Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1874, del 5 aprile 2013
Beni Ambientali.Richiesta di condono edilizio di un box auto e nulla osta dell’Ente Parco

Nel caso in cui i provvedimenti del Parco si inseriscono nell’ambito di un procedimento di condono edilizio, la norma da assumere a riferimento è costituita dall’art. 32 delle legge n. 47 del 1985, che prevede specifici termini procedimentali e un dispositivo di silenzio rifiuto, non l’art. 13 della legge n. 394 del 1991 che contempla un’ipotesi di nulla osta preventivo da richiedere prima che sia stata realizzata qualsiasi costruzione ed è inapplicabile in caso di procedura di sanatoria.  Non rileva la circostanza che le opere fossero state realizzate antecedentemente a tale istituzione, atteso il consolidato orientamento secondo cui in sede di rilascio di concessione edilizia in sanatoria deve tenersi conto dei vincoli esistenti al momento dell’adozione del provvedimento, a prescindere dall’epoca di introduzione del vincolo stesso e, quindi, della sua vigenza al momento della realizzazione del manufatto.  (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01874/2013REG.PROV.COLL.

N. 02248/2007 REG.RIC.

N. 02249/2007 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2248 del 2007, proposto da: 
Nicchia Laura, rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Granara e Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso l’avvocato Federico Tedeschini in Roma, largo Messico, 7;

contro

Ente Parco nazionale delle Cinque Terre, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Ugo Petronio e Marialuisa Zanobini, con domicilio eletto presso l’avvocato Ugo Petronio in Roma, via Ruggero Fauro, 43; 
Comune di Monterosso al Mare, non costituitosi;

sul ricorso numero di registro generale 2249 del 2007, proposto da: 
Nicchia Laura, rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Granara e Federico Tedeschini, con domicilio eletto presso l’avvocato Federico Tedeschini in Roma, largo Messico, 7;

contro

Ente Parco nazionale delle Cinque Terre, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Ugo Petronio e Marialuisa Zanobini, con domicilio eletto presso l’avvocato Ugo Petronio in Roma, via Ruggero Fauro, 43; 
Comune di Monterosso al Mare, non costituitosi;

per la riforma

quanto al ricorso n. 2248 del 2007:

della sentenza del T.a.r. Liguria - Genova: Sezione I n. 1739/2006, resa tra le parti, concernente richiesta di condono edilizio di un box auto - nulla osta dell’Ente Parco nazionale delle Cinque Terre.

quanto al ricorso n. 2249 del 2007:

della sentenza del T.a.r. Liguria - Genova: Sezione I n. 1740/2006, resa tra le parti, concernente richiesta di condono edilizio di un fabbricato residenziale - nulla osta dell’Ente Parco nazionale delle Cinque Terre.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in entrambi i giudizio di Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2012 il Cons. Silvia La Guardia e uditi per la parte appellante l’avvocato Pugliani per delega dell'avvocato Granara;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La signora Nicchia Laura ha presentato al Comune di Monterosso al Mare (La Spezia) due distinte istanze di condono edilizio ai sensi dell’art. 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724; l’una relativa ad un box auto, l’altra relativa ad un manufatto ad uso residenziale composto da due vani, entrambi in via Buranco, su area contraddistinta al foglio 11, mappali 872, 385 e 668.

L’Ente Parco nazionale delle Cinque Terre con provvedimenti di data 16 maggio 2001 numeri 2066 (relativo al fabbricato di due vani) e 2067 (relativo al box auto) ha espresso nulla osta con prescrizioni relative, principalmente, al mantenimento a destinazione agricola, come deposito attrezzi/cantina, nonché altre tra cui modifiche del manto di copertura (da realizzare in abbadini di ardesia), riduzione delle dimensione delle aperture, trasformazione, per il manufatto maggiore, del servizio igienico in locale ripostiglio.

Ha fatto seguito il rilascio da parte del Comune delle concessioni edilizie n. 21 e 22 di data 29 giugno 2001.

2.- I ricorsi numeri 1161 e 1162 del 2001, separatamente proposti avverso le prescrizioni recate dai due sopraindicati provvedimenti dell’Ente parco, sono stati respinti dall’adito Tribunale amministrativo regionale per la Liguria con le sentenze, rispettivamente, n. 1739 e 1740 del 2006 che formano oggetto degli odierni appelli.

Con entrambi, l’appellante deduce motivi così rubricati: 1) “Erroneità della sentenza per travisamento dei fatti e contraddittorietà manifesta. – Violazione e mancata applicazione dell’art. 13 della Legge 6 dicembre 1991 n. 394. – Mancata individuazione dell’eccesso di potere per sviamento ed erroneità dei presupposti.”; 2) “Erroneità della sentenza per travisamento dei fatti e illogicità. – Violazione degli artt. 31 e 32 della Legge 28 febbraio 1985 n. 47. – Violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi. – Mancata individuazione dell’eccesso di potere per sviamento, erroneità del presupposto, difetto di motivazione e di istruttoria.”; 3) “Erroneità della sentenza per travisamento dei fatti e contraddittorietà manifesta. – Violazione degli artt. 31 e 32 della Legge 28 febbraio 1985 n. 47. – Mancata individuazione dell’eccesso di potere per sviamento, erroneità del presupposto, difetto di motivazione e di istruttoria.”; 4) “Erroneità della sentenza per travisamento, contraddittorietà e difetto di motivazione. – Violazione e mancata applicazione dell’art. 13 della Legge 6 dicembre 1991 n. 394. – Mancata individuazione dell’eccesso di potere per travisamento , sviamento, illogicità, erroneità dei presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria.”

In entrambi i giudizi si è costituito in giudizio l’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre.

L’appellante ha dimesso memoria, indi le cause sono state poste in decisione all’udienza del 4 dicembre 2012.

3.- La connessione soggettiva e la comunanza delle questioni dedotte con i due ricorsi in appello ne consigliano la riunione.

Le tesi dell’odierna appellante possono sintetizzarsi nei seguenti assunti:

a) i provvedimenti dell’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre sono stati emanati in violazione dell’art. 13 l. 6 dicembre 1991, n. 394 (legge quadro sulle aree protette) quando ormai era decorso il termine di sessanta giorni ivi stabilito e doveva intendersi formato il silenzio accoglimento; il riferimento all’art. 32 l. 28 febbraio 1985, n. 47 contenuto nella sentenza gravata sarebbe inconferente, non trattandosi nella specie del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo ambientale e paesaggistico (che nella specie era già stato espresso in senso favorevole) ma di nulla osta a sanatoria regolato dall’art. 13 citato, che non distingue tra concessioni a regime e concessioni in sanatoria;

b) il nulla osta non era dovuto poiché il procedimento di condono era stato ultimato in epoca ampiamente anteriore alla costituzione del Parco Nazionale delle Cinque Terre, istituito con d.P.R. 6 ottobre 1999 (e precisamente alla data del 16 marzo 1998 per la pratica relativa al box auto e alla data del 28 marzo 1998 per la pratica relativa al manufatto di due vani ad uso abitativo), con la liquidazione dell’indennità ex art. 15 della legge n. 1479 del 1939, restando, tal punto, lospatium deliberandi dell’amministrazione totalmente vincolato; erroneo sarebbe il rilievo del primo giudice secondo cui il nulla osta sarebbe stato comunque necessario poiché l’area era già in precedenza vincolata dal punto di vista ambientale e qualificata sin dal 1985 come parco regionale, in quanto con la legge regionale 18 marzo 1985, n. 12 non furono istituiti parchi regionali bensì individuate aree protette e le istituzioni area protetta, parco regionale, parco nazionale non sono sovrapponibili e gli istituti previste per l’una non possono essere estesi alle altre;

c) il nulla osta non era dovuto in quanto le opere erano state realizzate anteriormente all’istituzione del parco;

d) i provvedimenti sono affetti da carenza di istruttoria e di motivazione ed erroneità dei presupposti, fornendo una motivazione di stile, peraltro riferita ad aspetti di carattere edilizio, propri delle funzioni assegnate al Comune, e comunque ad argomentazioni estranee ai compiti istituzionali del parco.

Le tesi dell’appellante non sono persuasive.

Il Collegio condivide l’avviso del giudice di primo grado secondo cui, inserendosi i provvedimenti del Parco nell’ambito di un procedimento di condono edilizio, la norma da assumere a riferimento è costituita dall’art. 32 delle legge n. 47 del 1985, che prevede specifici termini procedimentali e un dispositivo di silenzio rifiuto, non l’art. 13 della legge n. 394 del 1991 che contempla un’ipotesi di nulla osta preventivo da richiedere prima che sia stata realizzata qualsiasi costruzione ed è inapplicabile in caso di procedura di sanatoria.

La Sezione ha già considerato che del sistema normativo delineato dagli “art. 36 d.P.R. n. 380/01; art. 32 della legge n. 47/85; art. 16 della legge n. 241/90 sembra trarsi il principio, peraltro rispondente a intuibili esigenze di ragionevolezza e buon andamento dell’azione amministrativa, secondo cui provvedimenti di sanatoria, in materia di edilizia e urbanistica, necessitano per regola generale di una forma espressa e non tacita di volontà delle amministrazioni coinvolte nel rilascio del provvedimento assentivo […] .Inserita in tale contesto normativo la dianzi citata disposizione (art. 13 L. 394/91) va quindi letta e interpretata nel senso che essa trovi applicazione con riguardo agli interventi edilizi da realizzare e non invece ai procedimenti di sanatoria di opere abusive già realizzate.” (v. Cons. Stato, VI, 21 giugno 2011, n. 3723; cfr. IV, 12 ottobre 2010, n. 7440).

Può, comunque, soggiungersi che, nella specie, non risulta oltrepassato il termine previsto dall’art. 13 della legge n. 394 del 1991, considerato che il dies a quodeve considerarsi quello del ricevimento della richiesta corredata della documentazione completa (nel caso il Parco, per entrambe le pratiche, ricevuta l’istanza in data 11 ottobre 2000 l’ha dichiarata con nota di data 17 ottobre 2000 temporaneamente improcedibile, in quanto carente sotto il profilo documentale e tale da non consentire l’esame di merito, richiedendo la documentazione specificamente indicata e puntualizzando che la pratica avrebbe mantenuto la classificazione di “improcedibile” sino alla produzione della documentazione completa). Il completamento dell’integrazione documentale è pervenuto il 16 febbraio 2001 per la vicenda relativa al manufatto di due locali mentre per quella relativa al box, l’odierna appellante non ha dato prova di quando abbia dato riscontro alla nota del Parco di data 9 gennaio 2001, che indicava la documentazione ancora mancante dopo un primo deposito del 22 dicembre 2000. Con nota di data 14 aprile 2000 il Parco ha rinviato, ai sensi del quarto comma dell’art. 13 l. n. 394 del 1991, i termini di trenta giorni per entrambe le pratiche, ed i provvedimenti sono stati emessi il 16 maggio 2001.

Le concessioni edilizie in sanatoria, alla data di istituzione del parco non erano ancora state emesse e, una volta istituito il parco stesso, il rilascio del titolo edilizio non poteva avvenire senza il preventivo nulla osta dell’Ente Parco Nazionale delle Cinque Terre. Nemmeno rileva la circostanza che le opere fossero state realizzate antecedentemente a tale istituzione (avvenuta, come detto, con , d.P.R. 6 ottobre 1999), atteso il consolidato orientamento (cfr., per tutte, Cons. Stato, VI, 23 febbraio 2011, n. 1127 e 15 giugno 2009, n. 3806) secondo cui in sede di rilascio di concessione edilizia in sanatoria deve tenersi conto dei vincoli esistenti al momento dell’adozione del provvedimento, a prescindere dall’epoca di introduzione del vincolo stesso e, quindi, della sua vigenza al momento della realizzazione del manufatto.

Come riconosce la stessa appellante, del resto, l’area delle Cinque Terre già in precedenza era stata individuata come area protetta con la legge della Regione Liguria 18 marzo 1985, n. 12.

L’art. 21 della legge della Regione Liguria 22 febbraio 1995, n. 12 (Riordino delle aree protette), menzionata nella sentenza impugnata, subordina la realizzazione di opere in dette aree all’ottenimento di nulla osta.

Non si riscontra, infine, il vizio di difetto di istruttoria e di motivazione denunciato contestando che il Parco si sarebbe soffermato su aspetti, in particolare edilizi, estranei all’ambito delle sue competenze, supportando la prescrizione dell’uso agricolo con formule di mero stile.

La motivazione dei provvedimenti, invero, fa puntuale riferimento alle previsioni dell’art. 7 delle Norme tecniche di attuazione dell’allegato al d.P.R. 6 ottobre 1999 istitutivo del Parco e dell’art. 5 del relativo allegato, richiama le caratteristiche del territorio del parco e sottolinea “come la tutela del paesaggio e la conservazione, il mantenimento e la valorizzazione del paesaggio storico agrario delle Cinque Terre, siano posti tra le finalità che devono essere assicurate nell’ambito dell’intero territorio del Parco; devono quindi rappresentare la guida delle decisioni in merito all’assentibilità degli interventi nell’area protetta”.

Per le considerazioni sopra esposte gli appelli devono essere respinti.

Si ravvisano, in considerazione delle particolarità e della complessità della controversia, giustificati motivi di compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti numeri 2248 e 2249 del 2007, li respinge entrambi.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2012 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Aldo Scola, Consigliere

Maurizio Meschino, Consigliere

Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere

Silvia La Guardia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 05/04/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)