TAR Campania (SA) Sez.II n.1032 del 28 maggio 2012
Beni ambientali. Nomina commissione per il paesaggio

Il requisito dell’esperienza nelle specifiche materie risulta elemento necessario ed indispensabile nonché funzionale a costituire una struttura specialistica in grado di esprimere, a livello comunale, una soglia sufficiente di competenze tecnico-scientifiche integrate idonee a garantire una valutazione separata degli aspetti paesaggistici da quelli urbanistico-edilizi; requisito che necessariamente deve essere garantito, quanto meno, anche da un curriculum recante esplicitazione delle competenze comunque acquisite, nei settori indicati (segnalazione Avv. M. Balletta)

N. 01032/2012 REG.PROV.COLL.

N. 01834/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1834 del 2011, proposto da:
Ordine degli Architetti Pianificatori Paesaggisti e Conservatori della Provincia di Salerno, in persona del Presidente e legale rappresentante p. t. arch. Maria Gabriella Alfano, rappresentato e difeso dall'avv. Ennio De Vita, presso il quale elettivamente domicilia in Salerno, via Piave N.1;

contro

Comune di Corbara, in persona del Sindaco legale rappresentante p. t., rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Pio Morcone del Foro di Benevento, con il quale domicilia ope legis in Salerno, c/o Segreteria Tar;
Regione Campania;

nei confronti di

Luigi Capone, Anna D'Aponte, Giovanni Farano, Angelo Ferraioli, Tullio Argentino;

per l'annullamento

della delibera del consiglio comunale n. 16/2011 del 2.8.2011 con la quale si è proceduto alla nomina dei membri della commissione per il paesaggio, di cui all’art. 148 d. lgs n. 42/2004 ed allegato 1 alla l.r.c. 10/1982, in violazione dell'obbligo di preventivo accertamento della qualifica di "esperti" n capo ai soggetti nominati;

ove occorra, delle delibere del consiglio comunale di Corbara, n. 17/2011 e 22/2011, assunte nella seduta del 30.9.2011, con le quali nel rispondere alle interrogazioni dei consiglieri, si confermano implicitamente le nomine, assumendo come non dovuta alcuna risposta alla diffida inoltrata dall’Ordine ricorrente con atto prot. n. 1265/F1-P1_g2 del 15.9.2011;

della delibera del consiglio comunale n. 24 del 27.10.2011 di sostituzione di uno dei membri della Commissione; di ogni atto connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Corbara in Persona del Sindaco P.T.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 marzo 2012 il dott. Francesco Gaudieri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- Con atto notificato il 14.11.2011, depositato il 24.11.2011, l’Ordine degli Architetti Pianificatori Paesaggisti e Conservatori della Provincia di Salerno (di seguito : Ordine), impugna l’atto deliberativo, in epigrafe meglio specificato, con il quale il consiglio comunale di Corbara procedeva alla nomina dei membri della “Commissione per il paesaggio” ex art. 148 d. lgs n. 42/2004, senza alcuna previa verifica dell’idoneità degli stessi a ricoprire la carica di componenti della citata commissione e cioè senza aver provveduto né alla pubblicazione di un avviso per l’acquisizione delle candidature, né ad acquisire le candidature e neppure i curricula degli interessati per l’accertamento dei requisiti tecnico-professionali richiesti dalla legge. Riferisce che i nominativi dei membri della Commissione sarebbero emersi solo in sede di scrutinio, senza peraltro alcuna indicazione in ordine alla competenza specialistica di ciascuno di essi e della relativa qualifica professionale, in aperta violazione del quadro normativo vigente, così come esplicitato dalla nota dell’Assessore regionale all’urbanistica prot. n. 942/SP del 7.7.2011 e circolare prot. n. 2011.0602279 del 2.8.2011.Precisa che il Comune, benché diffidato ad annullare in autotutela gli atti in questione, non avrebbe adottato alcun provvedimento, insistendo, peraltro, nel comportamento erroneo con successivi atti recanti i dati anagrafici degli eletti e sostituzione di uno dei componenti, di guisa che, non avendo ottenuto riscontro in ordine alla rappresentata richiesta, l’Ordine è insorto, chiedendo l’annullamento degli atti per i seguenti motivi :

-Violazione degli artt. 146 e 148 d. lgs n. 42/2004 e dell’Allegato I alla l.r.c. 10/1982 – Eccesso di potere sotto diversi profili- Violazione e falsa applicazione delle note dell’Assessore all’Urbanistica della regione Campania prot. n. 942/SP del 7.7.2011 e circolare prot. n. 2011.0602279 del 2.8.2011- Violazione art. 97 Cost.

Nella fattispecie in esame sarebbe stata violata sia la normativa statale e segnatamente l’art. 148 d.lgs n. 42/2004, a mente delle cui indicazioni tali commissioni “sono composte da soggetti con particolare pluriennale e qualificata esperienza nella tutela del paesaggio” nel caso che gli enti locali non possano assicurare “un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche”; sia la normativa regionale e segnatamente le indicazioni contenute nell’Allegato 1 l.r.c. n. 10/1982, in vigore a seguito dell’abrogazione dell’art. 41, commi 2 e 3, l.r.c. n. 16/2004 ad opera dell’art. 4, comma I, lett. m) l.r.c. n. 1/2011, a mente delle cui indicazioni di tali commissioni fanno parte “cinque membri nominati dal Consiglio comunale tra esperti di Beni Ambientali, Storia dell’Arte, discipline agricolo-forestale, Naturalistica, Storiche, Pittoriche, Arti Figurative e legislazione Beni Culturali”, prevedendo, altresì, che “la delibera consiliare di nomina di detti esperti, che dovrà riportare l’annotazione, per ciascuno di essi, della materia di cui è esperto…dovrà in copia essere rimessa per conoscenza al Presidente della Giunta Regionale”

L’ente, inoltre, non avrebbe giammai provveduto ad acquisire le relative candidature complete di curricula, né avrebbe individuato i criteri per la relativa selezione e tantomeno avrebbe chiarito di quale tipologia di esperti voleva dotarsi in relazione ai vincoli esistenti sul territorio. Le relative delibere non riportano, in fatti, la materia di cui ciascun membro sarebbe esperto.

2.- Resiste in giudizio l’intimata amministrazione comunale chiedendo il rigetto della domanda perché inammissibile ed infondata. In particolare è stata eccepita l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva del ricorrente Ordine che sarebbe legittimato ad agire a tutela degli interessi dell’intera categoria professionale e non anche in potenziale conflitto d’interessi tra i professionisti rappresentati. Nel merito, sarebbe in conferente il richiamo a norme regionali abrogate, quali, appunto, la l.r.c. n. 10/1982 per cui la materia sarebbe, all’attualità, disciplinata soltanto dalla legge statale che non richiederebbe particolari requisiti.

3.- Non risultano provvedimenti cautelari.

4.- All’udienza del 29 marzo 2012, sulla conclusione delle parti presenti come da verbale di udienza, il Collegio si è riservata la decisione.

DIRITTO

1.- Il ricorso è fondato alla stregua delle considerazioni che seguono:

2.- E’ controversa nel presente giudizio la legittimità del provvedimento, in epigrafe meglio specificato, con il quale il Comune di Corbara si è determinato alla designazione dei membri della “Commissione per il paesaggio” ex art. 148 d. lgs n. 42/2004, con modalità ritenute assolutamente illegittime dall’Ordine ricorrente e cioè senza alcuna previa verifica dell’idoneità degli stessi a ricoprire la carica di componenti della citata commissione; in particolare senza aver provveduto né alla pubblicazione di un avviso per l’acquisizione delle candidature, né ad acquisire le candidature e neppure i curricula degli interessati per l’accertamento dei requisiti tecnico-professionali richiesti dalla legge, per cui i nominativi dei membri della Commissione sarebbero emersi solo in sede di scrutinio, senza alcuna indicazione in ordine alla competenza specialistica di ciascuno di essi e della relativa qualifica professionale, il tutto in aperta violazione del quadro normativo vigente, così come esplicitato dalla nota dell’Assessore regionale all’urbanistica prot. n. 942/SP del 7.7.2011 e dalla circolare prot. n. 2011.0602279 del 2.8.2011, che rinviano all’allegato 1 della l.r. n. 10/1982.

2.a.- La tesi attorea è contestata dalla resistente amministrazione che, nelle proprie difese, dopo aver eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione attiva del ricorrente Ordine, che, nella specie, avrebbe agito in potenziale conflitto d’interessi tra i professionisti rappresentati, ridondando l’azione proposta contro un proprio iscritto, assume, nel merito, che l’intera domanda sarebbe radicata a norme regionali abrogate, quali, appunto, la l.r.c. n. 10/1982, laddove l’intera materia sarebbe, all’attualità, disciplinata soltanto dalla legge statale.

3.- Preliminarmente va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione dell’Ordine degli Architetti Pianificatori Paesaggisti e Conservatori della Provincia di Salerno, che, nella prospettazione dell’amministrazione comunale sarebbe legittimato ad agire a tutela degli interessi dell’intera categoria professionale.

3.a.- Il rilievo non può essere condiviso. Ed invero, la giurisprudenza amministrativa (ex multis Cons. St. n. 2148 del 2011) ha avuto modo di precisare più volte, come gli ordini professionali siano legittimati a difendere in sede giurisdizionale gli interessi della categoria dei soggetti di cui abbiano la rappresentanza istituzionale, sia quando si assumano violate le norme poste a tutela della professione, sia quando si tratti di conseguire determinati vantaggi, sia pure di carattere puramente strumentale, giuridicamente riferibili alla intera categoria, ed anche nell’ipotesi in cui possa ipotizzarsi astrattamente un conflitto di interessi tra gli ordini ed i singoli professionisti beneficiari dell’atto impugnato, che l’Ordine assume invece essere lesivo dell’interesse istituzionale della categoria (cfr. Cons. St. Sez. V 18.12.2009, n.8404). Quanto al supposto conflitto di interessi, poi, l’eccezione non ha parimenti pregio ove si consideri che la ricorrenza di tale conflitto va scrutinata in relazione all’interesse astrattamente perseguito, non essendo rilevante il fatto che tale conflitto ricorra in concreto con alcuni professionisti od associati (Cons. St. Sez. VI, 9.2.2009, n. 710).

Nel caso di specie, l’Ordine degli Architetti Pianificatori Paesaggisti e Conservatori della Provincia di Salerno, come esattamente è stato rilevato, include ex art. 15 dpr n. 380/2001, gli architetti, i paesaggisti, i pianificatori territoriali ed i conservatori dei beni architettonici ed ambientali, cioè figure professionali con specifiche competenze in materia di progettazione relativa a beni vincolati e tutelati paesaggisticamente, ed ha pertanto, un interesse qualificato alla corretta attuazione della norma che riserva la scelta dei membri tra esperti di beni ambientali, storia dell’Arte, discipline agricolo-forestale, naturalistica, storiche, pittoriche, arti figurative e legislazione dei beni culturali.

4.- Sgombrato il campo dalla menzionata eccezione, può addivenirsi alla delibazione della questione di merito, muovendo dalla ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

4.a.- L’art. 148 d. lgs n. 42 del 2004, (Codice dei beni culturali e del paesaggio) rubricato “Commissioni locali per il paesaggio” così recita : “Le Regioni promuovono l’istituzione e disciplinano il funzionamento delle commissioni per il paesaggio di supporto ai soggetti ai quali sono delegate le competenze in materia di autorizzazioni paesaggistica, ai sensi dell’articolo 146, comma 6.

Le commissioni …sono composte da soggetti con particolare, pluriennale e qualificata esperienza nella tutela del paesaggio”.

Nella Regione Campania, la materia de qua ha trovato diacronicamente la sua disciplina dapprima con l’allegato 1 della legge regionale n. 10/1982 e successivamente con l’art. 41 della legge regionale n. 16 del 2004, relativa al governo del territorio.

L’art. 41 della citata legge regionale risultava, ratione temporis, così formulato :

“1. I comuni, anche in forma associata, si dotano di strutture, denominate sportelli urbanistici, ai quali sono affidati i seguenti compiti:

a) ricezione delle denunce di inizio attività, delle domande per il rilascio di permessi di costruire e

dei provvedimenti e certificazioni in materia edilizia;

Giunta Regionale della Campania

b) acquisizione di pareri e nulla-osta di competenza di altre amministrazioni;

c) rilascio dei permessi di costruire, dei certificati di agibilità e della certificazione in materia

edilizia. Il rilascio di titoli abilitativi all’attività edilizia avviene mediante un unico atto

comprensivo di autorizzazioni, nulla-osta, pareri, assensi e di ogni altro provvedimento di

consenso, comunque denominato, di competenza comunale;

d) adozione dei provvedimenti in materia di accesso ai documenti, ai sensi della legge 7 agosto

1990, n. 241;

e) cura dei rapporti tra l’amministrazione comunale, i privati e le altre amministrazioni coinvolte

nei procedimenti preordinati all’adozione degli atti di cui alla lettera c).

2. Nei comuni sprovvisti di commissione edilizia, le funzioni consultive in materia paesaggistico -

ambientale, attribuite alla commissione edilizia integrata comunale dall’allegato alla legge

regionale 23 febbraio 1982, n. 10, “Direttive per l'esercizio delle funzioni amministrative subdelegate dalla regione Campania ai comuni con legge regionale 1 settembre 1981, n. 65 - Tutela dei beni ambientali” , sono esercitate da un organo collegiale costituito dal responsabile dell’ufficio

che riveste preminente competenza nella materia, con funzioni di presidente, e da quattro esperti

designati dal consiglio comunale con voto limitato.

3. Nei comuni provvisti di commissione edilizia, i componenti esperti previsti dall’allegato alla legge regionale n. 10/82, sono designati dal consiglio comunale con voto limitato.”

Oggi, con l’art. 4, comma 1, lett. m) della legge regionale 5.1.2011 n. 1, la citata previsione è stata riformulata, non solo con la modifica del comma 1, che, allo stato, ha il seguente tenore letterale “I comuni, anche in forma associata, si dotano di strutture, denominate sportelli unici per l'edilizia,

alle quali sono affidati i compiti definiti dal regolamento di attuazione di cui all'articolo 43-bis”, ma soprattutto con l’abrogazione dei commi 2 e 3, relativi, rispettivamente, alla commissione edilizia integrata ed all’organo collegiale, nonché alla designazione da parte del consiglio comunale dei componenti esperti previsti dall’allegato alla legge regionale n. 10/82.

4.b.- Successivamente all’avvenuta abrogazione dei commi 2 e 3 dell’art. 41 l. r. n. 10/1982, l’amministrazione regionale, dapprima con la nota assessorile prot. n. 942/SP del 7 luglio 2011 e, poi con la circolare esplicativa del 2 agosto 2011, ha rimarcato, tra l’altro che :

-l’avvenuta abrogazione dei commi 2 e 3 dell’art. 41 della l. r. n. 16/2004 non modifica il regime della delega già conferita ai Comuni della Campania, inerente la funzione amministrativa attiva regionale, volta al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica;

-è vigente la disciplina di cui all’allegato alla L.R. n. 10/82, con le procedure ivi previste per la istituzione della Commissione Edilizia Comunale integrata (C.E.C.I.), unitamente alle specifiche modalità di individuazione, elezione dei relativi componenti, nonché della durata della stessa;

-i comuni sprovvisti di commissione edilizia (C.E.) …per poter continuare ad esercitare la funzione regionale loro conferita devono istituire, con deliberazione del consiglio comunale, la commissione locale per il paesaggio (C.L.P.) ex art. 148 del d. lgs 22.01.2004 e ss.mm.ii., costituita dal responsabile unico del procedimento …nonché da cinque membri esperti in materia di beni ambientali, così come previsti dall’allegato alla L.R. n. 10/82, con i medesimi criteri ivi disposti, inerenti la relativa composizione, nomina e durata.

4.c.- In merito a quanto innanzi riportato, il Collegio ritiene di non aver obiezioni di sorta, in specie per quanto attiene alla immanenza della funzione attiva della Regione nel rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, giusta indicazione emergente ex multis dalla recente pronuncia del Consiglio di Stato n. 2013 del 2012, in ordine alla competenza ad emettere autorizzazione paesaggistica, (con riferimento al riparto di competenze fra Stato ed Enti locali, di cui agli articoli 117 e seguenti della Costituzione). Con la citata pronuncia, il Consiglio di Stato ha ribadito l’attuale assetto delle competenze in materia, escludendo che potesse ritenersi, ex art. 96 T.U.E.L., radicato in capo soltanto all’ente locale “ il potere di effettuare scelte che, nei termini appena indicati, implicassero il trasferimento ad un ufficio comunale della competenza ad emettere autorizzazione paesaggistica, trattandosi di competenza dello Stato, da esercitare in concorso con la Regione interessata o ad essa delegata, per ragioni di tutela rilevanti per l’intera collettività e, dunque, non affidabili a valutazioni effettuate in ambito strettamente locale (Cons. St., sez. VI, 25.5.1996, n. 717; Cons. St., sez. Atti norm., 13.1.2003, n. 4804; cfr. anche, per il principio, Corte Cost., 25.7.2011, n. 244).

4.d.- Ad avviso del Collegio neppure il richiamo alla disciplina di cui all’allegato alla legge regionale n. 10/82 suscita particolari perplessità e ciò anche a prescindere dalla disamina dell’approccio ermeneutico più corretto alla natura della circolare in questione.

Ciò che preme rilevare è che, nella specie, la Regione ha inteso ribadire le modalità organizzative dell’organo consultivo alle quali i Comuni, nell’esercizio della sub-delega in materia di beni ambientali di cui all’art. 1 l. r. 1 settembre 1981 n. 65, sono tenuti a conformarsi.

Orbene, il citato allegato stabilisce che i cinque membri sono “nominati dal Consiglio comunale tra esperti di Beni Ambientali, Storia dell’Arte, discipline agricolo forestale, Naturalistica, Storiche, Pittoriche, Arti figurative e Legislazione Beni Culturali.

La delibera consiliare di nomina di detti esperti che dovrà riportare l’annotazione, per ciascuno di essi, della materia di cui è esperto…dovrà essere rimessa, per conoscenza, al Presidente della Giunta regionale”.

4.e.- Emerge, dunque, dal quadro complessivo sopra richiamato che il requisito dell’esperienza nelle citate materie risulta elemento necessario ed indispensabile nonché funzionale a costituire una struttura specialistica in grado di esprimere, a livello comunale, una soglia sufficiente di competenze tecnico-scientifiche integrate idonee a garantire una valutazione separata degli aspetti paesaggistici da quelli urbanistico-edilizi; requisito che necessariamente deve essere garantito, quanto meno, anche da un curriculum recante esplicitazione delle competenze comunque acquisite, nei settori indicati (vedi, in tale senso, anche Tar Puglia Lecce n. 878 del 2011, dove si afferma che “l’esperienza acquisita in impieghi pubblici, anche di elevata responsabilità, nel campo - ad esempio - dell’urbanistica, della protezione ambientale o della salvaguardia dei beni culturali può avere sicuramente un valore qualificante pari a quello del libero professionista, atteso che la possibilità di nominare anche componenti, provvisti di curriculum prevalentemente costituito da pubblici incarichi, consente di acquisire quelle esperienze e competenze interdisciplinari necessarie ad arricchire il livello tecnico-specialistico richiesto ai componenti della Commissione”).

4.f.- Trasponendo le menzionate acquisizione al caso in esame, risulta che la resistente amministrazione ha espressamente richiamato negli atti impugnati la legge regionale n. 10/82 con il relativo allegato, nonché la nota assessorile e la relativa circolare, di talchè non può assumere, in sede giurisdizionale, a propria difesa, l’inutilizzabilità dei suddetti provvedimenti che, in sede amministrativa, ha dimostrato di voler ergere a regola della propria azione amministrativa (vedi ex multis Tar Campania n. 1844 del 2012).

Risulta, altresì, che i nominativi dei componenti sono emersi solo all’esito della votazione, in carenza di qualunque curriculum vitae, o altra indicazione, utile a dimostrare il possesso dei requisiti, per cui, l’organo di indirizzo politico-amministrativo non è stato posto in grado di annotare l’indicazione della materia in cui ciascuno di essi deve stimarsi esperto.

L’error in procedendo in cui è incorsa l’amministrazione comunale non risulta suscettibile di essere recuperato neppure con le successive integrazioni deliberative, i cui contenuti (vedi dichiarazione del segretario comunale con la quale si precisa che “i curricula dei componenti della Commissione per il Paesaggio… gli sono stati forniti soltanto in via informale ed unicamente per procedere all’identificazione dei membri nominati , ma non costituiscono allegati alla delibera di Consiglio comunale che ha provveduto alla loro nomina”) rimarcano che la scelta dei componenti della Commissione per il Paesaggio è avvenuta in violazione del giusto procedimento tratteggiato dalla normativa regionale e relativi atti applicativi richiamati nelle premesse degli atti impugnati.

Per tutte le suesposte considerazioni, il ricorso è fondato e va accolto con l’annullamento degli atti impugnati.

5.- Le spese seguono la soccombenza. Esse sono liquidate nell’importo fissato in dispositivo..

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna la resistente amministrazione comunale al pagamento in favore del ricorrente Ordine degli Architetti Pianificatori Paesaggisti e Conservatori della Provincia di Salerno delle spese di lite che liquida in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 29 marzo 2012 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Antonio Esposito, Presidente

Ferdinando Minichini, Consigliere

Francesco Gaudieri, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 28/05/2012