il territorio di residenza. L’ininterrotta vigenza dell’art. 32, comma 3, l. n. 394 del 1991 induce a ritenere che a detta disposizione di legge regionale, pur se adottata nel vigore della competenza legislativa concorrente in materia di caccia, debba essere data un’interpretazione conforme ai principi fondamentali determinati dalla legge dello Stato, tanto alla luce della precedente formulazione dell’art. 117 Cost. che del nuovo – ai sensi della l.cost. n. 3 del 2001 – art. 117, comma 2, lett. s), considerando la qui dominante tutela dell’ambiente, che è di competenza esclusiva statale, e che le norme di legge statali assumono la veste di standard minimi uniformi (cfr. Corte cost. 12 ottobre 2011, n. 263 e 11 novembre 2010, n. 315).

L’appello deve, pertanto, essere respinto.

5.- Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sull'appello n. 10286 del 2008 lo respinge.

Condanna la Provincia di Salerno, il Comitato di gestione dell’ambito territoriale caccia Salerno, il Comitato di gestione dell’ambito territoriale caccia Salerno 2, in solido tra loro, a rifondere alla Lega Italiana Protezione Uccelli - L.I.P.U. ed al Ministero dell’ambiente le spese del giudizio, che liquida in complessivi € 3.000,00 (tremila), di cui 1.500,00 per ciascuna controparte, oltre i.v.a. e c.p.a..

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2012 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Rosanna De Nictolis, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

Silvia La Guardia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 16/07/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)