TAR Campania (SA) Sez. I n. 2672 del 25 novembre 2021
Beni Ambientali.Piano di Ente Parco Nazionale

E' illegittima l’approvazione di un Piano di un Ente Parco Nazionale, assumendo rilievo la carenza del parere obbligatorio che l’Ente Parco è tenuto per legge a rendere in ordine alle osservazioni provenienti dai soggetti interessati tra cui, in primis, lo stesso ente comunale interessato dai vincoli ambientali ricadenti nel proprio territorio, nonché la mancanza di intesa  con un Comune limitatamente alle aree urbanizzate del territorio comunale, titolare del potere di co-gestione sulla conformazione urbanistica del territorio comunale interessato dai vincoli ambientali.

Pubblicato il 25/11/2021

N. 02572/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01633/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1633 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto dal sig. Marcello Valletta quale erede dei sig.ri. Livia Molinaro e Duilio Valletta, dalla sig.ra Carmela Valletta, dal sig. Nelson Valletta, tutti rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Castiello, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Velia, 34 c/o Avv. Conforti;

contro

Ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, corso Vittorio Emanuele n.58;
Regione Campania, Ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano c/o Avv. Distrettuale dello Stato di Salerno, Comune di Moio della Civitella, Comune di Moio della Civitella c/o Avv. Valerio Rizzo, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Comune di Moio della Civitella in persona del Sindaco pro tempore, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Valerio Rizzo, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, l.go Plebiscito n.6 c/o Avv. Scarpa;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

1) del Piano dell’Ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano, pubblicato, ai sensi dell’art. 12, comma 8, l. n. 394/1991, sulla G. U. n. 136 del 14.06.2010, nella parte in cui inquadra nella zona “C” (con edificabilità riservata esclusivamente agli IAP – Imprenditori Agricoli Professionali) l’area del Comune di Moio della Civitella, sulla quale insistono le particelle catastali di proprietà degli odierni ricorrenti, inserita nel P. R. G. del Comune stesso in zona “C” di espansione (a generale edificabilità, limitata al rispetto del solo indice di fabbricazione);

quanto ai motivi aggiunti:

1) del provvedimento prot. n. 17082 del 2.11.2010, comunicato il 10.11.2010, con cui il Parco Nazionale del Cilento e del Vallo di Diano ha comunicato “il diniego al rilascio del nulla osta”, richiesto dalla sig.ra Valletta Maria Carmela per un fabbricato di civile abitazione da realizzare nel Comune di Moio della Civitella, in C. T. al fol. 12, p.lla 63;

2) di tutti gli atti preordinati, connessi e consequenziali.


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano e di Comune di Moio della Civitella in persona del Sindaco pro tempore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza smaltimento del giorno 15 novembre 2021 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

I ricorrenti sono proprietari di terreni situati nel Comune di Moio della Civitella (SA), località Tempone, fraz. Pellare, contigui al centro abitato cittadino, riportati in catasto terreni, al foglio 12 (Molinaro Livia – Valletta Duilio: particelle nn. 962 e 963; Valletta Carmela: particella n. 63; Valletta Nelson: particella n. 444).

Rappresentano che, come risulta dalla produzione documentale allegata in giudizio (attestazione urbanistica del Comune di Moio della Civitella in data 8.10.2010, prot. 3250; perizia asseverata di parte in data 25.10.2010; nota comunale del 12.2.2011, prot. 4258), l’area in questione è fortemente antropizzata, tanto che il Comune vi aveva realizzato tutte le urbanizzazioni (acqua, illuminazione pubblica, telefono, linea fognaria e strada di collegamento tra il limitrofo centro del paese e la sottostante zona artigianale), trattandosi di zona destinata, dal PRG, a espansione urbanistica, Zona “C”, nella quale era consentito realizzare nuovi insediamenti abitativi, senza alcuna limitazione, oltre gli indici di fabbricazione.

Evidenziano che in data 14.06.2010, l’Ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano, ai sensi dell’art. 12, comma 8, legge n. 394/91, aveva provveduto alla pubblicazione, in G. U. n. 136, del Piano del Parco, che aveva incluso invece la zona in questione in zona “C”, nella quale, secondo l’art. 8, comma 8, delle norme di attuazione dello stesso Piano, e in contrasto con la precedente destinazione di zona, era “consentita la costruzione di nuovi interventi edilizi solo in funzione degli usi agricoli, agrituristici e della residenza dell’imprenditore agricolo nei limiti delle esigenze adeguatamente dimostrate e di quanto stabilito dalla legge regionale n. 14/1982”.

Sulla base di questi presupposti i ricorrenti hanno impugnato il Piano dell’Ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano, pubblicato sulla G. U. n. 136 del 14.06.2010, nella parte in cui inquadra nella zona “C” (con edificabilità riservata esclusivamente agli IAP – Imprenditori Agricoli Professionali) l’area del Comune di Moio della Civitella, sulla quale insistono le particelle catastali di proprietà degli odierni ricorrenti, inserita nel PRG del Comune stesso in zona “C” di espansione (a generale edificabilità, limitata al rispetto del solo indice di fabbricazione).

Vengono formulati quattro motivi di ricorso.

Con il primo motivo si denuncia la violazione del principio di adeguatezza dell’istruttoria, dell’art. 6 della legge n. 241/90 e dell’art. 12, comma 4, della legge n. 394/91, del principio di leale collaborazione tra enti pubblici. Si afferma che si era in presenza di una istruttoria lacunosa che, in disapplicazione delle predette, aveva omesso di provvedere all’individuazione e al raffronto degli interessi, tempestivamente rappresentati dagli Enti pubblici esponenziali (Regione, Comuni, Comunità del Parco, Comunità Montane), sulla base della quale si sarebbe dovuto procedere alla corretta elaborazione dei contenuti e delle prescrizioni del Piano del Parco; in particolare, come risultava dalla deliberazione del C. C. di Moio della Civitella del 12.08.2003, n. 26, non erano stati tenuti in alcuna considerazione gli strumenti urbanistici e le destinazioni d’uso da essi previsti, con ciò disattendendo anche le indicazioni fornite dalla Commissione della Comunità del Parco, che al rispetto di tali destinazioni d’uso avevano vincolato le determinazioni pianificatorie del Piano in oggetto; tali determinazioni erano state assunte, in definitiva, in violazione del principio di leale collaborazione tra enti pubblici, asseverato da copiosa giurisprudenza costituzionale, di cui era espressione il doveroso coordinamento delle attività istituzionali e delle scelte, rispettivamente adottate nel loro espletamento, affinché l’azione di un ente non elida gli effetti dell’azione dell’altro, entrambe dirette alla cura degli interessi pubblici.

Con il secondo motivo si deduce il vizio dell’eccesso di potere per carenza d’istruttoria e travisamento dei presupposti di fatto. L’istruttoria, compiuta dall’Ente Parco, sarebbe stata “lacunosa e travisata” in quanto le determinazioni pianificatorie risultavano compiute “a tavolino”, anziché sulla base di una ricognizione attuale dello stato dei luoghi, utilizzando supporti cartografici obsoleti, superati dalla sopravvenuta, piena antropizzazione dell’area de qua; in particolare, i rilievi aerofotogrammetrici, posti a base della contestata pianificazione, risalivano all’anno 1970, esponendo pertanto “una visione totalmente difforme dalla situazione attuale, una visione distorta e deviante, che è alle origini delle travisate determinazioni impugnate”; inoltre, i rilievi cartografici erano rappresentati in scala 1:50.000, troppo ampia e tale da creare “problemi di verifica dei vincoli nelle zone di confine delle aree urbanizzate e/o infrastrutturali, come lamentato dalla stessa Regione Campania”.

Con il terzo motivo fanno valere, sotto altro profilo, l’eccesso di potere per contraddittorietà e per violazione dell’autovincolo, dei principi di coerenza e consequenzialità, di ragionevolezza e di proporzionalità, nonchè dell’art. 10, comma 2, della legge n. 394/91 (che prevede l’obbligatorietà del parere della Comunità del Parco ai fini dell’adozione del Piano). La pianificazione stabilita dal Parco sarebbe “in sostanziale contraddizione delle indicazioni fornite nel parere formulato dalla Commissione” della stessa Comunità, oltre che in contraddizione con le previsioni, contenute negli strumenti urbanistici vigenti, passati al vaglio delle Autorità sovracomunali (Regione, Soprintendenza, ecc.) che “ben avrebbero meritato considerazione e rispetto, restando immuni gli strumenti urbanistici stessi dalla destabilizzazione indotta dalla contrastante, mal meditata e unilaterale pianificazione impugnata”.

Con il quarto motivo denunciano l’eccesso di potere per illogicità manifesta, la violazione dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità, dell’art. 12, 2 comma, l. n. 394/1991, dell’art. 1, 1 comma, l. n. 241/90. I terreni di proprietà dei ricorrenti, erano collocati in un’area fortemente antropizzata, com’era fatto palese dalla presenza di numerose unità abitative, per la maggior parte di recente edificazione, tanto che il Comune vi aveva realizzato tutti i servizi di urbanizzazione, essendo la zona destinata dal PRG all’espansione urbanistica (Zona “C”, nella quale era consentito realizzare nuovi insediamenti abitativi senza alcuna limitazione, che non fossero gli indici di fabbricazione); fermo quanto detto, le impugnate prescrizioni del Parco contrasterebbero con la situazione ormai ampiamente consolidata, nei predetti termini, dell’area in questione, nonché con i criteri, di cui all’art. 12, comma 2, della l. n. 394/91, ossia con la regola, secondo cui: “Il piano suddivide il territorio in base al diverso grado di protezione”, oltre che con la previsione, alla lett. d), di un regime meno vincolistico, per le aree “più estesamente modificate dai processi di antropizzazione”; inoltre, dette prescrizioni si ponevano in contraddizione con il principio di proporzionalità, d’ascendenza costituzionale, (art. 97 Cost., che implica l’esercizio non solo formalmente corretto del potere amministrativo, ma anche razionale, non arbitrario e secondo equità) e comunitaria.

In seguito, con motivi aggiunti impropri, hanno impugnato la deliberazione del Consiglio Comunale di Moio della Civitella n. 25 in data 1 agosto 2017 avente ad oggetto l’approvazione del Piano Urbanistico Comunale - PUC nella parte in cui viene confermata la delimitazione delle Zone “D” come previste nel Piano del Parco.

Con tale mezzo si ribadiscono le censure, sub specie d’illegittimità derivata, dell’atto introduttivo del giudizio, in particolare riproponendosi le circostanze dell’essere state “neglette le osservazioni formulate dalla Commissione della Comunità del Parco, che aveva richiesto di far salvi gli strumenti urbanistici e le previsioni dei piani paesistici approvati con gli interventi e le destinazioni d’uso da essi previsti”, nonché le osservazioni, predisposte dal Comune di Moio della Civitella, che aveva chiesto d’apportare piccole modifiche alla zonizzazione prevista nel Piano, e in particolare: “Zona 2 a valle e a est dell’abitato di Pellare, per includere nella zona “D” una zona che è già attualmente urbanizzata e abitata da numerose famiglie con una discreta presenza di attività artigianali e commerciali e per includere l’area del centro sportivo (campo sportivo, tennis e calcetto)”.

Venivano altresì sollevate ulteriori doglianze, sotto la rubrica “eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà e violazione dei principi di ragionevolezza e coerenza”, ponendosi in risalto come il Comune non abbia spiegato le ragioni che hanno portato a confermare la delimitazione delle Zone “D” come previsto nel Piano del Parco rispetto a quella previgente, limitandosi ad affermare semplicemente di aver “ritenuto opportuno procedere con una nuova versione di PUC riconfermando la delimitazione delle Zone “D” del Piano del Parco” e abbia dato atto che, “pur avendo attivato le procedure possibili al fine di modificare il perimetro delle Zone “D” del Piano del Parco, non essendosi attività gli altri Enti …., il PUC al fine di ottenere i parere di conformità del Piano al PTCP e al Piano del Parco, dovrà escludere i terreni oggetto di osservazione da una trasformazione urbanistica non conforme alle prescrizioni del Piano del Parco” (deliberazione CG n. 70 del 2 agosto 2016).

Si sono costituiti in giudizio sia il Comune di Moio della Civitella che l’Ente Parco Nazionale del Cilento e del Vallo di Diano che hanno replicato alle varie censure sollevate, chiedendo la reiezione del ricorso.

All’udienza del 15 novembre 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il primo motivo di ricorso è fondato nei limiti di seguito indicati.

La censura sollevata va esaminata alla luce del quadro normativo di riferimento.

L’art. 12, comma 1, della legge n. 394/1991 (c.d. legge quadro sulle aree protette), disciplina la procedura di approvazione dei piani dei parchi naturali prevedendo che “1. La tutela dei valori naturali ed ambientali nonché storici, culturali, antropologici tradizionali affidata all'Ente parco è perseguita attraverso lo strumento del piano per il parco, di seguito denominato «piano», che deve, in particolare, disciplinare i seguenti contenuti: a) organizzazione generale del territorio e sua articolazione in aree o parti caratterizzate da forme differenziate di uso, godimento e tutela; b) vincoli, destinazioni di uso pubblico o privato e norme di attuazione relative con riferimento alle varie aree o parti del piano; c) sistemi di accessibilità veicolare e pedonale con particolare riguardo ai percorsi, accessi e strutture riservati ai disabili, ai portatori di handicap e agli anziani; d) sistemi di attrezzature e servizi per la gestione e la funzione sociale del parco, musei, centri di visite, uffici informativi, aree di campeggio, attività agroturistiche; e) indirizzi e criteri per gli interventi sulla flora, sulla fauna e sull'ambiente naturale in genere.

2. Il piano suddivide il territorio in base al diverso grado di protezione, prevedendo: a) riserve integrali nelle quali l'ambiente naturale è conservato nella sua integrità; b) riserve generali orientate, nelle quali è vietato costruire nuove opere edilizie, ampliare le costruzioni esistenti, eseguire opere di trasformazione del territorio. Possono essere tuttavia consentite le utilizzazioni produttive tradizionali, la realizzazione delle infrastrutture strettamente necessarie, nonché interventi di gestione delle risorse naturali a cura dell'Ente parco. Sono altresì ammesse opere di manutenzione delle opere esistenti, ai sensi delle lettere a) e b) del primo comma dell'articolo 31 della legge 5 agosto 1978, n. 457 ; c) aree di protezione nelle quali, in armonia con le finalità istitutive ed in conformità ai criteri generali fissati dall'Ente parco, possono continuare, secondo gli usi tradizionali ovvero secondo metodi di agricoltura biologica, le attività agro-silvo-pastorali nonché di pesca e raccolta di prodotti naturali, ed è incoraggiata anche la produzione artigianale di qualità. Sono ammessi gli interventi autorizzati ai sensi delle lettere a), b) e c) del primo comma dell'articolo 31 della citata legge n. 457 del 1978 , salvo l'osservanza delle norme di piano sulle destinazioni d'uso; d) aree di promozione economica e sociale facenti parte del medesimo ecosistema, più estesamente modificate dai processi di antropizzazione, nelle quali sono consentite attività compatibili con le finalità istitutive del parco e finalizzate al miglioramento della vita socio-culturale delle collettività locali e al miglior godimento del parco da parte dei visitatori.

3. Il piano è predisposto e adottato dall'Ente parco entro diciotto mesi dalla costituzione dei suoi organi, in base ai criteri ed alle finalità della presente legge. La Comunità del parco partecipa alla definizione dei criteri riguardanti la predisposizione del piano del parco indicati dal consiglio direttivo del parco ed esprime il proprio parere sul piano stesso.

4. Il piano di cui al comma 3 adottato dal Consiglio direttivo dell'Ente parco è depositato per sessanta giorni presso le sedi dei comuni, delle comunità montane e delle regioni interessate; chiunque può prenderne visione ed estrarne copia. Entro tale termine chiunque può presentare osservazioni scritte, sulle quali l'Ente parco esprime il proprio parere entro trenta giorni. Entro sessanta giorni dal ricevimento di tale parere la regione si pronuncia sulle osservazioni presentate e, d'intesa con l'Ente parco per quanto concerne le aree di cui alle lettere a), b) e c) del comma 2 e d'intesa, oltre che con l'Ente parco, anche con i comuni interessati per quanto concerne le aree di cui alla lettera d) del medesimo comma 2, approva il piano”.

Sotto il profilo vincolistico, il successivo comma 7 dell’art. 12 cit. stabilisce che il Piano “sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione” e il comma 8 precisa che il Piano “è immediatamente vincolante nei confronti delle amministrazioni e dei privati”.

Per quanto concerne il procedimento di approvazione del Piano, va osservato che esso si snoda attraverso le seguenti fasi: a) adozione del Piano da parte del Consiglio direttivo dell'Ente parco; b) depositato del Piano adottato per sessanta giorni presso le sedi dei comuni, delle comunità montane e delle regioni interessate; c) osservazioni entro il predetto termine da parte di “chiunque” sulle quali l'Ente esprime il proprio parere entro trenta giorni; d) approvazione del Piano da parte della Regione (interessata) entro sessanta giorni dal ricevimento del parere dell’Ente “d'intesa con l'Ente parco per quanto concerne le aree di cui alle lettere a), b) e c) del comma 2” oppure “d'intesa, oltre che con l'Ente parco, anche con i comuni interessati per quanto concerne le aree di cui alla lettera d) del medesimo comma 2”.

Più in particolare, l’art. 12 cit. richiede, con riferimento alle aree di cui alla “lettera d) del medesimo comma 2” - ossia le aree del territorio comunale che rientrano nel perimetro del Parco e che risultano essere “più estesamente modificate dai processi di antropizzazione” - l’approvazione del Piano da parte della Regione “d’intesa” con il Comune interessato e con lo stesso Ente Parco al fine di verificare la possibile e limiti della convivenza tra l’area antropizzata e le “attività compatibili con le finalità istitutive del parco e finalizzate al miglioramento della vita socio-culturale delle collettività locali e al miglior godimento del parco da parte dei visitatori”.

La previsione si pone in linea, del resto, con la natura della funzione amministrativa attinente alla “pianificazione urbanistica” che rappresenta una funzione fondamentale dei Comuni [art. 117, comma 2, lett. p), Cost. e art. 14, comma 27, lettera d), del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante «Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica», convertito, con modificazioni, nella legge n. 122/2020], espressione del potere dell’ente comunale di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio e che non può essere vanificata neppure dalla legge regionale, sebbene quest’ultima sia fonte normativa, nell’ambito della potestà legislativa concorrente, sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali (cfr. Corte costituzionale 28 ottobre 2021, n. 202).

Nel caso di specie, il Comune di Moio della Civitella con deliberazione del 12.08.2003, n. 26, ha richiesto espressamente all’Ente Parco di prendere in considerazione, in sede di approvazione del Piano del parco naturale, l’attuale destinazione urbanistica e antropizzazione di alcune specifiche parti del territorio comunale che risultavano, già a quella data, urbanizzate e che erano state (a suo tempo) inserite nella zona di espansione del PRG. Tali aree, infatti, risultavano inserite nella Zona “C” (c.d. aree di protezione) della proposta del Piano del parco redatta dell’Ente, mentre, ad avviso del Comune, andavano inserite nella Zona “D” (c.d. aree di promozione economica e sociale) del medesimo Piano dove si prevede lo svolgimento di una serie di attività, anche edificatorie, compatibili con i vincoli del Piano. Pertanto, l’amministrazione comunale deliberava “di modificare la zonizzazione” della proposta del Piano con specifico rifermento alla “Zona 2 a valle e a est dell’abitato di Pellare, per includere nella zona D una zona che è già attualmente urbanizzata e abitata da numerose famiglie con una discreta presenza di attività artigianali e commerciali e per includere l’area del centro sportivo (campo sportivo, tennis e calcetto)”.

Nella c.d. “Zona 2 a valle e a est dell’abitato di Pellare” ricadono i fondi di proprietà dei ricorrenti.

Dall’evidenze documentali depositate in giudizio non risulta tuttavia che l’Ente Parco abbia espresso il motivato parere in ordine alle precise osservazioni formulate dal Comune, le quali invero non sono state prese in considerazione nel corso dell’intero procedimento che ha condotto all’approvazione del Piano da parte della Regione.

In realtà, non solo l’Ente Parco avrebbe dovuto esprimere il proprio parere in relazione alle istanze proveniente dall’amministrazione comunale, quale ente istituzionale titolare della funzione di pianificazione urbanistica del proprio territorio, ma lo stesso Piano doveva essere approvato dalla Regione (anche) “d’intesa” con il Comune nel cui territorio, direttamente interessato dall’istituzione del Parco, ricadono aree urbanizzate. Dunque, nel caso di specie è stata completamente disattesa la procedura sopra richiamata di cui all’art. 12, comma 2, lett. d), legge n. 394/91.

Va quindi accolto il primo motivo di ricorso: l’approvazione del Piano dell’Ente Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano è avvenuta in modo illegittimo in quanto fondata sulla carenza del parere obbligatorio che l’Ente Parco è tenuto per legge a rendere in ordine alle osservazioni provenienti dai soggetti interessati tra cui, in primis, lo stesso ente comunale interessato dai vincoli ambientali ricadenti nel proprio territorio, oltre a essere illegittima per essere avvenuta senza l’intesa con il Comune di Moio della Civitella, limitatamente alle aree urbanizzate del territorio comunale, titolare del potere di co-gestione sulla conformazione urbanistica del territorio comunale interessato dai vincoli ambientali.

L’accoglimento del primo motivo comporta, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a., l’assorbimento ex lege delle altre censure. A sua volta, l’accoglimento del ricorso introduttivo comporta l’illegittimità in via derivata del PUC, espressamente impugnato con motivi aggiunti, nella parte di interesse ai ricorrenti sopra evidenziata, oltre che degli atti a collegati a quelli qui gravati da un rapporto di presupposizione-conseguenzialità.

Le amministrazioni intimate sono, dunque, tenute a conformarsi in via esecutiva alla presente decisione, ri-esercitando il rispettivo potere amministrativo emendato dai vizi di illegittimità ivi accertati e adottando gli atti amministrativi conseguenti alla presente pronuncia giurisdizionale.

La peculiarità della controversia giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra tutte le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto e integrato con motivi aggiunti, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 15 novembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Benedetto Nappi, Primo Referendario

Luca Iera, Referendario, Estensore