Consiglio di Stato, Sez. VI n. 6048 del 29 novembre 2012
Beni ambientali.Differenza procedimentale istituzione aree rete Natura 2000 e Aree Protette

La definizione delle aree protette di cui alla legge 394 del 1991 (e di cui alla legge regionale della Calabria n. 10 del 2003) persegue finalità del tutto peculiari, quali la tutela della natura, del paesaggio e dei beni geologici e culturali, nonché la promozione dell’educazione e della ricerca, e si avvale di strumenti procedimentali e partecipativi anch’essi peculiari (quali quelli volti all’intervento, in sede di definizione delle aree interessate, dei diversi livelli di governo interessati), non estensibili ad altre fattispecie. Del tutto autonoma, è la disciplina in tema di definizione delle aree ricadenti nell’ambito della rete ecologica europea denominata ‘Natura 2000’ della quale fanno parte: le Zone a Protezione Speciale (ZPS) e i Siti di Importanza Comunitaria (SIC) ovvero le Zone di Conservazione Speciale (ZSC). L’individuazione e la delimitazione dei SIC e delle ZPS avviene sulla base di regole procedurali del tutto peculiari che non afferiscono alla l. 394 del 1991 “Legge quadro sulle aree protette”. Sotto questo aspetto, la scelta del legislatore regionale di includere in modo sostanzialmente automatico i SIC e le ZPS nell’ambito delle aree protette della Regione Calabria non può sortire anche l’effetto di attrarre la disciplina sostanziale e procedimentale delle prime all’ambito regolatorio proprio delle seconde, il quale mantiene pur sempre il proprio carattere di distinzione ed autonomia. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 06048/2012REG.PROV.COLL.

N. 02638/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2638 del 2008, proposto da proposto dalla Regione Calabria, in persona del presidente in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Aldo Casalinuovo, Paolo Falduto, con domicilio eletto presso il primo in Roma, via G. Nicotera, n. 29;

contro

Comune di Crotone, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro, Sezione II, 5 luglio 2007, n. 928.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

viste le memorie difensive;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2012 il Cons. Vincenzo Lopilato e udito per le parti l’avvocato dello Stato Fedeli.

FATTO e DIRITTO

1.– La Regione Calabria riferisce che, con deliberazione della Giunta regionale 27 giugno 2005, n. 607, si provvide ad approvare la nuova proposta di perimetrazione relativa alla revisione del sistema regionale delle ZPS (Zone di Protezione Speciale ai sensi della direttiva 79/409/CEE – ‘uccelli’ - in tema di protezione dell’avifauna selvatica).

Con la deliberazione in questione, in particolare, veniva prevista l’individuazione di tre nuove ZPS (denominate ‘Costa Viola’, ‘Marchesato e Fiume Neto’ e ‘Alto Ionio Cosentino’), nonché l’estensione della superficie delle ZPS già istituite nell’ambito del territorio regionale.

Il Comune di Crotone, sul presupposto che porzioni di territorio comunale fossero incluse nella nuova perimetrazione delle ZPS (e dai limiti e vincoli che tale inclusione comporta), lamentava, sotto vari aspetti, l’illegittimità della delibera n. 607 del 2005 e ne chiedeva l’annullamento.

Risulta agli atti che, nelle more del primo grado di giudizio, fu approvata la legge regionale 21 agosto 2006, n. 7, la quale apportò numerose modifiche alla legge regionale n. 10 del 2003, in tema di aree naturali protette.

Ai fini del presente giudizio, in particolare, va richiamata la previsione di cui ai commi 9-bis e 9-ter dell’articolo 30 della legge del 2003 (come introdotti nel 2006), secondo cui:

-«9-bis. L’individuazione dei siti di cui al precedente comma è effettuata dalla Giunta regionale, previo parere vincolante della competente Commissione consiliare»;

- «9-ter. Gli atti in materia già esecutivi adottati nelle more dalla Giunta regionale, sono trasmessi alla competente Commissione consiliare per il prescritto parere».

Risulta agli atti che, all’indomani della novella normativa del 2006, la delibera di giunta n. 607 del 2005 fu trasmessa per il prescritto parere alla competente commissione consiliare la quale, con nota in data 20 novembre 2006, ebbe ad esprimere parere negativo.

In particolare, la commissione demandò alla giunta regionale il compito di verificare, su una base scientifica, la congruenza dei confini delle ZPS individuate con la richiamata delibera di giunta.

A tal fine fu dato mandato al Dipartimento di Ecologia dell’Università della Calabria di redigere apposito studio scientifico, il quale, consegnato al Dipartimento Ambiente della Regione, confermava la correttezza della perimetrazione delle ZPS come effettuata dalla delibera di giunta impugnata in primo grado.

Con la sentenza oggetto del presente gravame, il Tar per la Calabria ha dichiarato improcedibile il ricorso in questione.

In particolare, i primi giudici hanno ritenuto che la sopravvenienza normativa rappresentata dal nuovo comma 9-terdell’articolo 30 della legge regionale n. 10 del 2003 avesse inciso sull’idoneità della delibera n. 607 del 2005 a produrre ulteriori effetti, assoggettando in modo espresso tale idoneità agli esiti del parere che la competente Commissione consiliare era chiamata a rendere anche in relazione alle pregresse perimetrazioni.

Pertanto, una volta che la competente commissione consiliare aveva reso parere negativo sulla perimetrazione a suo tempo effettuata, ciò non poteva che comportare la perdita di efficacia della delibera di giunta che tale perimetrazione aveva operato.

2.– La sentenza in questione è stata impugnata dalla Regione Calabria.

In particolare, la Regione contesta l’argomento secondo cui l’entrata in vigore della legge regionale 7 del 2006 e il successivo parere negativo espresso dalla commissione ‘Tutela dell’Ambiente’ del consiglio regionale abbiano inficiato la validità o l’efficacia della perimetrazione di cui alla delibera n. 607 del 2005.

E infatti, l’adozione della delibera in parola discendeva dalla necessità di prestare ottemperanza a una sentenza esecutiva della Corte di giustizia e di evitare il perpetuarsi di un inadempimento il quale si sarebbe certamente concluso – in difetto – con l’irrogazione di rilevanti sanzioni pecuniarie.

Nel merito, poi, la Regione Calabria chiede che venga respinto il ricorso proposto avverso la richiamata delibera di Giunta, in quanto:

- le ZPS non possono essere ascritte alla nozione di ‘aree protette’ di cui alla legge-quadro n. 394 del 1991 e di cui alla legge regionale n. 10 del 2003;

- le disposizioni che disciplinano l’istituzione delle ordinarie aree naturali protette (anche per ciò che riguarda il coinvolgimento dei diversi livelli di governo interessati) non trovano applicazione in relazione alla delimitazione delle ZPS, per le quali si applicano le diverse disposizioni (di matrice comunitaria) relative alla rete ecologica europea denominata ‘Natura 2000’;

- l’individuazione delle nuove ZPS e l’estensione delle preesistenti ZPS operate dalla delibera di giunta del 2005 costituiva atto necessario ed obbligatorio, concernendo siti che erano già per intero inclusi in un apposito elenco ministeriale (già predisposto nell’aprile del 2000 ed integrato nel marzo del 2005). Conseguentemente, non vi erano margini per ulteriori e diverse acquisizioni procedimentali, anche perché, per ciò che attiene le ZPS, l’individuazione dei siti spetta alle regioni, mentre la loro inclusione nell’elenco nazionale da inviare alla Commissione europea spetta allo Stato (e, per esso, al Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare);

- la tesi dell’automatica iscrizione delle ZPS nell’ambito dei siti regionali meritevoli di tutela è confermata dalla previsione di cui al comma 9 dell’articolo 30 della legge regionale n. 10 del 2003, secondo cui «i siti individuati sul territorio calabrese sulla base del loro valore naturalistico e della rarità delle specie presenti, assurti a proposta SIC ai sensi del D.M. 3 aprile 2000, a Zone di protezione speciali (Z.P.S.), a Siti di interesse nazionale (S.I.N.) ed a Siti di interesse regionale (S.I.R.) ai sensi delle direttive 92/43 CEE e 79/409 CEE, dando vita alla rete europea denominata "Natura 2000", vengono iscritti nel Registro Ufficiale delle aree protette della Regione Calabria».

2.1.– Si è costituito in giudizio il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare chiedendo l’accoglimento dell’appello.

3.– La Sezione, con sentenze del 9 luglio 2012, n. 4011 e del 27 agosto 2012, n. 4611, ha deciso, complessivamente, quattro appelli proposti dalla Regione Calabria avverso sentenze del Tar Catanzaro aventi il medesimo contenuto di quella impugnata in questa sede.

Non sussistendo ragioni per discostarsi dai precedenti specifici si riportano di seguito i motivi che hanno condotto all’adozione delle predette sentenze.

4.– La Sezione ha ritenuto che la nuova formulazione dei commi 9-bis e 9-ter dell’articolo 10 della legge regionale n. 10 del 2003 «non giustifichi in alcun modo una lettura in base alla quale il previsto invio alla competente Commissione consiliare delle pregresse delibere di individuazione delle ZPS - per l’espressione del parere di competenza - abbia comportato la perdita di efficacia (ope legis) delle delibere in questione».

Ciò in quanto: a) «dal disposto letterale della novella normativa del 2006 non emerge in alcun modo una voluntas legis volta a determinare la richiamata perdita di efficacia delle pregresse delibere di individuazione e perimetrazione»; b) «l’eventuale perdita di efficacia delle pregresse perimetrazioni avrebbe – se del caso – potuto conseguire all’adozione dell’atto finale della serie procedimentale (i.e.: all’adozione della nuova delibera di giunta), ma non poteva certamente essere fatta conseguire alla mera adozione di un atto intermedio ed endoprocedimentale, quale il parere della commissione consiliare»; c) la sentenza impugnata non ha tenuto «in adeguata considerazione il fatto che il parere espresso dalla competente Commissione consiliare in data 20 novembre 2006 si era, in ultima analisi, limitato a disporre un approfondimento tecnico e di merito circa la correttezza delle nuove perimetrazioni e dell’individuazione di nuove aree».

5.– Con le citate sentenze questa Sezione ha, altresì, ritenuto non fondati i ricorsi di primo grado per le ragioni, valide anche ai fini della risoluzione della presente controversia, di seguito riportate.

Il ricorso di primo grado ha erroneamente «preso le mosse dalla integrale assimilazione fra – da un lato - le aree protette di cui alla legge 6 dicembre 1991, n. 394 e – dall’altro – i siti di cui alla rete ‘Natura 2000’.

Infatti, la definizione delle aree protette di cui alla legge 394 del 1991 (e di cui alla legge regionale n. 10 del 2003) persegue finalità del tutto peculiari (quali la tutela della natura, del paesaggio e dei beni geologici e culturali, nonché la promozione dell’educazione e della ricerca) e si avvale di strumenti procedimentali e partecipativi anch’essi peculiari (quali quelli volti all’intervento, in sede di definizione delle aree interessate, dei diversi livelli di governo interessati), non estensibili ad altre fattispecie.

Del tutto autonoma, infatti, è la disciplina in tema di definizione delle aree ricadenti nell’ambito della rete ecologica europea denominata ‘Natura 2000’.

La rete in questione è costituita, ai sensi della direttiva 92/43/CEE (c.d. direttiva ‘Habitat’):

A) dalle Zone a Protezione Speciale (ZPS) di cui alla c.d. ‘direttiva uccelli’, n. 79/409/CEE (si tratta di zone istituite allo scopo principale di tutelare in modo rigoroso i siti in cui vivono le specie ornitiche di cui all’allegato I alla medesima direttiva);

B) dai Siti di Importanza Comunitaria (SIC) di cui agli allegati 1 e 2 alla direttiva 92/43/CEE (si tratta di siti individuati allo scopo principale di mantenere o ripristinare un determinato habitat naturale in uno stato di conservazione soddisfacente).

In particolare (…), il d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche), stabilisce, ai fini che qui rilevano, che:

- le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano individuano i siti in cui si trovano tipi di habitat elencati nell'allegato A ed habitat di specie di cui all'allegato B e ne danno comunicazione al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare ai fini della formulazione alla Commissione europea, da parte dello stesso Ministero, dell'elenco dei proposti siti di importanza comunitaria (pSic) ai fini della costituzione della rete ecologica europea coerente di zone speciali di conservazione denominata «Natura 2000» (articolo 3, comma 1);

- il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare designa, con proprio decreto, adottato d'intesa con ciascuna regione interessata i siti al comma 1 quali «Zone speciali di conservazione», entro il termine massimo di sei anni, dalla definizione, da parte della Commissione europea dell'elenco dei siti (articolo 3, comma 2);

- qualora le zone speciali di conservazione ricadano all'interno di aree naturali protette, si applicano le misure di conservazione per queste previste dalla normativa vigente (articolo 4, comma 3). La medesima disposizione stabilisce, altresì, che per la porzione ricadente all'esterno del perimetro dell'area naturale protetta la regione o la provincia autonoma adotta, sentiti anche gli enti locali interessati e il soggetto gestore dell'area protetta, le opportune misure di conservazione e le norme di gestione;

- la rete «Natura 2000» comprende le Zone di protezione speciale previste dalla direttiva 79/409/CEE e dall'articolo 1, comma 5, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (articolo 6, comma 1). In tali ipotesi, viene previsto che gli obblighi derivanti dagli articoli 4 e 5 si applicano anche alle zone di protezione speciale di cui al comma 1 (articolo 6, comma 2).

Ebbene, in questo quadro normativo di riferimento, ne emerge la complessiva conformità a legge della delibera regionale impugnata in primo grado, poiché:

- il complesso iter amministrativo conclusosi con l’individuazione di tre nuove ZPS e con l’estensione della superficie di due ZPS già in precedenza delimitate risulta conforme al pertinente paradigma normativo. In particolare, le aree in questione sono state individuate avendo come primario punto di riferimento l’Inventory of Important Bird Areas in the EC del 1989 (c.d. Inventario ‘IBA 89’), cioè di uno strumento di individuazione che già con la sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2003 in causa C-378/01 e con i successivi atti della Commissione europea era stato individuato come strumento in base al quale impostare la corretta delimitazione delle ZPS nell’ambito del territorio italiano. Ebbene, è pacifico in atti che la aree all’origine dei fatti di causa siano tutte incluse nell’ambito della delimitazione ‘IBA 89’;

- in base al quadro normativo dinanzi sinteticamente richiamato, l’individuazione e la delimitazione dei SIC e delle ZPS avviene sulla base di regole procedurali del tutto peculiari che nel caso di specie risultano essere state rispettate. Al contrario, la delimitazione dei siti e delle zone in questione non risulta disciplinata dalla normativa in tema di predisposizione dell’elenco ufficiale delle aree naturali protette di cui alla l. 394 del 1991.

Si osserva al riguardo che, se per un verso è possibile che una ZPS ricada all’interno di un’area naturale protetta ai sensi della l. 394, cit., per altro verso tale considerazione conferma e non esclude la diversità ontologica che caratterizza le due figure (una conferma testuale di ciò è fornita dall’articolo 4, comma 3 del d.P.R. 357 del 1997, secondo cui, “qualora le zone speciali di conservazione ricadano all'interno di aree naturali protette, si applicano le misure di conservazione per queste previste dalla normativa vigente”).

Ebbene, una volta confermata la distinzione delle regole sostanziali e procedurali che – rispettivamente – caratterizzano l’individuazione delle aree naturali protette (da un lato) e l’individuazione dei SIC e delle ZPS (dall’altro), ne emerge l’infondatezza delle tesi sostenute dai ricorrenti in primo grado. Ciò, in quanto l’ubi consistam degli argomenti su cui si fondava il ricorso in questione derivava, appunto, dall’automatica applicazione delle regole – anche procedimentali – di cui alla l. 394, cit., come conseguenza della previsione secondo cui le aree del territorio calabrese individuate come SIC e ZPS vengono iscritte ex lege nel registro ufficiale delle aree protette della Regione Calabria (legge regionale 10 del 2003, articolo 30, comma 9).

Sotto questo aspetto, la scelta del legislatore regionale di includere in modo sostanzialmente automatico i SIC e le ZPS nell’ambito delle aree protette della Regione Calabria non può sortire anche l’effetto di attrarre la disciplina sostanziale e procedimentale delle prime all’ambito regolatorio proprio delle seconde, il quale mantiene pur sempre il proprio carattere di distinzione ed autonomia».

6.– Per le ragioni sin qui esposte, l’appello in epigrafe deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza oggetto di gravame, deve essere rigettato il ricorso proposto in primo grado.

7.– Il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese dei due gradi di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza oggetto di impugnativa, respinge il ricorso proposto in primo grado.

Spese compensate dei due gradi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2012 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Aldo Scola, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

Bernhard Lageder, Consigliere

Vincenzo Lopilato, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 29/11/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)