Cons. Stato Sez. IV n. 8113 del 19 novembre 2010
Ambiente in genere. Procedura di VAS
Ai sensi dell’art. 5, comma 1, del dlv n. 152/2006, la procedura di V.A.S. è espressamente riservata alla valutazione ambientale di piani e programmi, restando conseguentemente escluse le varianti riguardanti la realizzazione di singoli progetti, per i quali il legislatore ha predisposto il diverso strumento del procedimento di V.I.A.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 08113/2010 REG.SEN.
N. 03895/2010 REG.RIC.
N. 03939/2010 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
I - sul ricorso numero di registro generale 3895 del 2010, proposto dalla Provincia di Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Giovanna Capoccia e Francesca Testi, con domicilio eletto presso il signor Rodolfo Franco in Roma, via F. Paolucci De Calboli, 9;
contro
I signori Marcello Paglialunga, Francesco Albano, Antonio Salvatore Cagnazzo, Ilvana Cagnazzo, Antonio D'Ambrosio, Fernando De Tommasi, Cosimo Leone, Antonio Matino, Jose Matino, Maurizio Nocera, Cosimo Nuzzaci, Rosalba Paglialunga, Anna Cosima Paladini, Antonio Paladini, Giovanni Paladini, Vittorio Tumolo, Cesaria Tundo, Nadina Valentino, Maria Antonietta Zecca, Maria Rosaria Zecca; Fulvio Ottorino Coroneo, Luigi Erroi, Lucia Rosanna Marciante, Giovanna Muya, Maria Grazia Paladini, Salvatore Paladini, Cosimo Damiano Zecca, Giuseppe Zecca, Salvatore Zecca, Salvatore Paladini 1949, Giuseppe Politano, rappresentati e difesi dall'avv. Gabriella De Giorgi Cezzi, con domicilio eletto presso il signor Marco Gardin in Roma, via L. Mantegazza 24;
nei confronti di
Il Comune di Leverano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Pellegrino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento, 11;
Regione Puglia, Dirigente Settore Ecologia della Regione Puglia;
II - sul ricorso numero di registro generale 3939 del 2010, proposto dal Comune di Leverano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Pellegrino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento, 11;
contro
I signori Marcello Paglialunga, Francesco Albano, Antonio Salvatore Cagnazzo, Ilvana Cagnazzo, Antonio D'Ambrosio, Fernando De Tommasi, Cosimo Leone, Antonio Martino, Jose Matino, Maurizio Nocera, Cosimo Nuzzacci, Rosalba Paglialunga, Vittorio Tumolo, Cesaria Tundo, Nadina Valentino, Maria Antonietta Zecca, Maria Rosaria Zecca; Fulvio Ottorino Coroneo, Luigi Erroi, Lucia Rosanna Marciante, Giovanna Muja, Maria Grazia Paladini, Salvatore Paladini, Salvatore 1949 Paladini, Cosimo Damiano Zecca, Giuseppe Zecca, Salvatore Zecca, Giuseppe Politano, rappresentati e difesi dall'avv. Gabriella De Giorgi Cezzi, con domicilio eletto presso il signor Marco Gardin in Roma, via L. Mantegazza 24;
nei confronti di
Provincia di Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Giovanna Capoccia e Francesca Testi, con domicilio eletto presso il signor Rodolfo Franco in Roma, Circonvallazione Trionfale, 34;
Regione Puglia, Dir. Settore Ecologia della Regione Puglia, Direttore Settore Appalti e Mobilità della Provincia di Lecce;
per la riforma, per entrambi i ricorsi:
della sentenza del T.a.r. Puglia - Sez. Staccata Di Lecce: Sezione I n. 00302/2010, resa tra le parti, concernente VARIANTE URBANISTICA - DICHIARAZIONE DI PUBBLICA UTILITA'
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Leverano e dei signori Fulvio Ottorino Coroneo, Luigi Erroi, Lucia Rosanna Marciante, Giovanna Muya, Maria Grazia Paladini, Salvatore Paladini, Cosimo Damiano Zecca, Giuseppe Zecca, Salvatore Zecca, Salvatore Paladini 1949, Giuseppe Politano, Fulvio Ottorino Coroneo, Luigi Erroi, Lucia Rosanna Marciante, Giovanna Muja, Maria Grazia Paladini, Salvatore Paladini, Salvatore 1949 Paladini, Cosimo Damiano Zecca, Giuseppe Zecca, Salvatore Zecca, Giuseppe Politano e della Provincia di Lecce;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 ottobre 2010 il cons. Pier Luigi Lodi e uditi per le parti gli avvocati Capoccia, De Giorgi e Pellegrino;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I - RICORSO n. 3895/2010
Con atto notificato il 26 aprile 2010, depositato il successivo 4 maggio, la Provincia di Lecce ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Puglia – Lecce n. 302/2010, che aveva accolto il ricorso, con motivi aggiunti, presentato dal signor Marcello Paglialunga e da altri 29 interessati, inteso all’annullamento di tutti gli atti della procedura di approvazione del nuovo raccordo tra la strada provinciale n. 20 Copertino e la strada provinciale n. 119 in variante all’abitato di Leverano, con reiezione, tuttavia, della domanda di risarcimento dei danni.
Il T.A.R. aveva ritenuto fondate le doglianze dei ricorrenti, proprietari di terreni destinati a colture agricole di pregio ricadenti sul tracciato della nuova opera, ritenendo che il progetto approvato dal Consiglio comunale di Leverano (con delibere in data 24 ottobre 2007 n. 45 e 23 gennaio 2008 n. 3) ai fini della necessaria variante allo strumento urbanistico non fosse in regola con la normativa in materia di “valutazione di impatto ambientale” (V.I.A.), mentre non avrebbe potuto trovare applicazione la disciplina relativa alla cosiddetta “valutazione ambientale strategica” (V.A.S.) riguardante i soli atti programmatori generali e non quelli che – come nella specie – riguardino la realizzazione di una specifica opera pubblica.
In particolare, non sarebbe stata rispettata la previsione dell’art. 4, comma 11, della legge Regione Puglia 12 aprile 2001, n. 11, che impone di assoggettare a V.I.A. “il progetto dell’intera opera o intervento” e non un singolo stralcio, come di fatto avvenuto; né tale anomalia sarebbe stata superata dalla successiva determinazione del dirigente del Servizio Ecologia della Regione Puglia, che ha disposto l’esclusione dell’intero progetto dalla procedura di V.I.A., atteso che in base all’art. 29 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante la vigente normativa ambientale, alla procedura di V.I.A. è attribuito carattere preliminare rispetto ai successivi atti autorizzatori per la realizzazione dell’opera.
In ogni caso, l’intervenuta determinazione regionale non avrebbe determinato il superamento della mancata sottoposizione preliminare del progetto alla V.I.A., poiché le prescrizioni contenute in tale atto (acquisizione di autorizzazioni per la presenza di una “segnalazione architettonica” e acquisizione del parere dell’Autorità di Bacino) non sarebbero state correttamente recepite dal Comune.
Trattandosi, comunque, di opera pubblica non ancora realizzata, il T.A.R. non aveva ravvisato la sussistenza di un pregiudizio ai fini del risarcimento del danno.
L’Amministrazione provinciale appellante nel contestare tali statuizioni sostiene, anzitutto, che sarebbe errato il presupposto su cui si basa la sentenza, ossia che la procedura di V.I.A. avrebbe riguardato tronconi di un progetto più ampio “mai sottoposto nella sua interezza alla relativa verifica”; afferma, poi, che l’opera sarebbe soggetta soltanto alla previa verifica di assoggettabilità alla V.I.A., con conseguente inapplicabilità alla fattispecie del citato art. 29, comma 1, del D. Lgs. n. 152/2006, il cui dettato sulla scansione logico-temporale della procedura sarebbe stato comunque rispettato; sottolinea, ancora, che una volta intervenuta la valutazione relativa alla non assoggettabilità alla procedura di impatto ambientale, non sussisterebbe più un interesse a censurare l’eventuale inversione procedimentale; nega, infine, che vi sarebbe stata l’inosservanza delle prescrizioni contenute nella determinazione di esclusione dalla V.I.A. essendosi dato, invece, coerente seguito ad essa.
Alcuni dei ricorrenti di primo grado (in numero di 11 come specificato in epigrafe) si sono costituiti per resistere in giudizio e, con memoria, hanno replicato alle tesi della Provincia appellante, riproponendo anche le censure contenute nel ricorso e nei motivi aggiunti assorbiti in primo grado.
Con atto notificato il 21 giugno 2010, depositato il 30 giugno successivo, i medesimi resistenti hanno inoltre proposto ricorso incidentale per l’annullamento della sentenza appellata nella parte in cui ha ritenuto che i provvedimenti di approvazione dell’opera stradale in questione non fossero assoggettabili alla procedura di V.A.S. e non fossero neppure colpiti dalla sanzione di nullità ai sensi dell’art 4, commi 3 e 5 del D. Lgs. n. 152/2006 (nel testo antecedente alla novella del 2008) per violazione delle norme in materia di V.I.A. e V.A.S. da applicarsi per la variante, in considerazione anche della tipologia dell’intervento.
Con memoria depositata in vista della discussione della causa l’Amministrazione provinciale ha ulteriormente illustrato le proprie tesi, replicando alle argomentazioni esposte dai soggetti resistenti.
Anche glia appellanti incidentali hanno da ultimo depositato un’ulteriore memoria illustrativa.
Il Comune di Leverano si è costituito in giudizio per sostenere le tesi della Provincia di Lecce ed ha a sua volta controdedotto al ricorso incidentale.
II - RICORSO n. 3939/2010
Con atto notificato il 27 aprile 2010, depositato il successivo 5 maggio, il Comune di Leverano ha proposto appello avverso la stessa sentenza del T.A.R. Puglia - Lecce n. 302/2010, di cui sopra.
Il Comune appellante contesta anzitutto l’assunto del detto giudice secondo cui il carattere preliminare della procedura di V.I.A. non tempestivamente avviata, rispetto ai successivi atti autorizzatori dell’opera, avrebbe comportato la nullità di tali atti; sostiene il Comune, infatti, che nella specie sarebbe stato invece applicabile il disposto della legge regionale 12 aprile 2001, n. 11, che non prevede alcun vincolo di presupposizione per la V.I.A. rispetto all’atto di approvazione dei progetti.
Assume, inoltre, il Comune che la sopravvenienza del già ricordato parere regionale di non assoggettabilità a V.I.A. del progetto renderebbe comunque priva di interesse la questione, considerato altresì che, in realtà, non sarebbe riscontrabile l’inadempimento del Comune stesso alle prescrizioni contestualmente dettate.
Anche in questo giudizio di appello si sono costituiti per resistere in giudizio gli stessi ricorrenti di primo grado che, in numero di 11, si sono costituiti nell’altro appello di cui sopra, deducendo le stesse argomentazioni e proponendo, in termini identici, ricorso incidentale notificato il 21 giugno 2010 e depositato il 30 giugno successivo.
Con memoria depositata in vista della discussione della causa l’Amministrazione comunale ha ulteriormente illustrato le proprie tesi, replicando alle argomentazioni esposte dai soggetti resistenti.
Anche i predetti resistenti hanno da ultimo depositato un’ulteriore memoria illustrativa.
La Provincia di Lecce si è costituita in giudizio per sostenere le tesi del Il Comune di Leverano ed ha a sua volta controdedotto al ricorso incidentale.
III - Le cause sono passate in decisione all’udienza pubblica del 19 ottobre 2010.
DIRITTO
1. - La Sezione, ai sensi dell’art. 96 del cod. giust. amm.va, dispone la riunione dei due ricorsi in epigrafe, intesi entrambi alla riforma della stessa sentenza n. 302/2010 del T.A.R. Puglia – Lecce, che aveva accolto il ricorso ed i motivi aggiunti presentati da taluni proprietari di aree interessate da un progetto di raccordo viario da realizzarsi nel territorio del Comune di Leverano tra strade della Provincia di Lecce ed, in particolare, tra la SP n. 20 e la SP n. 119.
2. - L’Amministrazione provinciale e quella comunale interessate hanno proposto gli appelli in esame, ritenendo erronee le statuizioni di annullamento del giudice di primo grado, motivate in riferimento alla ritenuta violazione della normativa in materia di “valutazione di impatto ambientale”, per la mancata valutazione preliminare dell’intero intervento, che non sarebbe stata sanata neppure dal successivo provvedimento emesso dalla Regione al riguardo, a causa del mancato recepimento delle relative prescrizioni da parte comunale.
3. – Resistono in giudizio alcuni dei ricorrenti in primo grado i quali, oltre a ripresentare alcuni motivi di doglianza non esaminati nella sentenza gravata, hanno proposto due appelli incidentali di identico contenuto mediante i quali contestano la sentenza del T.A.R. nella parte che ha escluso l’assoggettabilità dei provvedimenti impugnati alla procedura di “valutazione ambientale strategica” (V.A.S.) ai sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
4. - Il Collegio osserva che, in ordine logico, si rende opportuno esaminare con priorità tale questione, che appare suscettibile, se fondata, di inficiare in radice il procedimento in discorso, essendo pacifico che nel caso in esame non si è dato avvio alla procedura in parola.
L’assunto degli appellanti incidentali è, però, da disattendere, non ravvisandosi ragioni per discostarsi dalla giurisprudenza di questo Consiglio che ha sottolineato come, ai sensi dell’art. 5, comma 1, del citato decreto n. 152/2006, la procedura di V.A.S. è espressamente riservata alla valutazione ambientale di piani e programmi, restando conseguentemente escluse le varianti riguardanti la realizzazione di singoli progetti, per i quali il legislatore ha predisposto il diverso strumento del procedimento di V.I.A., che è stato esperito nella fattispecie di cui si tratta (v. da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2009, n. 7651).
5. - Vanno ora esaminate le doglianze delle Amministrazioni appellanti che si appuntano proprio sulle statuizioni del primo giudice relative alla asserita illegittimità degli atti di detto procedimento di V.I.A., che non sarebbe stata sanata neppure dal sopravvenuto provvedimento regionale in proposito.
5.1. - Deve preliminarmente ricordarsi, in punto di fatto, che il menzionato provvedimento regionale (determinazione del dirigente del Servizio Ecologia n. 42 del 3 febbraio 2009) ha riguardato l’intero progetto programmato relativo a due distinti tratti stradali (l’uno della lunghezza di 4872 metri e l’altro di 4625 metri) con inclusione anche del loro punto di congiunzione per il quale era inizialmente prevista una rotatoria.
Con detto provvedimento l’Autorità regionale concludeva nel senso di “poter escludere dalle procedure di valutazione di impatto ambientale l’opera da realizzarsi” sia pure con l’osservanza di alcune prescrizioni finalizzate alla adozione di varie precauzioni per la corretta esecuzione dei lavori (come ad esempio la riduzione delle polveri, delle emissioni acustiche, dei movimenti di terra, dei pericoli connessi con eventi piovosi, ecc.), nonché finalizzate alla effettuazione di taluni adempimenti amministrativi (regolarmente eseguiti), disponendo, infine, che venisse anche richiesto il nulla-osta ai competenti uffici relativamente alla “segnalazione architettonica Masseria Albano (buffer 100 metri, distanza poco meno di 100 metri)”; e che fosse richiesto il parere dell’Autorità di Bacino relativo al tratto di strada interessante l’abitato di Leverano.
Riguardo a dette prescrizioni risulta che l’Amministrazione provinciale interessate ha provveduto come segue:
a) per quanto riguarda la distanza dalla Masseria Albano di poco inferiore a 100 metri, che si registrava nel punto della prevista rotatoria, la Provincia ha modificato il progetto riducendo l’ingombro dell’intersezione delle strade e, con la progettata realizzazione di un incrocio a T al posto della rotatoria, rendendo possibile una distanza tra l’incrocio e la predetta Masseria maggiore di 100 metri, in conformità alla disciplina vincolistica;
b) per quanto concerne la prescrizione relativa alla acquisizione di un parere dell’Autorità di Bacino, l’Amministrazione provinciale, con nota in data 19 marzo 2009, inviata al Settore Ecologia della Regione, ha fatto presente che la richiesta non sarebbe giustificata “in quanto nessuna porzione di detto intervento lambisce e/o ricade in area di qualsivoglia pericolosità ed all’uopo perimetrate dalla Competente Autorità di Bacino (come indicato nello stralcio planimetrico allegato)”; il contenuto di tale comunicazione non risulta essere stato successivamente contestato dal predetto ufficio regionale.
Tali comportamenti dell’Amministrazione provinciale, secondo l’assunto degli originari ricorrenti, condiviso dal giudice di primo grado, avrebbe configurato un inadempimento alle vincolanti prescrizioni della Regione, con la conseguenza che l’atto regionale sarebbe “privo di effetti e suscettibile di determinare, se portato ad esecuzione, le conseguenze previste dall’art. 29, 3° comma, del D.Lgs. n. 152 del 2006”.
5.2. - Tutto ciò premesso il Collegio ritiene che siano fondate le censure dedotte dalle Amministrazioni appellanti avverso le anzidette statuizioni della sentenza in esame.
In primo luogo, come puntualmente osservato dalle medesime appellanti, non è configurabile, sia sotto il profilo formale che sostanziale, un inadempimento o una elusione delle prescrizioni regionali posto che l’Amministrazione provinciale, lungi dal rimanere inerte, si è positivamente attivata sia per modificare il progetto esecutivo al fine di superare il riscontrato problema di distanza da un sito tutelato, sia per segnalare la incongruenza di un intervento dell’Autorità di Bacino al di fuori dell’ambito di competenza.
Non risultano al riguardo condivisibili le deduzioni degli attuali resistenti in ordine alla asserita non conformità del progetto di nuovo incrocio, rispetto alla previsione urbanistica, trattandosi in effetti di una modifica di minima rilevanza per il tracciato stradale, che non ha inciso su alcuna area esterna rispetto a quella del progetto approvato in variante urbanistica e che deve, quindi, ritenersi senz’altro ammissibile in sede di predisposizione ingegneristica del progetto esecutivo, in base all’art. 35 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554 (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 5 settembre 2003, n. 4970).
Ugualmente prive di pregio si palesano le obiezioni dei resistenti in ordine all’altra prescrizione, poiché la mancata replica degli uffici regionali, in un’ottica di leale collaborazione tra autorità pubbliche, non può intendersi che come acquiescenza alla segnalazione effettuata dalla Provincia riguardo alla superfluità dell’adempimento originariamente prescritto.
Da quanto sopra esposto consegue che l’atto regionale in parola deve ritenersi immune dai vizi dedotti e dunque pienamente valido ed efficace e che, quindi, possa pienamente spiegare i propri effetti, senza che neppure possano ipotizzarsi le conseguenze sanzionatorie menzionate nella sentenza appellata di cui all’art. 29, 3° comma, del D. Lgs. n. 15272006, che riguardano, peraltro, la sola fase di esecuzione delle opere progettate e non la efficacia della determinazione regionale.
5.3. - Ciò posto, deve prendersi atto che – come esattamente prospettato dalle Amministrazioni appellanti – la piena applicabilità del ripetuto provvedimento regionale ed, in particolare, della determinazione conclusiva che espressamente esclude dalla procedura di V.I.A. l’opera da realizzarsi, rende prive di rilevanza e di interesse le questioni precedentemente dibattute nel giudizio (e poste a base anche della sentenza appellata) attinenti alla lamentata violazione della normativa di V.I.A. per la asserita mancata sottoposizione alla Regione dell’intero progetto di intervento ai fini della verifica di assoggettabilità a via, nonché in relazione al carattere “presupposto” assegnato a tale procedimento dalla normativa nazionale, a differenza di quanto stabilito dalla vigente normativa regionale.
Per tale assorbente motivo gli appelli risultano fondati, apparendo superfluo l’esame di ogni altra doglianza riguardante le altre questioni sopra ricordate.
6. - La fondatezza degli appelli rende necessario l’esame dei motivi dedotti dagli odierni resistenti, con il ricorso in primo grado ed i motivi aggiunti, motivi che, non essendo stati trattati dal primo giudice, sono riproposti in questa sede dagli appellati.
6.1. - Tali motivi sono, peraltro, tutti destituiti di giuridico fondamento.
a) Non sussistono, anzitutto, il lamentato difetto di istruttoria e di motivazione e la violazione della disciplina delle aree vulnerabili prospettata in relazione al fatto che la progettata circonvallazione sarebbe situata a ridosso di aree qualificate come ad alto rischio di inondazione: come già accennato sopra, infatti, il progetto si colloca al di fuori delle aree perimetrate per la loro pericolosità. Come segnalato dalla difesa del Comune appellante, d’altronde, è stato per di più nel frattempo annullato il piano che disponeva la detta perimentrazione, ad opera del Tribunale delle acque pubbliche.
b) Da disattendere, per la mancata specifica indicazione degli importi considerati rilevanti, è poi la doglianza relativa alla asserita inadeguatezza del quadro economico del progetto, che non inciderebbe, comunque, sulla legittimità degli atti impugnati, potendo semmai costituire oggetto di separato e distinto giudizio di opposizione all’indennità di stima, come puntualmente rilevato dalla difesa comunale.
c) Ugualmente da disattendere, è anche la censura di violazione dell’art. 7 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, non essendo state con precisione indicate in alcun modo le circostanze e le fasi procedimentali in cui non si sarebbe data applicazione alla norme sulla partecipazione.
d) Non assumendo rilevanza le questioni relative alla V.I.A., non sussistono evidentemente neppure i presupposti per poter ravvisare un vizio di illegittimità derivata del procedimento di variante urbanistica.
e) Infine, per le ragioni già sopra illustrate, non risultano sussistenti i dedotti vizi sulla asserita violazione, da parte della Provincia, delle prescrizioni regionali, nonché quelli riguardanti la legittimità della procedura, atteso che le relative fasi risultano in realtà essere state correttamente poste in essere.
7. - In conclusione gli appelli principali debbono essere accolti, mentre gli appelli incidentali debbono essere respinti e, per l’effetto, va disposta la reiezione del ricorso in primo grado e dei relativi motivi aggiunti, in riforma della sentenza appellata.
8. - Le spese del doppio grado giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando:
- dispone la riunione dei ricorsi in appello n. 3895/2010 e n. 3839/2010, meglio specificati in epigrafe;
- accoglie gli appelli principali, respinge gli appelli incidentali e, in riforma della sentenza gravata, respinge il ricorso di primo grado;
- condanna i ricorrenti in primo grado, in solido, a rifondere in favore delle Amministrazioni appellanti le spese di ambedue i gradi di giudizio che liquida in complessivi euro 20.000,00 (ventimila/00), oltre accessori di legge, da ripartirsi in parti uguali in favore delle predette Amministrazioni.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2010 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Pier Luigi Lodi, Consigliere, Estensore
Anna Leoni, Consigliere
Salvatore Cacace, Consigliere
Sergio De Felice, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/11/2010
