Corte Costituzionale ord. 265 del 6 luglio 2006
Regione Sardegna - Parchi e riserve naturali -Parco nazionale del Golfo di
Orosei e del Gennargentu -Procedura per l'istituzione del Parco -Previsione del
mero parere non vincolante degli enti locali in ordine alla delimitazione del
parco.
ANNO
2006
REPUBBLICA
ITALIANA
IN
NOME DEL POPOLO ITALIANO
composta
dai signori:
-
Annibale
MARINI
Presidente
-
Franco
BILE
Giudice
-
Giovanni Maria FLICK
“
-
Francesco AMIRANTE
“
-
Ugo
DE SIERVO
“
-
Romano
VACCARELLA
“
-
Paolo
MADDALENA
“
-
Alfio
FINOCCHIARO
“
-
Alfonso
QUARANTA
“
-
Franco
GALLO
“
-
Luigi
MAZZELLA
“
-
Gaetano
SILVESTRI
“
-
Sabino
CASSESE
“
-
Maria Rita SAULLE
“
-
Giuseppe
TESAURO
“
ORDINANZA
nel
giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 34 della legge del 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge
quadro sulle aree protette), promosso con ordinanza del 12 ottobre 2005 dal
Tribunale amministrativo regionale della Sardegna, sui ricorsi riuniti proposti
dal Comune di Balnei ed altri contro Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio ed altri, iscritta al n. 590 del registro ordinanze 2005 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, prima serie speciale,
dell'anno 2005.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 17 maggio 2006 il Giudice
relatore Ugo De Siervo.
Ritenuto che il
Tribunale amministrativo regionale della Sardegna, con ordinanza del 12 ottobre
che il rimettente premette di essere chiamato a decidere sul ricorso
proposto dai Comuni di Baunei, Orgosolo, Arzana, Villagrande Strisaili, Seulo e
Gairo nei confronti del Ministero dell'ambiente, della Regione Sardegna, della
Provincia di Nuoro, del Comitato istituzionale di coordinamento per il Parco
(CIC), nonché di alcuni Comuni i cui territori sono stati in parte inclusi
nella perimetrazione del Parco;
che, con tale ricorso, si chiede l'annullamento del d.P.R. 30 marzo 1998
(Istituzione dell'Ente Parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu),
dell'intesa di programma tra il Ministero dell'ambiente e
che il TAR espone che con il d.P.R. 30 marzo 1998 è stato istituito
l'Ente Parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu, in applicazione
dell'art. 34 della legge n. 394 del 1991 e che tale decreto era stato preceduto
da tre intese stipulate tra Ministero dell'ambiente e Regione Sardegna nelle
quali si disciplinavano, tra l'altro, le modalità di perimetrazione dell'area
protetta;
che, in particolare, nell'intesa del 1995, all'art. 3, si conveniva che
la delimitazione sarebbe avvenuta secondo le modalità di cui all'art. 9 della
legge n. 394 del 1991 e avrebbe compreso le aree individuate dalla Regione con
la legge regionale 7 giugno 1989, n. 31 (Norme per l'istituzione e la gestione
dei parchi, delle riserve e dei monumenti naturali, nonché delle aree di
particolare rilevanza naturalistica ed ambientale), nonché i territori esterni
a tale delimitazione per i quali i Comuni interessati «chiederanno
l'inserimento» nel parco nazionale;
che con la medesima intesa si prevedeva, per la delimitazione del
perimetro, l'istituzione di un Comitato istituzionale di coordinamento (CIC),
costituito dai rappresentanti del Ministero dell'ambiente, della Regione, della
Provincia di Nuoro, della Provincia di Sassari, «integrato dai sindaci che
formalizzeranno la loro adesione al parco»;
che tale Comitato è stato istituito con decreto del Presidente della
Giunta regionale del 24 gennaio 1997, n. 13, il quale ha previsto, per quanto
attiene alla rappresentanza degli enti locali interessati, la partecipazione dei
Sindaci dei Comuni individuati dalla legge regionale n. 31 del 1989 e dei
Sindaci dei Comuni “esterni” che abbiano chiesto l'inserimento nel parco
nazionale;
che, precisa ancora il TAR rimettente, la legge regionale citata
prevedeva l'istituzione di parchi naturali regionali, garantendo la
partecipazione al procedimento dei Comuni interessati attraverso la
presentazione di osservazioni alla proposta di istituzione del parco redatta
dalla Giunta regionale ed il necessario esame di tali osservazioni prima della
redazione della proposta definitiva;
che l'intesa del 1995, nel fare riferimento alla legge regionale n. 31
del 1989, avrebbe operato un richiamo alla procedura di delimitazione del parco
ivi prevista, integrandola con il riconoscimento della facoltà per altri Comuni
di richiedere l'inserimento dei propri territori all'interno del perimetro del
parco;
che nella successiva intesa, siglata il 19 febbraio 1998, il Ministero e
la Regione pervenivano ad un accordo in ordine alla delimitazione territoriale,
definita da una cartografia allegata;
che i Comuni ricorrenti nel giudizio a quo lamentano di essere
stati inseriti nel parco senza il loro previo coinvolgimento «nella fase di
discussione della perimetrazione» e di dover subire «l'imposizione
verticistica di una struttura», fortemente limitativa della utilizzazione del
proprio territorio, senza la previsione di alcuno strumento di leale
collaborazione;
che essi, inoltre, sostengono che l'attività del CIC si sarebbe svolta
senza alcun effettivo coinvolgimento dei Comuni, i quali avrebbero avuto bensì
la possibilità di partecipare ai lavori del Comitato, ma senza poter esprimere
il proprio parere su una concreta proposta di perimetrazione;
che – come evidenzia, infine, il TAR – tutti i Comuni ricorrenti,
eccetto quello di Seulo, erano stati in precedenza coinvolti nella istituzione
di un parco regionale – individuato nell'allegato A della legge regionale n.
31 del 1989 – sostenendo, tuttavia, che in tale occasione i Comuni avrebbero
avuto «appropriati strumenti di “visibilità” e di contraddittorio» con la
Regione;
che
che il TAR riferisce ancora di avere sollevato, con ordinanza del 12
maggio 2000, questione di legittimità costituzionale dell'art. 34 della legge
n. 394 del 1991 per violazione degli artt. 5 e 128 della Costituzione e che
questa Corte, con ordinanza n. 9 del 2002, aveva disposto la restituzione degli
atti perché fosse esaminata nuovamente la rilevanza della questione a seguito
dell'entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche
al titolo V della parte seconda della Costituzione), che aveva modificato il
Titolo V della Costituzione, disponendo, tra l'altro, l'abrogazione dell'art.
128;
che, ciò premesso, il giudice a quo afferma di avere censurato,
con la propria precedente ordinanza, le modalità procedurali previste dall'art.
34 della legge n. 394 del 1991 per la delimitazione dell'area naturale protetta,
dal momento che tale disposizione si sarebbe limitata a prevedere il mero parere
non vincolante degli enti locali minori limitatamente alla adozione delle misure
di salvaguardia e non anche ai fini della delimitazione territoriale del Parco;
che il Tribunale riferisce di avere, pertanto, censurato l'art. 34 della
legge n. 394 del 1991 per violazione degli artt. 5 e 128 della Costituzione, i
quali attribuivano alle autonomie locali un ruolo fondamentale nel sistema dei
poteri e nella determinazione delle scelte concernenti il proprio territorio;
che, di conseguenza, anche nell'ambito della tutela ambientale e
paesaggistica, non si sarebbe potuto prescindere dal coinvolgimento
endoprocedimentale delle comunità locali, al fine di consentire una decisione
maggiormente «concordata»;
che sarebbe risultato, altresì, violato «il principio della
partecipazione popolare», dal momento che l'istituzione del Parco nazionale,
pur comportando una serie di limitazioni e divieti in ordine alla utilizzazione
del territorio, sarebbe stata effettuata senza garantire «una reale
partecipazione degli enti locali alla fase endoprocedimentale di istituzione del
Parco», cosicché le popolazioni locali non avrebbero avuto alcuna possibilità
«istituzionale» di manifestare le proprie valutazioni da sottoporre all'esame
dell'autorità centrale;
che, sostiene il TAR, le argomentazioni sopra riferite, svolte nella
propria precedente ordinanza, conserverebbero validità anche dopo l'entrata in
vigore della legge cost. n. 3 del 2001;
che, innanzitutto, nella vicenda concreta non sarebbe intervenuta alcuna
novità sostanziale, cosicché la questione sarebbe tutt'ora rilevante;
che, in punto di non manifesta infondatezza, l'abrogazione dell'art. 128
della Costituzione non avrebbe ristretto l'ampiezza dell'autonomia degli enti
locali e, anzi, il riconoscimento di tale autonomia sarebbe contenuto, in
termini addirittura più incisivi, nell'art. 114, secondo comma, della
Costituzione, nonché nel nuovo art. 118, primo comma, che esprimerebbe il
principio per cui le funzioni amministrative sono attribuite di regola ai
Comuni, salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
Province, Città metropolitane, Regioni e Stato;
che, pertanto, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 34
della legge n. 394 del 1991 risulterebbe tuttora rilevante e non manifestamente
infondata, «dovendo solo modificare le disposizioni costituzionali di
riferimento, ora costituite dagli artt. 5, 114, secondo comma, e 118, primo
comma», della Costituzione;
che è intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale ha
concluso affermando l'inammissibilità e l'infondatezza della questione
prospettata;
che, sotto il primo profilo, l'ordinanza di rimessione sarebbe
contraddittoria, dal momento che, da un lato, richiede un «imprecisato
“coinvolgimento”» dei Comuni ai fini della formulazione di una proposta di
perimetrazione del Parco, e, dall'altro, poi non richiede l'adesione di ciascun
Comune alla decisione;
che la questione, inoltre, sarebbe irrilevante, dal momento che tutti i
Comuni ricorrenti sarebbero stati più volte sentiti anche in ordine alla
perimetrazione del Parco e in nessuno dei motivi di ricorso al TAR essi
lamentano di non essere stati consultati;
che, ancora, la questione sarebbe inammissibile, dal momento che essa non
terrebbe conto dei limiti individuati dalla Corte per le pronunce additive (tra
le quali rientrerebbe quella richiesta dal rimettente);
che, infine, il rimettente sottoporrebbe a scrutinio di costituzionalità
l'intero art. 34, mentre le censure riguarderebbero soltanto il comma 2 e,
marginalmente, il comma 3;
che, nel merito, la questione sarebbe infondata, dal momento che gli
artt. 114, secondo comma, e 118, primo comma, della Costituzione non avrebbero
attribuito ai Comuni alcun «potere di veto» in ordine ad ogni iniziativa che
possa interessarli, né avrebbero «dimidiato le potestà amministrative che
l'ordinamento attribuisce allo Stato e/o alla Regione, ovviamente (anche quando
implicitamente) ravvisando la inadeguatezza della dimensione locale».
Considerato che il
Tribunale amministrativo regionale della Sardegna dubita della legittimità
costituzionale dell'art. 34 della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro
sulle aree protette), nella parte in cui non impone, nell'ambito del
procedimento volto alla istituzione del Parco nazionale del Golfo di Orosei e
del Gennargentu, «specifiche modalità procedurali di coinvolgimento degli enti
locali interessati in ordine alla delimitazione del Parco» stesso, per
violazione degli artt. 5, 114, secondo comma, e 118, primo comma, della
Costituzione;
che, successivamente all'ordinanza di rimessione, è intervenuta la legge
23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2006), la quale, all'art. 1, comma
573, stabilisce che «la concreta applicazione delle misure disposte ai sensi
del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1998, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 110 del 14 maggio 1998, avviene previa intesa tra lo Stato e
che tale disposizione introduce rilevanti modifiche
del quadro normativo di riferimento, in quanto, non solo subordina
l'applicazione delle disposizioni concernenti l'istituzione dell'Ente Parco ad
una nuova intesa Stato-Regione, ma consente inoltre ai Comuni di aderire a tale
intesa e sembra rimettere la stessa inclusione dei loro territori nell'area
protetta ad un'apposita decisione dei rispettivi organi consiliari;
che, di conseguenza, si rende necessaria una nuova valutazione della
rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione prospettata, alla
luce delle menzionate modifiche della disciplina legislativa della materia;
che, pertanto, gli atti devono essere restituiti al giudice a quo.
ordina
la restituzione degli atti al Tribunale
amministrativo regionale della Sardegna.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 21 giugno 2006.
F.to:
Giuseppe
DI PAOLA, Cancelliere
Depositata
in
Il
Direttore della