TAR Lombardia (BS) Sez. I n. 467 del 14 maggio 2019
Beni Culturali.Vincolo monumentale e vincolo indiretto
Il vincolo monumentale su uno specifico immobile non opera automaticamente come un vincolo paesistico a beneficio della vista che dal suddetto immobile si rivolge verso il paesaggio circostante. L’estensione del vincolo monumentale alle aree esterne deve essere espressamente disposta da un provvedimento che crei un vincolo indiretto ex art. 45 del Dlgs. 22 gennaio 2004 n. 42. Al di fuori di questa ipotesi, non esiste alcun diritto di prevenzione sul paesaggio a favore di chi ha edificato per primo, neppure quando l’edificazione abbia prodotto un bene di interesse culturale. Un simile diritto di prevenzione privatizzerebbe di fatto una parte della fruizione del paesaggio, trasformandosi in un divieto di edificazione a carico di tutti coloro che chiedono un titolo edilizio in un momento successivo.
Pubblicato il 14/05/2019
N. 00467/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00425/2013 REG.RIC.
N. 00488/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 425 del 2013, proposto da
ALESSANDRO MAZZUCCHI, rappresentato e difeso dall'avv. Carlo Braga, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso il medesimo legale in Brescia, via Tosio 11;
contro
COMUNE DI ISEO, rappresentato e difeso dall'avv. Domenico Bezzi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso il medesimo legale in Brescia, via Diaz 13/C;
REGIONE LOMBARDIA, non costituitasi in giudizio;
nei confronti
PROVINCIA DI BRESCIA, rappresentata e difesa dagli avv. Magda Poli, Gisella Donati e Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso i medesimi legali in Brescia, piazza Paolo VI 29;
MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITÀ CULTURALI E DEL TURISMO, SOPRINTENDENZA PER I BENI ARCHITETTONICI E PAESAGGISTICI DI BRESCIA, CREMONA E MANTOVA, non costituitisi in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 488 del 2014, proposto da
ALESSANDRO MAZZUCCHI, rappresentato e difeso dall'avv. Carlo Braga, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso il medesimo legale in Brescia, via Tosio 11;
contro
COMUNE DI ISEO, rappresentato e difeso dall'avv. Domenico Bezzi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso il medesimo legale in Brescia, via Diaz 13/C;
MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITÀ CULTURALI E DEL TURISMO, SOPRINTENDENZA PER I BENI ARCHITETTONICI E PAESAGGISTICI DI BRESCIA, CREMONA E MANTOVA, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico in Brescia, via S. Caterina 6;
nei confronti
REGIONE LOMBARDIA, CONSORZIO PER LA GESTIONE ASSOCIATA DEI LAGHI DI ISEO, ENDINE E MORO (AUTORITÀ DI BACINO), NAUTICA PEZZOTTI ANTONIO, non costituitisi in giudizio;
PROVINCIA DI BRESCIA, rappresentata e difesa dagli avv. Magda Poli, Gisella Donati e Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia, e domicilio fisico presso i medesimi legali in Brescia, piazza Paolo VI 29;
per l'annullamento
(a) quanto al ricorso n. 425 del 2013:
- della deliberazione consiliare n. 31 del 10 e 11 settembre 2012, con la quale è stato approvato il PGT;
- della deliberazione consiliare n. 1 del 3 febbraio 2012, con la quale è stato adottato il PGT;
(b) quanto al ricorso n. 488 del 2014:
(b.1) nel ricorso introduttivo:
- della deliberazione della giunta n. 43 del 24 febbraio 2014, con la quale è stato espresso parere favorevole sul nuovo progetto proposto dalla ditta Nautica Pezzotti Antonio, relativo all’ampliamento del porto turistico esistente nella frazione di Pilzone, in via Giovanni XXIII, ed è stata certificata la conformità urbanistica dell’intervento;
- della deliberazione della giunta n. 80 dell’11 aprile 2011, richiamata nella deliberazione della giunta n. 43/2014;
- della nota della Soprintendenza prot. n. 2597 del 24 febbraio 2014, con la quale si esprime parere favorevole sull’ipotesi di un minimo prolungamento del porto turistico all’interno della proiezione della struttura esistente, senza coinvolgimento dei coni ottici tutelati;
(b.2) nei motivi aggiunti:
- del decreto regionale della DG Ambiente – Energia - Sviluppo Sostenibile n. 7189 del 28 luglio 2014, che ha escluso il progetto di ampliamento del porto turistico dalla procedura di VIA ai sensi dell’art. 20 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152;
- della relazione della Commissione Istruttoria Regionale per la VIA di data 9 luglio 2014;
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Iseo, della Provincia di Brescia, del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, della Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Brescia, Cremona e Mantova;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2019 il dott. Mauro Pedron;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Considerato quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Il ricorrente è proprietario di un compendio immobiliare composto da una villa con parco e giardino all’italiana (“Villa Mazzucchi”), situato nel Comune di Iseo, in località Pilzone, sulla sponda del lago di Iseo. Urbanisticamente l’area è classificata in zona B3 (Residenziale con verde privato).
2. Con DM 12 giugno 1999 Villa Mazzucchi è stata dichiarata di interesse particolarmente importante in considerazione del pregio delle architetture eclettiche (neobarocche e liberty), che richiamano le tematiche espressive dell’architetto bresciano Egidio Dabbeni (l’attribuzione è ritenuta molto probabile). L’edificio residenziale e il parco sono stati pensati come un mondo appartato sulla sponda del lago. In particolare, l’edificio ha una vista diretta sul lago.
3. A sua volta, la sponda bresciana del lago di Iseo è stata sottoposta a vincolo paesistico con DM 29 aprile 1960.
4. A nord-ovest e a sud-est il parco di Villa Mazzucchi confina con due porti turistici. Il previgente PRG contrassegnava con il simbolo dell’ancora entrambi i porti turistici, come attrezzature portuali di uso pubblico, e classificava le corrispondenti aree sulla sponda come attrezzature cantieristiche.
5. Il Comune, con deliberazioni consiliari n. 1 del 3 febbraio 2012 e n. 31 del 10 e 11 settembre 2012, ha rispettivamente adottato e approvato il PGT. Nella nuova pianificazione i porti turistici sono nuovamente contrassegnati come attrezzature portuali di uso pubblico. La relativa disciplina, contenuta nell’art. 35 delle NTA del Piano delle Regole, prevede che le attrezzature da realizzare (pontili galleggianti o su pali, ormeggi, banchine, scivoli) siano definite con progetti attuativi approvati dal consiglio comunale e con apposite convenzioni, riservando comunque almeno il 10% dei posti al libero attracco, e associando a ogni posto barca uno spazio minimo di parcheggio a terra pari a 12 mq.
6. Contro le previsioni del PGT il ricorrente ha presentato impugnazione (ricorso n. 425/2013), formulando censure che possono essere sintetizzate e riordinate come segue: (i) mancata considerazione del vincolo monumentale gravante su Villa Mazzucchi; (ii) genericità della disciplina dei porti turistici, rinviata a successivi progetti attuativi, e non sufficientemente approfondita sotto il profilo dell’impatto paesistico; (iii) erronea trattazione dello sviluppo dei porti turistici nel Piano delle Regole anziché nel Documento di Piano di cui all’art. 8 della LR 11 marzo 2005 n. 12; (iv) mancata sottoposizione dell’ampliamento dei porti turistici alla VAS.
7. Il Comune si è costituito in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso. Si è costituita anche la Provincia di Brescia, con riserva di argomentare.
8. Una volta entrato in vigore il PGT, la ditta Nautica Pezzotti Antonio ha presentato in data 26 luglio 2013 un progetto di ampliamento del porto turistico situato a nord-ovest di Villa Mazzucchi. La Commissione per il Paesaggio del Comune si è però espressa negativamente con un parere del 21 novembre 2013.
9. In seguito alla presentazione di un nuovo progetto, meno impattante, da parte della ditta Nautica Pezzotti Antonio, il Comune, con deliberazione della giunta n. 43 del 24 febbraio 2014, ha espresso parere favorevole, certificando anche la conformità urbanistica dell’intervento. Le attestazioni erano indirizzate, rispettivamente, alla Regione nell’ambito della verifica di assoggettabilità del progetto alla VIA ex art. 6 e 20 del Dlgs. 3 aprile 2006 n. 152, e al Consorzio per la Gestione Associata dei Laghi di Iseo, Endine e Moro con riguardo alla pratica di concessione demaniale su una porzione di lago.
10. Con una nota del 24 febbraio 2014 la Soprintendenza si è espressa favorevolmente sull’ipotesi di un minimo prolungamento del porto turistico all’interno della proiezione delle strutture portuali esistenti, senza coinvolgimento dei coni ottici tutelati. Viene precisato che una simile soluzione sarebbe scarsamente percepibile da Villa Mazzucchi, tranne in estate a causa dei mezzi ormeggiati, e dunque non risulterebbe in contrasto con il valore monumentale tutelato.
11. La deliberazione della giunta n. 43/2014 e la nota della Soprintendenza del 24 febbraio 2014 sono state impugnate dal ricorrente con un separato ricorso (n. 488/2014). Gli argomenti proposti si possono sintetizzare nel complessivo fraintendimento dell’impatto paesistico dell’ampliamento del porto turistico, che sarebbe maggiore di quanto stimato dall’amministrazione, e nella sottovalutazione delle conseguenze per il pregio monumentale di Villa Mazzucchi.
12. La Regione, con decreto della DG Ambiente – Energia - Sviluppo Sostenibile n. 7189 del 28 luglio 2014, ha escluso il progetto dalla procedura di VIA ai sensi dell’art. 20 del Dlgs. 152/2006. La decisione si basa sulla relazione della Commissione Istruttoria Regionale per la VIA di data 9 luglio 2014. Per quanto riguarda il paesaggio, la relazione sottolinea il pregevole contesto lacuale e la presenza delle ville liberty sulla sponda, ma ritiene che con un’attenta progettazione sia possibile inserire in modo adeguato l’ampliamento del porto turistico, sotto la vigilanza della Provincia, in quanto amministrazione avente competenza sull’autorizzazione paesistica.
13. Il ricorrente ha esteso l’impugnazione a questi atti mediante motivi aggiunti nel ricorso n. 488/2014.
14. L’Autorità di Bacino Lacuale dei Laghi di Iseo, Endine e Moro (subentrata al Consorzio per la Gestione Associata) ha rilasciato alla ditta Nautica Pezzotti Antonio, con provvedimento del direttore n. 56/18 del 7 aprile 2015, la concessione di utilizzo di aree demaniali lacuali. La suddetta concessione demaniale ha anche valenza di autorizzazione paesistica. La decisione, assunta in esito alla conferenza di servizi del 14 novembre 2014, fa riferimento al progetto approvato dal Comune con la deliberazione della giunta n. 43/2014, e alle valutazione paesistiche della Provincia, espresse in un primo parere favorevole del 20 marzo 2014 e in un secondo parere favorevole con prescrizioni del 14 novembre 2014 (le prescrizioni erano finalizzate a ridurre ulteriormente le parti galleggianti, in modo da contenere il più possibile la modifica della superficie del lago). Nella conferenza di servizi del 14 novembre 2014 la Soprintendenza ha fatto adesione a questo secondo parere della Provincia.
15. Il progetto approvato dal Comune e dall’Autorità di Bacino Lacuale prevede la realizzazione di pontili e frangionde mobili, che affiorano sulla superficie del lago per circa 50 cm. I pontili e i frangionde sono costituiti da moduli galleggianti non continui, ancorati al fondale e alla diga foranea esistente. Non sono introdotti ostacoli fissi alla circolazione dell’acqua. Non sono previste opere di dragaggio a lago, né opere a terra. Ai circa 40 ormeggi attuali ne vengono aggiunti ulteriori 37. Lo sviluppo planimetrico del progetto si rivolge verso il centro del lago, secondo le direttrici geometriche del porto esistente, mantenendo libera la visuale frontale verso il lago delle proprietà vicine, tra cui Villa Mazzucchi. Dall’attuale superficie del porto turistico (2.812,07 mq) si passa a 5.121,79 mq.
16. Il Comune si è costituito in giudizio anche nel ricorso n. 488/2014, chiedendo la reiezione delle domande del ricorrente. Con analoghe posizioni si sono costituite la Provincia e la Soprintendenza.
17. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.
Sulle previsioni del PGT
18. Le previsioni del PGT oggetto di impugnazione sono contenute nell’art. 35 delle NTA del Piano delle Regole, e riproducono sostanzialmente, con lievi modifiche, la previgente disciplina del PRG (v. doc. 2 e 5 del Comune).
19. In generale, la scelta di localizzare in corrispondenza dei porti turistici esistenti nuove attrezzature per la navigazione (pontili galleggianti o su pali, ormeggi, banchine, scivoli) è perfettamente ragionevole. Queste aree hanno infatti una naturale vocazione allo sviluppo incrementale dei servizi già insediati, e in una visione pianificatoria d’insieme è senz’altro preferibile assecondare lo sviluppo di un’attività nel suo sito originario, anziché attrezzare ex novo un’area che presenta ancora gli originari caratteri di naturalità, o che potrebbe essere destinata a utilizzazioni meno impattanti.
20. È certamente possibile che l’area dove sono già insediati i servizi da sviluppare non sia in realtà in grado di accettare un ulteriore carico urbanistico o un ulteriore impatto paesistico. Per questa ragione occorre sempre effettuare una valutazione in concreto, in modo da dimensionare i progetti sulle caratteristiche esatte dei luoghi e del contesto. Anche sotto questo profilo, peraltro, le previsioni del PGT, e prima ancora del PRG, risultano ragionevoli, in quanto subordinano l’autorizzazione definitiva a progetti attuativi approvati dal consiglio comunale, e ad apposite convenzioni tra l’amministrazione e i privati. Sarebbe stato, al contrario, irragionevole prevedere una disciplina di dettaglio direttamente nel Documento di Piano senza un preventivo confronto, da un lato, con i soggetti interessati, e dall’altro con l’Autorità di Bacino competente al rilascio delle concessioni sul demanio lacuale.
21. Poiché l’impostazione del PGT, che replica quella del PRG, riguarda strutture già insediate e futuri incrementi delle stesse, è sufficiente la VAS effettuata in vista dell’adozione e dell’approvazione del PGT. Questo non significa che siano sottratte alla VAS e dichiarate senz’altro ammissibili tutte le soluzioni progettuali, indipendentemente dal loro impatto. In realtà, se i progetti attuativi assumessero in concreto il rilievo di varianti al Piano dei Servizi o al Piano delle Regole dovrebbe essere effettuata la verifica di assoggettabilità alla VAS, ai sensi dell’art. 4 comma 2-bis della LR 12/2005. Nel caso in esame, tuttavia, il progetto che alla fine è stato approvato non comporta, come si vedrà più avanti, un impatto paesistico tale da imporre la suddetta verifica.
22. Per quanto riguarda la tecnica pianificatoria, non è necessario che nel PGT una previsione localizzativa come quella riguardante i porti turistici e i relativi sviluppi sia messa in relazione con il vincolo monumentale posto a tutela degli immobili situati nelle vicinanze. Si tratta di problemi che devono essere affrontati su differenti ordini di grandezza. La zonizzazione, con le indicazioni relative ai vari servizi, prende in considerazione l’intero territorio comunale, e attesta una compatibilità di massima tra le destinazioni di aree confinanti. I singoli immobili protetti dal vincolo monumentale, invece, non hanno normalmente un rilievo tale da condizionare da soli la zonizzazione, tranne quando si tratti di complessi di grandi dimensioni, e dunque nella scala del PGT rilevano solo come parte degli aggregati residenziali. Il pregio monumentale deve pertanto essere verificato solo nelle fasi di dettaglio della pianificazione, ossia nei piani particolareggiati, o direttamente al momento dell’edificazione, nei singoli progetti attuativi.
Sulle conseguenze paesistiche del progetto di ampliamento
23. Passando al progetto di ampliamento del porto turistico, la tesi del ricorrente è in sostanza che le nuove opere inciderebbero negativamente sia sul vincolo paesistico relativo alla sponda bresciana del lago di Iseo sia sul pregio monumentale di Villa Mazzucchi. Gli argomenti proposti non sono però condivisibili.
24. In primo luogo, è necessario evitare equivoci e sovrapposizioni tra la tutela paesistica e la tutela monumentale. Il vincolo monumentale su uno specifico immobile non opera automaticamente come un vincolo paesistico a beneficio della vista che dal suddetto immobile si rivolge verso il paesaggio circostante. L’estensione del vincolo monumentale alle aree esterne deve essere espressamente disposta da un provvedimento che crei un vincolo indiretto ex art. 45 del Dlgs. 22 gennaio 2004 n. 42. Al di fuori di questa ipotesi, non esiste alcun diritto di prevenzione sul paesaggio a favore di chi ha edificato per primo, neppure quando l’edificazione abbia prodotto un bene di interesse culturale. Un simile diritto di prevenzione privatizzerebbe di fatto una parte della fruizione del paesaggio, trasformandosi in un divieto di edificazione a carico di tutti coloro che chiedono un titolo edilizio in un momento successivo.
25. A favore di Villa Mazzucchi non è stato disposto un vincolo indiretto sulla sponda del lago, e tantomeno sul lago stesso, e dunque il proprietario dell’immobile non ha un’aspettativa a opporsi con successo, per un interesse proprio, agli strumenti urbanistici e alle concessioni demaniali che consentono l’occupazione di una maggiore superficie lacuale per l’ampliamento del porto turistico. Una tutela è invece possibile entro limiti più ristretti, ossia qualora venga fornita la dimostrazione che le nuove opere potrebbero alterare in modo rilevante, non per un singolo proprietario ma per tutti gli osservatori collocati in punti accessibili al pubblico, lo scenario sottoposto a vincolo paesistico.
26. Nella procedura davanti all’Autorità di Bacino Lacuale, finalizzata al rilascio della concessione demaniale su una porzione di lago, il rilievo dell’impatto paesistico è stato analizzato in modo esaustivo, ed è stato correttamente ridimensionato.
27. In particolare, la Provincia nel parere di data 14 novembre 2014 ha valutato favorevolmente la scelta di collocare lo sviluppo planimetrico del porto turistico verso il centro del lago, all’interno delle direttrici geometriche delle strutture portuali esistenti, in modo da mantenere libera la vista frontale delle proprietà confinanti. Questa valutazione è coerente con quella espressa dalla Soprintendenza nella nota del 24 febbraio 2014, che indicava come preferibile sotto il profilo paesistico la proiezione delle strutture portuali esistenti, in quanto soluzione meno impattante sui coni ottici tutelati. L’orientamento seguito dalle due amministrazioni appare certamente ragionevole, in quanto contempera le esigenze di ampliamento del porto turistico con la salvaguardia della vista verso il lago, sia dai punti di osservazione pubblici sia dalle residenze private che si trovano in prossimità della sponda. Sarebbe stato indubbiamente più impattante uno sviluppo del porto turistico parallelo alla riva, in quanto avrebbe creato un filtro continuo alla percezione del lago da terra.
28. Il parere della Provincia del 14 novembre 2014 si è preoccupato anche di verificare il rispetto delle indicazioni fornite a livello regionale dal PPR (art. 19). Le direttive regionali impongono la tutela delle connotazioni morfologiche e naturalistiche delle sponde e la conservazione delle ville costiere con i relativi parchi e giardini. Sotto questo profilo, la riconoscibilità del paesaggio rivierasco non subisce alterazioni, e neppure risulta impedita la vista da Villa Mazzucchi verso il lago. È vero che il lago diventa più affollato di imbarcazioni ormeggiate proprio nei pressi della suddetta Villa, ma, come ha correttamente osservato la Provincia, la tutela del paesaggio lacuale non consiste nella mera conservazione dell’esistente, bensì nella ricerca del soddisfacimento delle esigenze della vita moderna mediante soluzioni che preservino i caratteri significativi del paesaggio.
29. Per quanto riguarda la ricerca del minimo impatto, si osserva che l’ampliamento della superficie del porto turistico è stato ridotto rispetto alle richieste iniziali, e, pur rimanendo comunque significativo, non costituisce un’evoluzione fuori scala delle strutture portuali esistenti. Sulle modalità costruttive e sui materiali la Provincia e le altre amministrazioni coinvolte hanno puntualmente esercitato i rispettivi poteri di controllo e indirizzo, prescrivendo soluzioni tecniche idonee a ridurre la percepibilità delle strutture fisse. La vera differenza rispetto alla situazione attuale sarà costituita dai maggiori ingombri delle imbarcazioni ormeggiate, in conseguenza dell’aumento dei posti barca. L’affollamento è però una caratteristica intrinseca di qualsiasi porto turistico, in particolare nei mesi più adatti alla navigazione turistica, e non ha una misura ideale, né può essere contingentato, in quanto riflette l’estensione del diritto di navigazione privata sul lago. Le dimensioni dei posti barca costituiscono comunque una garanzia implicita rispetto al rischio di imbarcazioni con ingombri sproporzionati.
Conclusioni
30. I ricorsi riuniti devono pertanto essere respinti.
31. Tenendo conto della complessità della vicenda e del fatto che il progetto di ampliamento è stato progressivamente ridotto e precisato, sussistono i presupposti per la compensazione delle spese in entrambi i ricorsi.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando:
(a) riunisce i ricorsi;
(b) respinge i ricorsi riuniti;
(c) compensa le spese in entrambi i ricorsi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Roberto Politi, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere, Estensore
Stefano Tenca, Consigliere
