Il principio della copertura dei costi nel meccanismo di revisione della tariffa di conferimento dei rifiuti solidi urbani
Nota alla sentenza del TAR Puglia – sez. di Lecce – sez. III, 31.03.21 n.480

di Luca VERGINE

Con la sentenza del TAR Puglia – sez. di Lecce –, sez. III, 31.03.21 n.480 vengono affrontati e risolte alcune questioni applicative del meccanismo revisionale delle tariffe di conferimento dei rifiuti negli impianti di trattamento/smaltimento.
La questione non è di poco conto se solo si considera che tale voce tariffaria concorre a formare con gli altri costi di raccolta e trasporto dei rifiuti, la Tassa sui rifiuti solidi urbani, denominata TARI.
La sentenza è particolarmente interessante perché fa chiarezza sulla corretta interpretazione del principio del full cost revovery (c.d. “ principio di copertura dei costi” ) in sede di revisione tariffaria. Tale principio è previsto dall’art. 15 del D.Lgs. n. 36 del 2006, secondo cui “il prezzo corrispettivo per lo smaltimento in discarica deve coprire i costi di realizzazione e di esercizio dell'impianto, i costi sostenuti per la prestazione della garanzia finanziaria ed i costi stimati di chiusura, nonché i costi di gestione successiva alla chiusura per un periodo pari a quello indicato all'art. 10 comma 1, lettera i)”; la cui applicazione è stata estesa dall’art. 238 del D. Lgs. n.152/06 a tutti gli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti urbani.
Il TAR Puglia – sez. di Lecce – ha dichiarato legittimi gli atti di revisione tariffaria dell’amministrazione (in questo caso l’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di Gestione dei Rifiuti, in sigla AGER Puglia), svolgendo una puntuale analisi delle motivazioni della P.A..
In particolare, la sentenza del TAR Puglia – sez. di Lecce – si pone quale ultimo contributo giurisprudenziale del percorso interpretativo della disciplina del procedimento di revisione tariffaria; già i precedenti approdi dei giudici amministrativi avevano dichiarato la legittimità degli atti adottati in tale materia dall’AGER Puglia, analizzando sotto diversi profili l’esercizio del potere di revisione tariffaria della P.A. (cfr. TAR Lazio – sez. Roma – I Quater, 07.02.20 n.1701; Consiglio di Stato, sez. IV, 25.01.21 n.750).
L’elaborazione giurisprudenziale del TAR Lazio e del Consiglio di Stato risulta ampiamente recepita nel contributo del TAR Puglia nella sentenza n.480/21. In particolare, si possono evincere dalle motivazioni dei giudici salentini i seguenti principi:
    • l’amministrazione applica il principio della c.d. “copertura dei costi” nel procedimento di revisione tariffaria, mediante l’esercizio di un ampio margine di discrezionalità con l’unico limite che “la tassa così stabilita non deve eccedere quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito” (così, Consiglio di Stato, Sez. IV, 25/01/2021 n.750);  
    • il meccanismo di aggiornamento della tariffa costituisce il principale presidio per assicurare in corso di rapporto il rispetto del già evocato principio di copertura dei costi e non anche la remuneratività in sé del servizio per il concessionario; e, dunque, tale principio deve essere inteso non in senso assoluto, ma in modo tendenziale ovvero non deve porre a riparo l’imprenditore anche dal fisiologico rischio di impresa, assicurandogli la copertura di qualunque costo, da rimborsare a semplice richiesta; in questo senso, gli arresti della CGUE (Corte di giustizi UE, 16 luglio 2009, C- 254/08, e art.15 della direttiva 2008/98/CE siccome interpretata dalla medesima Corte, 18 dicembre 2014, C- 551/13) e del Cons. di Stato, sez. IV, 25.01.2021 n.750;
    • spetta al concessionario dare prova che la tariffa revisionata non copre i costi di gestione che potrebbero indurlo ad una riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni (Cons. di Stato, sez. IV, 25.01.2021 n.750);  
    • ai fini dell’aggiornamento tariffario, non esiste un indice ISTAT specifico relativo al trattamento e allo smaltimento dei rifiuti solidi urbani; l’indice affine di riferimento per tale settore è quello generale dei costi dei prodotti industriali, come chiarito dall’ISTAT nella nota tecnica allegata al verbale della riunione della Conferenza Stato-Città del 4 maggio 2017 ( così, TAR Lazio – sez. Roma – I Quater, 07.02.20 n.1701);  
    • in caso di indice ISTAT negativo è legittima la riduzione della tariffa rispetto alle annualità precedenti, in considerazione che tale adeguamento è del tutto ininfluente rispetto alla copertura dei costi. Infatti, “…la riduzione dei costi di produzione rilevata dall’indice stesso, si rivela neutra rispetto al perseguimento dell’obiettivo della piena copertura economica del servizio. Diversamente opinando e lasciando inalterata la tariffa in presenza di variazioni si consentirebbe al concessionario di incassare maggiori somme, non giustificate dall’andamento dei prezzi, realizzando una ingiustificata locupletazione”, (così, il TAR Puglia – sez. di Lecce -, sez. III, 31.03.21 n.480).

*****      *****      *****


 Pubblicato il 31/03/2021
N. 00480/2021 REG.PROV.COLL.
N. 00900/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Terza
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 900 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla
Progetto Ambiente Bacino Lecce Tre S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Quinto e Pietro Quinto, con domicilio eletto presso lo studio Pietro Quinto in Lecce, via Giuseppe Garibaldi, n. 43;
contro
Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Vergine, con domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via Liborio Romano, n. 51;
nei confronti
Comune di Ugento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Lancieri, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Cantobelli in Lecce, via Cavour, n.10;
per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia,
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
- del decreto n. 38 del 12 maggio 2017 dell'Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti che ha concluso il procedimento di revisione ISTAT della tariffa di conferimento R.S.U. presso l'impianto pubblico gestito dalla ricorrente per l'anno 2017 stabilendo la tariffa di €/t 58,19 (calcolando la decorrenza dell’adeguamento tariffario a partire dal novembre 2009 ed applicando l’indice generale dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali come variato dal 2009 al 2017);
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla Progetto Ambiente Bacino Lecce Tre S.r.l. il 28 maggio 2019 e depositati il 31 maggio 2019:
per l'annullamento
- del decreto n. 40 del 14 maggio 2019 dell'Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti nella parte in cui ha confermato, per gli anni 2018 e 2019, le tariffe di cui al precedente decreto n. 38 del 12 maggio 2017;
- dei decreti n. 38 del 12 maggio 2017 e n. 40 del 14 maggio 2019 dell'Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti nella parte in cui hanno fatto applicazione di un indice ISTAT negativo.


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti e del Comune di Ugento;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l’art. 84 del D.L. n. 18 del 2020;
Visto l’art. 4 del D.L. n. 28 del 2020;
Visto l’art. 25 del D.L. n. 137 del 2020;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 marzo 2021 il dott. Giovanni Gallone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO
1. Con ricorso notificato l’11 luglio 2017 la Progetto Ambiente Bacino Lecce Tre S.r.l., gestrice in concessione del Centro di selezione e linea di biostabilizzazione per rifiuti solidi urbani con discarica di soccorso sito in Ugento (bacino di utenza Lecce/3), ha domandato l’annullamento, previa sospensione, del decreto n. 38 del 12 maggio 2017 del Commissario ad acta dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti che ha concluso il procedimento di revisione ISTAT della tariffa di conferimento R.S.U. presso l'impianto pubblico gestito dalla ricorrente per l'anno 2017 stabilendo la tariffa di €/t 58,19 (calcolando la decorrenza dell’adeguamento tariffario a partire dal novembre 2009 ed applicando l’indice generale dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali come variato dal 2009 al 2017).
1.1 A sostegno della domanda proposta con ricorso ha dedotto le censure rubricate:
1) violazione dell’accordo sottoscritto tra le parti in data 30/6/2014;
2) violazione e falsa applicazione delle regole sulla revisione prezzi, eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, sviamento, difetto di motivazione, contraddittorietà.
2. In data 16 agosto 2017 si è costituita in giudizio l’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti.
3. In data 30 agosto 2017 si è costituito in giudizio il Comune di Ugento.
4. In data 1 settembre 2017 l’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti ha depositato una memoria difensiva eccependo, in limine, il difetto di giurisdizione di questo Giudice e, in via gradata, l’inammissibilità ed infondatezza del ricorso e dell’annessa domanda cautelare.
5. In data 2 settembre 2017 anche il Comune di Ugento ha depositato una memoria difensiva eccependo, in limine, il difetto di giurisdizione di questo Giudice e, in via gradata, l’inammissibilità ed infondatezza del ricorso e dell’annessa domanda cautelare.
6. Ad esito dell’udienza in Camera di Consiglio del 5 settembre 2017 con ordinanza cautelare n. 431 del 6 settembre 2017 questa Sezione, ritenendo necessario, anche ai fini della decisione sull’istanza cautelare incidentalmente formulata dalla Società ricorrente, disporre incombenti istruttori, ha ordinato “all’I.S.T.A.T. l’esibizione di una dettagliata relazione di chiarimenti sulla vicenda dedotta in contenzioso, a firma del suo Presidente, che, in particolare, precisi se la “Nota indicativa sul corretto utilizzo da parte dei Comuni degli indici ISTAT per la revisione dei prezzi nei contratti di servizio relativi al ciclo dei rifiuti” (allegata alla deliberazione della Conferenza Stato-Città-Autonomie Locali del 4 maggio 2017) esprima le effettive e definitive determinazioni dell’I.S.T.A.T. sulla problematica de qua”.
7. In adempimento della prefata ordinanza in data 5 ottobre 2017 l’I.S.T.A.T. ha depositato la richiesta relazione di chiarimenti (n. UP/998238 del 4 ottobre 2017) rappresentando, tra l’altro, che “né la Nota indicativa sul corretto utilizzo da parte dei Comuni degli indici Istat per la revisione dei prezzi nei contratti di servizio relativi al ciclo dei rifiuti né la presente relazione possono esprimere alcuna «definitiva determinazione dell’Istat sulla problematica de qua» e sulla «vicenda dedotta in contenzioso»”. Il successivo 12 ottobre 2017 l’I.S.T.A.T. ha, poi, depositato la nota n. UP/1023218 trasmettendo, ad integrazione della documentazione già depositata, una lettera a firma del Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare del 5 ottobre 2017.
8. All’udienza in Camera di Consiglio del 21 novembre 2017 il Presidente, su richiesta di parte ricorrente, ha disposto la cancellazione della causa dal ruolo dei giudizi cautelari.
9. Con motivi aggiunti notificati il 28 maggio 2019 la Progetto Ambiente Bacino Lecce Tre S.r.l. ha impugnato il decreto n. 40 del 14 maggio 2019 del Commissario ad acta dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti nella parte in cui lo stesso ha confermato, per gli anni 2018 e 2019, le tariffe di cui al precedente decreto n. 38 del 12 maggio 2017 (impugnato con il ricorso introduttivo) nonché i decreti n. 38 del 12 maggio 2017 e n. 40 del 14 maggio 2019 nella parte in cui hanno fatto applicazione di un indice ISTAT negativo.
9.1 A sostegno della domanda di annullamento proposta con i predetti motivi aggiunti ha dedotto le censure così rubricate:
1) violazione dell’accordo sottoscritto tra le parti in data 30/6/2014;
2) violazione e falsa applicazione delle regole sulla revisione prezzi, eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento dei fatti, sviamento, difetto di motivazione, contraddittorietà.
10. In data 4 febbraio 2021 l’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti ha depositato una memoria difensiva insistendo per la reiezione del ricorso.
11. In data 5 febbraio 2021 anche il Comune di Ugento ha depositato una memoria difensiva insistendo per la reiezione del ricorso.
12. All’udienza pubblica del 9 marzo 2021 la causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell’art. 25 del D.L. n. 137 del 2020 con riferimento agli artt. 84 del D.L. n. 18 del 2020 e 4 del D.L. n. 28 del 2020.
DIRITTO
1. Il ricorso, integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa, è infondato nel merito e deve essere respinto.
2. Va, tuttavia, in limine, delibata l’eccezione di difetto di giurisdizione dell’adito G.A. sollevata dalle difese dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti e del Comune di Ugento.
In particolare, secondo le parti resistenti, in relazione alla controversia in esame sussisterebbe la giurisdizione del G.O. in quanto la stessa investirebbe non l’an (il diritto alla revisione) ma il quantum debeatur (l’entità del dovuto) della tariffa di conferimento dei rifiuti solidi urbani.
2.1 L’eccezione è infondata.
Con il ricorso introduttivo e con i successivi motivi aggiunti, la Società ricorrente ha impugnato i decreti con cui il Commissario ad acta dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per la gestione dei rifiuti ha determinato l’aggiornamento ISTAT della tariffa di conferimento dei rifiuti solidi urbani presso l’impianto pubblico dalla stessa gestito, rispettivamente, per gli anni 2017 e 2018-2019.
Occorre rilevare che, con riguardo all’impugnazione di provvedimenti analoghi a quelli oggetto di gravame, il Consiglio di Stato ha di recente osservato che se viene in rilievo, come nel caso di specie, “la determinazione di una tariffa unitaria, a carico dell'utenza, per l'erogazione del servizio pubblico di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, rispetto alla quale l'Amministrazione competente alla sua determinazione esercita poteri autoritativi”, la giurisdizione è del Giudice Amministrativo (Consiglio di Stato, Sez. V, 27 dicembre 2018,n. 7257).
Peraltro, deve aggiungersi che i provvedimenti gravati risultano essere stati adottati in forza dell’art. 7.3 del contratto di affidamento di pubblico servizio relativo al Centro di selezione e al Centro di raccolta, prima lavorazione e stoccaggio dei materiali provenienti della raccolta differenziata sito nel Comune di Ugento del 3 agosto 2006. Detta previsione contrattuale è ictu oculi riconducibile all’istituto della revisione prezzi (e, segnatamente del canone di base), la cui tipica funzione è quella, per un verso, di tutela dell'esigenza dell'Amministrazione di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo e tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto, e, per altro verso, di tutela altresì dell'interesse dell'impresa a non subire l'alterazione dell'equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi che ragionevolmente si verificano durante l'arco del rapporto e che potrebbero indurla ad una riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni. Ne consegue l’applicazione l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., secondo cui appartengono alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo le controversie relative, tra l'altro, alla clausola di revisione del prezzo e del relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione periodica (nello stesso senso e con riferimento ad analoga clausola del contratto di affidamento, alla medesima Progetto Ambiente, del servizio pubblico di gestione del sistema impiantistico complesso per rifiuti solidi urbani a servizio del bacino di utenza Lecce/1, si veda Consiglio di Stato, Sez. III, 2 maggio 2017, n. 2729).
3. Sempre in limine deve essere scrutinata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse sollevata dalle difese dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti e del Comune di Ugento per omessa impugnazione della deliberazione della Conferenza Stato-Citta ed Autonomie locali del 4 maggio 2017 e della nota di “valutazione tecnico-scientifica” dell’I.S.T.A.T. (con oggetto “Nota indicativa sul corretto utilizzo da parte dei Comuni degli Indici ISTAT per la revisione dei prezzi nei contratti si servizio relativi al ciclo dei rifiuti”).
In particolare, detti atti rappresenterebbero il presupposto motivazionale dei decreti commissariali impugnati (che ne costituirebbero mera doverosa attuazione). Si osserva, peraltro, che tali atti scaturirebbero da una diretta interlocuzione della Società ricorrente (a mezzo di nota del 3 novembre 2016) con I.S.T.A.T..
3.1 L’eccezione è priva di pregio giuridico e deve essere disattesa.
Non sussisteva, infatti, a carico della Società odierna ricorrente alcun onere di immediata impugnazione della deliberazione della Conferenza Stato-Citta ed Autonomie locali del 4 maggio 2017 e della allegata nota di “valutazione tecnico-scientifica” dell’I.S.T.A.T..
Essi costituiscono, infatti, atti a natura endoprocedimentale, a carattere preparatorio e, come tali, non direttamente lesivi della sfera della Società odierna ricorrente. La lesione alla sfera giuridica di quest’ultima si è, infatti, concretizzata e resa attuale solo con l’adozione dei decreti oggetto di impugnazione da parte del Commissario ad acta dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti con cui sono state recepite le indicazioni offerte in sede di Conferenza Stato-Citta ed Autonomie locali (che hanno, a loro volta, recepito il contenuto della nota di “valutazione tecnico-scientifica” dell’I.S.T.A.T.).
Di ciò si è avuto conferma nella relazione illustrativa che la stessa I.S.T.A.T. ha depositato, in data 5 ottobre 2017, in adempimento della ordinanza istruttoria cautelare di questa Sezione n. 431 del 6 settembre 2017 ove si legge che “né la Nota indicativa sul corretto utilizzo da parte dei Comuni degli indici Istat per la revisione dei prezzi nei contratti di servizio relativi al ciclo dei rifiuti né la presente relazione possono esprimere alcuna «definitiva determinazione dell’Istat sulla problematica de qua» e sulla «vicenda dedotta in contenzioso»”.
Sotto altro profilo non può obliterarsi che la Conferenza Stato-Citta ed Autonomie Locali è organo di raccordo tra i diversi livelli istituzionali in cui è organizzata la Repubblica, volto, in attuazione del principio di leale collaborazione, ad assicurare il coordinamento dell’azione amministrativa.
A tal fine detto organo collegiale “assume deliberazioni, promuove e sancisce intese ed accordi, esprime pareri, designa rappresentanti in relazione alle materie ed ai compiti di interesse comune alle regioni, alle province, ai comuni e alle comunità montane” (art. 9 comma 1 del D. Lgs. n.281 del 1997).
In particolare, svolge, ai sensi del comma 5 dello stesso art. 9 del D. Lgs. n.281 del 1997, anche funzioni di “coordinamento nei rapporti tra lo Stato e le autonomie locali” e di “studio, informazione e confronto nelle problematiche connesse agli indirizzi di politica generale che possono incidere sulle funzioni proprie o delegate di province e comuni e comunità montane”.
Ne discende che quando tale organo non è chiamato, per espressa previsione di legge, alla formazione di intese o accordi, le determinazioni assunte in seno alla Conferenza Stato-Citta ed Autonomie Locali hanno valenza di mero indirizzo e non sono sostitutive delle determinazioni dei singoli Enti che la stessa rappresenta.
Ebbene, nel caso che occupa è evidente che la deliberazione della Conferenza Stato-Citta ed Autonomie locali del 4 maggio 2017 con il quale si è dichiarato di “condividere l’allegata nota di valutazione tecnico-scientifica concernente gli indici ISTAT utilizzabili ai fini della rivalutazione dei contratti di servizio stipulati dai Comuni per la gestione del ciclo dei rifiuti”, non può avere valore vincolante per i singoli Comuni o Enti destinatari. Ciò si desume tanto dal nome iuris dell’atto (“Nota indicativa sul corretto utilizzo da parte dei Comuni degli indici ISTAT per la revisione dei prezzi nei contratti di servizio relativi al ciclo dei rifiuti”) quanto dalla parte motiva dello stesso in cui si chiarisce (a pag. 2) che l’individuazione dell’indice “ISTAT maggiormente coerente da utilizzare per la revisione dei prezzi nei contratti per il servizio di gestione del ciclo dei rifiuti” ha luogo in quanto “di particolare ausilio ai Comuni”. Anche il dispositivo reca la mera “condivisione” (senza alcun accenno alla vincolatività della stessa) della “nota di valutazione tecnico-scientifica concernente gli indici ISTAT utilizzabili ai fini della rivalutazione dei contratti di servizio stipulati dai Comuni per la gestione del ciclo dei rifiuti” (pag. 3).
4. Parimenti destituita di fondamento è l’ulteriore eccezione di improcedibilità del gravame sollevata da parte resistente e relativa all’omessa integrazione del contraddittorio nei confronti dei controinteressati da individuare nella Presidenza del Consiglio dei Ministri e nell’A.N.C.I., in merito alla denunciata illegittimità della deliberazione della Conferenza Stato-Citta ed Autonomie Locali del 4 maggio 2017, e nell’IS.T.A.T., in relazione alla denunciata illegittimità della nota indicativa sul corretto utilizzo da parte dei Comuni degli indici ISTAT per la revisione dei prezzi nei contratti di servizio relativi al ciclo dei rifiuti.
4.1 Ritiene, infatti, il Collegio che nessuno dei suddetti soggetti rivesta la qualifica di controinteressato in senso tecnico.
Ciò discende, in via del tutto assorbente, dalla circostanza che, come già si è detto, né la deliberazione della Conferenza Stato-Citta ed Autonomie locali del 4 maggio 2017 e né l’allegata nota di “valutazione tecnico-scientifica” dell’I.S.T.A.T. hanno formato oggetto di impugnazione. Costituisce, infatti, jus receptum il principio secondo cui “La nozione di controinteressato si fonda sulla sussistenza di due elementi, entrambi necessari: l'elemento sostanziale, derivante dall'esistenza in capo a tale soggetto di un interesse legittimo uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l'azione impugnatoria, e quello formale, rappresentato dalla contemplazione nominativa del soggetto nel provvedimento impugnato” (così, da ultimo, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 10/02/2020, n.1715).
5. È, quindi, possibile passare all’esame del merito del ricorso, integrato dai motivi aggiunti proposti in corso di causa.
È opportuno procedere all’esame contestuale del ricorso introduttivo e della prima censura formulata con i motivi aggiunti, atteso che quest’ultima ripropone avverso il decreto n. 40 del 14 maggio 2019 del Commissario ad acta dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti, denunciandone in via derivata l’illegittimità, le medesime censure già svolte nei confronti del decreto n. 38 del 12 maggio 2017.
6. Con il primo motivo di gravame del ricorso introduttivo, la Società ricorrente contesta la violazione da parte dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti dell’accordo transattivo sottoscritto con il Consorzio A.T.O. Lecce 3 in data 30 giugno 2014 che avrebbe fissato le modalità e la decorrenza dell’aggiornamento ISTAT della tariffa sul conferimento dei rifiuti solidi urbani.
Secondo la difesa della Società ricorrente, a mezzo dell’suddetto atto di transazione le parti avrebbero complessivamente rideterminato la disciplina già contenuta all’art. 7.3 del contratto di affidamento di pubblico servizio del 3 agosto 2006 Rep. n. 172298 (il quale si limitava a stabilire che “la tariffa sarà aggiornata, a partire dal 2° anno di esercizio, entro il 28 febbraio di ciascun anno con conguaglio e valore dal 1° gennaio precedente sulla base dell’indice ISTAT dei prezzi della produzione dei prodotti industriali”), integrando e specificando l’originaria previsione contrattuale. Più segnatamente, le parti avrebbero modificato il regolamento contrattuale individuando nel mese di agosto 2006 (data di sottoscrizione del contratto) il dies a quo per l’aggiornamento ISTAT della tariffa, individuando come indice per l’aggiornamento quello dei “Prezzi alla produzione dei prodotti industriali - sottoindice fornitura di acqua, reti fognarie, attività di gestione dei rifiuti e risanamento” e fissando le tariffe per gli anni dal 2010 al 2014 con riferimento ad una tariffa aggiornata al dicembre 2014 pari ad €/t 76,29.
Ad avviso di parte ricorrente i provvedimenti impugnati si porrebbero, pertanto, in contrasto con il suddetto accordo transattivo del 30 giugno 2014 sotto plurimi profili. Anzitutto, violerebbero detto accordo nella parte in cui stabiliscono un diverso dies a quo per la decorrenza dell’aggiornamento (la data di avvio dell’impianto e non quella di sottoscrizione del contratto). Inoltre, i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi in quanto farebbero applicazione di un diverso indice per l’aggiornamento della tariffa. In ultimo, detti provvedimenti sarebbero illegittimi nella parte in cui, al fine di determinare la tariffa relativa all’anno 2017, non prendono a riferimento quella stabilita e concordata in sede di accordo transattivo con validità al dicembre 2014, bensì quella offerta in sede di gara (così operando come se il precedente aggiornamento non fosse mai stato eseguito).
Con riguardo specifico alla individuazione del dies a quo per l’aggiornamento tariffario parte ricorrente deduce, poi, l’illegittimità della scelta della P.A. di prendere a riferimento la data di avvio dell’impianto e non quella di sottoscrizione del contratto, in quanto irragionevole ed in contrasto con l’interpretazione logico sistematica del contratto di pubblico servizio del 3 agosto 2006.
6.1 Le censure non paiono meritevoli di positivo apprezzamento.
Anzitutto, occorre rammentare, in via generale, che, secondo la giurisprudenza amministrativa, la revisione delle tariffe di conferimento dei rifiuti solidi urbani, anche quella accordata, ha natura provvedimentale e non già pattizia (così, ex multis, Consiglio di Stato, Sez. III, 1 aprile 2016 n. 1309). Il potere, di matrice autoritativa, che viene in rilievo è, infatti, nel caso di specie, quello che scaturisce dal dettato dell’art. 9, comma VII, lett. a) della L.R. Puglia n.24 del 2012, secondo cui l’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti “svolge i seguenti compiti: a) determina le tariffe per l'erogazione dei servizi di competenza, in conformità alla disciplina statale, conformandole a principi di contenimento e agli eventuali criteri generali fissati dalle autorità nazionali di regolazione settoriale”.
Ne discende che l’esistenza di eventuali accordi privatistici (quale quello di natura transattiva invocato da parte ricorrente) non valgono certo a vincolare l’Amministrazione nella futura spendita dei propri poteri pubblicistici.
In ogni caso, anche a prescindere da quanto si è appena osservato, ritiene il Collegio, aderendo sul punto a quanto già statuito con riguardo ad una vicenda quasi perfettamente sovrapponibile dal Consiglio di Stato (sentenza, Sez. IV, 25/01/2021 n.750), che l’atto di transazione sottoscritto in data 30 giugno 2014 non presenti portata novativa rispetto all’art. 7.3 del contratto di affidamento di pubblico servizio del 3 agosto 2006.
La comune intenzione delle parti di addivenire, attraverso reciproche concessioni, alla definizione del contenzioso tra loro pendente con riguardo all’aggiornamento della tariffa per il periodo novembre 2009 - dicembre 2014, senza con ciò operare una modifica della clausola di revisione, è desumibile anzitutto dal tenore letterale dell’atto di transazione.
Ad apparire significativa è, anzitutto, la circostanza che le parti abbiano fatto riferimento espresso alle vicende processuali specifiche che hanno preceduto la stipula dell‘atto di transazione, assumendo impegni reciproci in relazione alla definizione delle stesse (così alla lett. j a pag. 7 dell’accordo transattivo).
L’accordo prende in espressa considerazione il periodo novembre 2009 - dicembre 2014 (coincidente con quello oggetto di contenzioso) e non menziona mai le annualità successive.
Si legge, infatti, a pag. 5, che la Progetto Ambiente Bacino Lecce Tre S.u.r.l. “al solo fine di definire transattivamente la vicenda, accetta tutte le proposte avanzate dal Commissario liquidatore dell’ASTO LE/3” e, tra queste, alla lett. a) quella che “individua quale dies a quo per l’aggiornamento ISTAT della tariffa per il conferimento dei rifiuti presso l’impianto pubblico di Ugento la data di sottoscrizione dell’originario contratto, ossia Agosto 2006”.
Ne discende, pertanto, che l’accordo transattivo de quo non integra una modifica all’originario regolamento contrattuale né verte sulla portata interpretativa della clausola contrattuale di revisione e aggiornamento della tariffa, ma si limita a determinare l’entità dovuta all’amministrazione a titolo di aggiornamento tariffario per alcune annualità analiticamente indicate.
6.2 Deve aggiungersi, peraltro, che ove si accogliesse la tesi di parte ricorrente, si giungerebbe ad alterare le condizioni poste a fondamento dell’originario affidamento mediante procedura ad evidenza pubblica, con conseguente vulnus della par condicio tra i concorrenti, i quali si troverebbero ad aver formulato delle offerte in relazione ad un quadro economico diverso rispetto a quello oggi vigente tra le parti.
6.3 Né può ritenersi che la scelta dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti di prendere a riferimento la data di avvio dell’impianto e non quella di sottoscrizione del contratto sia irragionevole o illogica.
Infatti, da un lato, l’art. 7.3 del contratto di affidamento di pubblico servizio del 3 agosto 2006 fa riferimento all’ “anno di esercizio” (così lasciando intendere che si debba dare rilievo all’effettivo avvio del servizio e non all’inizio formale del rapporto di concessione) e, dall’altro, la logica di commutatività che caratterizza la tariffa di conferimento dei rifiuti solidi urbani presuppone che la stessa divenga concretamente esigibile solo con la messa in attività dell’impianto (in questi termini si veda anche la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2729 del 27 maggio 2014 che si è pronunciata con riferimento al contratto di affidamento del servizio pubblico di gestione del sistema impiantistico per rifiuti solidi urbani a servizio del bacino di utenza Lecce/1, recante identica previsione di aggiornamento sempre al punto 7.3).
Parimenti immune da censure è la scelta di determinare la tariffa relativa all’anno 2017 non prendendo a riferimento quella concordata in sede di accordo transattivo con validità al dicembre 2014. L’art. 7.3 del contratto di affidamento di pubblico servizio del 3 agosto 2006 stabilisce, come detto, che “la tariffa sarà aggiornata, a partire dal secondo anno di esercizio entro il 28 (ventotto) febbraio di ciascun anno con conguaglio a valere dal 1° giugno (uno) gennaio precedente sulla base dell’indice ISTAT dei prezzi della produzione dei prodotti industriali”, sicchè emerge palese l’intenzione delle parti di escludere, dalla base di computo, gli importi liquidati in occasione di eventuali precedenti aggiornamenti tariffari.
7. Con il secondo motivo di gravame del ricorso introduttivo si deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dei principi che disciplinano la revisione della tariffa contrattuale. Più segnatamente, l’indice indicato nella nota dell’I.S.T.A.T. (priva di sottoscrizione e dell’indicazione del funzionario che ne è autore), allegata alla deliberazione della Conferenza Stato-Città ed Autonomie locali del 4 maggio 2017 (l’indice ISTAT generale dei prodotti industriali) e posta a base dei decreti commissariali impugnati, oltre a porsi in contrasto con il principio della copertura dei costi di gestione da parte dell’affidatario del servizio pubblico, non sarebbe quello che più si avvicina e che meglio si attaglia all’oggetto della prestazione. Osserva, in proposito, parte ricorrente che lo stesso direttore dell’I.S.T.A.T., con una nota di chiarimento del 29 marzo 2016 (ripresa con nota del 2 dicembre 2016 dal Presidente dell’Istituto in risposta proprio ad una richiesta di chiarimenti avanzata dalla Società odierna ricorrente), avrebbe affermato che “la logica gerarchica della classificazione NACE Rev.2 implica che, dal punto di vista merceologico, l’indice della sezione E sia quello più prossimo al settore “Raccolta, trattamento e smaltimento dei rifiuti; recupero dei materiali”. Detta soluzione troverebbe, peraltro, conferma nella perizia a firma del Prof. Maurizio Vichi (professore ordinario di Statistica e Direttore del Dipartimento di Scienze Statistiche della Sapienza Università di Roma), depositata in uno con il ricorso introduttivo e nel comportamento dell’A.T.O. Provincia di Lecce, che con deliberazione n. 17 del 20 luglio 2015, decidendo sull’aggiornamento ISTAT della tariffa di conferimento presso l’impianto pubblico di Poggiardo (Bacino LE/2), gestito dalla Società Progetto Ambiente LE/2, avrebbe ritenuto di applicare, ai fini dell’aggiornamento, l’indice ISTAT dei “Prezzi alla produzione dei prodotti industriali – sottoindice fornitura di 21 acqua, reti fognarie, attività di gestione dei rifiuti e risanamento”.
Lamenta, poi, parte ricorrente che i provvedimenti impugnati sarebbero comunque illegittimi per difetto di motivazione e per contraddittorietà in quanto non risulterebbero esplicitate le ragioni per le quali l’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti ha ritenuto di condividere le conclusioni espresse nella nota anonima dell’I.S.T.A.T., piuttosto che quelle di segno contrario espresse dal Presidente e dal Direttore del medesimo Istituto. Sotto altro profilo l’Amministrazione resistente avrebbe mancato di avanzare una formale richiesta di chiarimento all’I.S.T.A.T. per ottenere una risposta ufficiale, così incorrendo in un difetto di istruttoria.
Si deduce, in ultimo, un vizio di perplessità e sviamento dell’attività amministrativa che risiederebbe nella circostanza che la determina dell’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti oggetto di impugnazione sarebbe stata adottata in data 12 maggio 2017, a distanza di pochi giorni dalla seduta della Conferenza Stato-Città (tenutasi il 4 maggio 2017), che ha recepito la nota anonima dell’I.S.T.A.T.. In particolare, secondo parte ricorrente, la suddetta Agenzia, pur avendo avuto per mesi a disposizione le suddette note di chiarimento del Presidente e del Direttore Istat (rese rispettivamente nel marzo e nel dicembre del 2016) avrebbe atteso il nuovo intervento di I.S.T.A.T. di incerta provenienza del maggio 2017 per adottare il provvedimento di propria competenza.
7.1 Le censure sono infondate.
Anzitutto, preme rilevare che i provvedimenti impugnati sono espressione della discrezionalità tecnica attribuita dal già citato art. 9, comma VII, lett. a) della L.R. Puglia n.24 del 2012 in favore dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti, come tale sindacabile solo a fronte di macroscopici ed evidenti profili di erroneità (in termini la già citata sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 25/01/2021 n.750).
Il giudizio tecnico espresso dall’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti in seno ai provvedimenti impugnati non pare, invero, affetto dai lamentati vizi di difetto di istruttoria e di motivazione atteso che lo stesso riposa su una nota redatta dall’I.S.T.A.T., allo scopo di fornire un supporto istruttorio ai Comuni, e condivisa dalla Conferenza Stato-Città nella seduta del 4 maggio 2017.
7.2 Occorre, sul punto, osservare che, come già detto, con nota del 4 ottobre 2017 a firma del suo Presidente pro tempore, l’I.S.T.A.T., in adempimento dell’ordinanza istruttoria n. 431 del 2017 di questa Sezione, ha ribadito la posizione già espressa nella nota di “valutazione tecnico-scientifica” allegata alla deliberazione del 4 maggio 2017 della Conferenza Stato-Città-Autonomie Locali, nuovamente osservando che non esiste un indice specifico per l’aggiornamento dei prezzi in materia di gestione del ciclo dei rifiuti. Ciò vale, con tutta evidenza, a superare ogni lagnanza in ordine al carattere anonimo della citata nota.
Detta nota di conferma consente, peraltro, di fugare ogni perplessità in ordine all’asserita contraddittorietà tra la posizione espressa nella nota di “valutazione tecnico-scientifica” allegata alla deliberazione del 4 maggio 2017 della Conferenza Stato-Città-Autonomie Locali e le precedenti del 29 marzo 2016 e del 2 dicembre 2016, rispettivamente del Direttore e del Presidente di I.S.T.A.T..
7.3 Né paiono sussistere profili di evidente erroneità nella decisione, invero ragionevole, assunta dall’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti di impiegare l’indice generale dei prodotti industriali e non quello specifico per la raccolta, il trattamento e la fornitura di acque (codice E 36), come preteso da parte ricorrente. Quest’ultima sostiene che il sottoindice E “Fornitura di acqua; Reti Fognarie, Attività di gestione dei rifiuti e risanamento” dei prezzi dei prodotti industriali sia complessivamente rappresentativo dell’aggiornamento delle tariffe di smaltimento dei rifiuti. In particolare, il codice E 36, “Raccolta, trattamento e fornitura di acqua”, l’unico monitorato dall’I.S.T.A.T., esprimerebbe l’indicizzazione per l’intero gruppo di attività composto anche dal codice E 37 “Gestione delle reti fognarie”, E 38 “Attività di raccolta, trattamento e smaltimento dei rifiuti; recupero dei materiali”, E 39 “Attività di risanamento e altri servizi di gestione dei rifiuti”. In questo senso, secondo parte ricorrente, le quattro categorie di cui sopra non costituirebbero ulteriori sottoindici ma rappresenterebbero, in ragione dell’identità dei processi produttivi e, dunque, dell’incidenza sugli stessi del rialzo dei fattori della produzione, altrettanti settori di un sottoindice unitario.
In prima battuta, è opportuno ribadire che l’art. 7.3 del contratto di affidamento di pubblico servizio del 3 agosto 2006, nello stabilire le modalità di aggiornamento, fa riferimento esclusivamente all’ “indice ISTAT dei prezzi della produzione dei prodotti industriali”, senza alcuna specificazione.
Sempre in via preliminare va osservato che il sub indice specifico relativo alla sezione E è stato introdotto per la prima volta nel 2009. Ne discende che è da escludere che le parti contrattuali abbiano, all’atto della stipula del contratto di affidamento di pubblico servizio (avvenuta il 3 agosto 2006), inteso fare riferimento a tale parametro. Appare, in questo senso, più coerente leggere il suddetto generico richiamo all’indice ISTAT contenuto al punto 7.3. come riferito all’unico parametro all’epoca vigente (id est quello dell’indice generale dei prodotti industriali).
Anche a voler prescindere da tali assorbenti considerazioni, ritiene il Collegio che la ricostruzione offerta da parte ricorrente con riguardo alla applicabilità dell’indice specifico per la raccolta, il trattamento e la fornitura di acque (codice E 36) non sia condivisibile.
Da un punto di vista logico prima che giuridico non ci si può esimere dal rilevare che, ove si fosse effettivamente concepito il sottoindice E come unitario, si sarebbe proceduto a riferire l’indicizzazione di nuova introduzione allo stesso nella sua interezza, senza riferirlo specificatamente alla sola sezione E 36.
Del resto, siffatta scelta si spiega alla luce del fatto che la normativa eurounitaria (Regolamento CE n.1165/98) ha imposto l’indicizzazione nelle sezioni dalla B alla E 36, nulla prevedendo in ordine alle altre, successive, pure ricomprese sotto il sottoindice E (così anche pag. 9 della perizia a firma del Prof. Maurizio Vichi prodotta da parte ricorrente).
Si è, dunque, dinanzi ad una lacuna intenzionale della regolazione che non può essere colmata attraverso un’estensione analogica che, come suggerito da parte ricorrente, guarda all’identità dei processi produttivi (identità, peraltro, solo allegata e rimasta indimostrata).
Si rileva, dunque, corretta e ragionevole, alla luce della riscontrata assenza di un indice specifico, applicare l’indice generale (come ribadito nella nota del 4 ottobre 2017 a firma del Presidente pro tempore di I.S.T.A.T.).
7.4 Non pare, in ultimo, sussistere alcuna violazione del principio del c.d. “full cost recovery”.
L’ art. 15 del D.Lgs. n. 36 del 2006 come noto stabilisce che “il prezzo corrispettivo per lo smaltimento in discarica deve coprire i costi di realizzazione e di esercizio dell'impianto, i costi sostenuti per la prestazione della garanzia finanziaria ed i costi stimati di chiusura, nonché i costi di gestione successiva alla chiusura per un periodo pari a quello indicato all'art. 10 comma 1, lettera i)”.
È di tutta evidenza che la copertura dei costi con il ricavato dell’applicazione del prezzo corrispettivo per lo smaltimento in discarica deve essere valutata in concreto e non in astratto, avendo a mente le specifiche condizioni di realizzazione, cessazione ed esercizio dell’impianto.
Per contro, parte ricorrente ha mancato di fornire anche solo un principio di prova in ordine alla circostanza che l’applicazione della clausola di aggiornamento fatta dall’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti nei provvedimenti impugnati non garantisca effettivamente la copertura dei costi.
8. Con la seconda censura formulata nei motivi aggiunti si deduce l’illegittimità dei decreti n. 38 del 12 maggio 2017 e n. 40 del 14 maggio 2019 dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti in quanto viziati in via autonoma nella parte in cui hanno fatto applicazione dell’indice ISTAT negativo. In particolare, secondo parte ricorrente, che invoca a sostegno un precedente di questo Tribunale (sentenza n. 376 del 5 marzo 2018) non sarebbe possibile operare, in sede di aggiornamento, modifiche peggiorative delle tariffe per il gestore.
8.1 Va, preliminarmente, delibata l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla difesa del Comune di Ugento nella memoria depositata il 5 febbraio 2021 con riguardo alla censura nella parte in cui la stessa è rivolta in via autonoma anche al decreto n. 38 del 12 maggio 2017 del Commissario ad acta dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti già oggetto di impugnazione, ma sotto altri distinti profili, a mezzo del ricorso introduttivo.
L’eccezione è fondata.
La censura in parola appare tardiva in quanto parte ricorrente aveva la possibilità (e l’onere) di far valere detto profilo di illegittimità del decreto n. 38 del 12 maggio 2017 attraverso apposita impugnazione (anche con motivi aggiunti) ma entro il consueto termine decadenziale di cui all’art. 29 c.p.a.. Del resto, l’asserito vizio, per come successivamente dedotto, risultava immediatamente percepibile ed apprezzabile sin dalla comunicazione dell’atto ex art. 41 c.p.a..
Né a nulla vale osservare, come ha fatto in via di prolessi parte ricorrente nel ricorso per motivi aggiunti, che la misura della revisione ISTAT è questione che attiene a diritti soggettivi, non soggiacendo, come tale, ai consueti termini decadenziali.
Invero, appare sul punto sufficiente in senso contrario osservare che “La revisione prezzi presuppone l'attivazione sulla base di una specifica istanza dell'impresa […] di un procedimento amministrativo all'esito del quale l'amministrazione, dopo aver espletato la necessaria attività istruttoria finalizzata ad accertare la sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, dovrà adottare un provvedimento discrezionale ed autoritativo, il quale deve essere impugnato nel termine di legge” (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 08/01/2019 n. 242).
Sicchè, nel caso che occupa, la determinazione operata con decreto n. 38 del 12 maggio 2017 del Commissario ad acta dell’Agenzia Territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti deve ritenersi, con riguardo a tale aspetto, ormai divenuta inoppugnabile.
8.2 In disparte da quanto testè rilevato in punto di tempestività, la censura è priva di giuridico fondamento.
Il meccanismo di aggiornamento della tariffa costituisce il principale presidio per assicurare in corso di rapporto il rispetto del già evocato principio di copertura dei costi e non anche la remuneratività in sé del servizio per il concessionario. Ne discende che non v’è preclusione alcuna, nel suo funzionamento, rispetto all’applicazione di un indice negativo. L’applicazione di un indice negativo, infatti, essendo essenzialmente legata alla riduzione dei costi di produzione rilevata dall’indice stesso, si rivela neutra rispetto al perseguimento dell’obiettivo della piena copertura economica del servizio.
Diversamente opinando e lasciando inalterata la tariffa in presenza di variazioni si consentirebbe al concessionario di incassare maggiori somme, non giustificate dall’andamento dei prezzi, realizzando una ingiustificata locupletazione.
Del resto, sotto altro profilo, è lo stesso diritto unionale a riconoscere un ampio margine di discrezionalità per la determinazione delle modalità di calcolo della tassa sulla raccolta dei rifiuti (e, quindi, degli accorgimenti quale l’aggiornamento ISTAT congegnati per assicurare il rispetto del c.d. “full cost recovery”), con l’unico limite che “la tassa così stabilita non deve eccedere quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito” (così Consiglio di Stato, Sez. IV, 25/01/2021 n.750)
9. Sussistono, in ragione della novità delle questioni affrontate, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Terza definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del giorno 9 marzo 2021 svolta da remoto tramite l’applicativo Microsoft Teams con l'intervento dei magistrati:
Enrico d'Arpe, Presidente
Patrizia Moro, Consigliere
Giovanni Gallone, Referendario, Estensore