TAR Campania (SA), Sez. I, n. 2165, del 31 ottobre 2013
Beni ambientali.Legittimità annullamento dell’autorizzazione paesistica per difetto di motivazione

La funzione dell’autorizzazione è quella di verifica della compatibilità dell’opera edilizia che si intende realizzare con l’esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo. E’ stato, infatti, evidenziato che quest’ultimo contiene un accertamento circa l’esistenza di valori paesistici oggettivamente non derogabile e che è compito dell’autorizzazione accertare in concreto la compatibilità dell’intervento con il mantenimento e l’integrità dei richiamati valori. Difatti, il paesaggio è un valore costituzionale primario e, pertanto, l’autorità amministrativa non deve svolgere una ponderazione comparativa tra un interesse primario ed un interesse secondario, ma unicamente operare un giudizio in concreto circa il rispetto da parte dell’intervento progettato delle esigenze connesse alla tutela del paesaggio stesso. La determinazione dell’ente locale deve, dunque, essere motivata anche quando abbia contenuto positivo, favorevole al richiedente. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 02165/2013 REG.PROV.COLL.

N. 01463/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1463 del 2005, proposto da: 
Imperatrice Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avv. Sabato Pisapia, con domicilio eletto presso il procuratore in Salerno, via Zara N. 72;

contro

Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali – Soprintendenza di Salerno ed Avellino, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Salerno, domiciliata in Salerno, corso Vittorio Emanuele N.58;

nei confronti di

Comune di Camerota, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del decreto soprintendenti zio del 9/5/05, con il quale è stato annullato il provvedimento n. 101 del 5-7-2004 , recante autorizzazione paesaggistica alla realizzazione di un fabbricato agricolo in località Presepe del Comune di Camerota;

di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero Per i Beni e Le Attivita' Culturali;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2013 il dott. Francesco Mele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 15-7-2005, depositato il 2-8-2005 il sig. Imperatrice Giuseppe impugnava dinanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale il provvedimento in epigrafe specificato, con il quale il Soprintendente BAAAS di Salerno ed Avellino aveva disposto l’annullamento del provvedimento comunale n. 101 del 5-7-2004, recante autorizzazione paesistica ai fini della realizzazione di un fabbricato agricolo, deducendone l’illegittimità e chiedendone l’annullamento.

Lamentava: violazione di legge (artt. 159 del d.lgs. n. 42/2004 e 3 l. n. 241/1990); eccesso di potere per difetto di presupposto ed istruttoria, travisamento, arbitrarietà, erroneità, sviamento e difetto di motivazione.

Instauratosi il contraddittorio, l’Amministrazione statale intimata si costituiva in giudizio, rilevando l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.

La causa veniva discussa e trattenuta per la decisione all’udienza del 24-10-2013.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto.

Rileva il Collegio che il provvedimento ministeriale impugnato si fonda su di una pluralità di motivi, tra loro autonomi, ciascuno di per sé idoneo a sorreggere la statuizione adottata.

Trova, pertanto, applicazione il principio giurisprudenziale secondo il quale l’atto amministrativo fondato su più motivi è da considerarsi legittimo quando ne esista almeno uno idoneo a sostenere l’atto stesso (cfr. Cons.Stato, V, 6-11-1992, n.1180).

Orbene, ritiene il Tribunale che legittimamente l’autorità ministeriale ha rilevato, ponendolo a base del disposto annullamento, il difetto di motivazione dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’autorità comunale.

L’articolo 82 del DPR n.616/1977 (di poi la normativa di cui all’art. 151 del D.Lgs. n. 490/1999 ed oggi quella contenuta nel D.Lgs. n. 42/2004) configura un sistema complesso di tutela del paesaggio, implicante l’intervento sia della Regione che dello Stato, in cui la concorrenza dei poteri è disciplinata dal principio di leale cooperazione ( Corte Cost., sent. N.359/1995, n.151/1986, n.302/1988).

Con specifico riferimento ai poteri della Regione ( o dell’ente subdelegato), va rilevato che la funzione dell’autorizzazione è quella di verifica della compatibilità dell’opera edilizia che si intende realizzare con l’esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo.

E’ stato, infatti, evidenziato (cfr. Cons.Stato, VI, 14-11-1991, n.828; VI, 25-9-1995, n.963) che quest’ultimo contiene un accertamento circa l’esistenza di valori paesistici oggettivamente non derogabile e che è compito dell’autorizzazione accertare in concreto la compatibilità dell’intervento con il mantenimento e l’integrità dei richiamati valori.

Difatti, il paesaggio è un valore costituzionale primario e, pertanto, l’autorità amministrativa non deve svolgere una ponderazione comparativa tra un interesse primario ed un interesse secondario, ma unicamente operare un giudizio in concreto circa il rispetto da parte dell’intervento progettato delle esigenze connesse alla tutela del paesaggio stesso.

La determinazione dell’ente locale deve, dunque, essere motivata anche quando abbia contenuto positivo, favorevole al richiedente.

Tale principio, già consolidato in giurisprudenza in relazione alla peculiare natura dell’atto ed alla rilevanza degli interessi coinvolti (cfr. Cons.Stato, VI, 15-12-1981, n.751; 19-5-1981, n.221; IV, 18-11-1980, n.1104), trova oggi espresso fondamento normativo nell’articolo 3 della legge n.241/1990, secondo il quale ogni provvedimento amministrativo, di contenuto sia negativo che positivo, deve essere motivato, recando l’indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione in relazione alle risultanze dell’istruttoria.

Quanto, poi, al contenuto di tale motivazione, la giurisprudenza è ferma nel ritenere, ai fini della congruità e sufficienza della stessa, che debba esservi l’indicazione della ricostruzione dell’iter logico seguito, in ordine alle ragioni di compatibilità effettive che – in riferimento agli specifici valori paesistici dei luoghi - possano consentire tutti i progettati lavori, considerati nella loro globalità e non esclusivamente in semplici episodi di dettaglio (cfr. Cons.Stato, VI, 5-7-1990, n.692; 14-11-1991, n.828; 25-9-1993, n.963; 20-6-1995, n.952).

E’, dunque, necessario motivare l’autorizzazione in modo tale che emerga l’apprezzamento di tutte le rilevanti circostanze di fatto e la non manifesta irragionevolezza della scelta effettuata sulla prevalenza di un valore in conflitto con quello tutelato in via primaria (cfr. Cons. Stato, VI, 4-6-2004, n. 3495), non potendo l’autorità amministrativa limitarsi ad affermazioni apodittiche e dovendosi pure riferire non all’entità atomisticamente valutata del singolo intervento, ma al complesso strutturalmente individuato che deriva dalla sovrapposizione con quello preesistente (cfr. Cons.Stato, VI, 3-3-2004, n. 1060; 14-5-2004, n. 3116).

Occorre, quindi, esternare adeguatamente l’avvenuto apprezzamento comparativo, da un lato, del contenuto del vincolo e, dall’altro, di tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto, in modo da giustificare la scelta di dare prevalenza all’interesse del privato rispetto a quello tutelato in via primaria attraverso l’imposizione del vincolo (cfr. Cons.Stato, VI, 21-2-2007, n. 924).

Venendo, dunque, all’esame della fattispecie concreta oggetto del presente giudizio e facendo applicazione dei principi giurisprudenziali sopra richiamati, risulta che l’autorità comunale non ha rispettato l’obbligo motivazionale cui era tenuta, considerato che il provvedimento autorizzativo rilasciato si limita ad affermare la mancanza di contrasto con le esigenze di tutela paesaggistica ed ambientale, senza però spiegarne le ragioni.

Esso, infatti, si limita a richiamare il parere della Commissione Edilizia Integrata, verbale n. 4 dell’1-7-2004, assumendo che “l’intervento ricade in area vincolata ai sensi dell’art. 142 del d.lvo 42/04- zona E del vigente PRG – zona RUA del vigente PTP – zona 2 della perimetrazione del Parco” e “ che è da condividersi il parere espresso dalla CEI”.

Ciò posto, ci si deve porre il problema del contenuto dell’obbligo di motivazione facente capo all’autorità ministeriale nel pronunziare l’annullamento dell’autorizzazione paesistica, considerato che l’articolo 82 del DPR n.616/1977 ( di poi l’articolo 151 del D.Lgs. n. 490/1999 ed oggi l’art. 159 del D.Lgs. n. 42/2004) sancisce espressamente che questo possa essere disposto “con provvedimento motivato”.

E’ evidente, peraltro, che la sufficienza e la congruità della motivazione va individuata in relazione al potere in concreto esercitato (cfr. Cons.Stato, VI, 20-6-1997, n.952 cit.), che nel caso di specie si identifica “nel quadro di un più generale potere-dovere di vigilanza sull’esercizio delle funzioni delegate, in un potere di annullamento di ufficio per motivi di legittimità delle determinazioni assunte dall’autorità regionale (o subregionale)”.

Orbene, essendo quest’ultima, per le ragioni sopra esposte, obbligata ad esternare le ragioni per le quali ritiene l’opera compatibile con i valori protetti dal vincolo, risulta evidente che, nel caso di avvenuta enunciazione dei motivi, l’autorità ministeriale che pronunzi l’annullamento deve specificare diffusamente le ragioni della riscontrata illegittimità, con riferimento a quanto affermato dall’ente locale.

Al contrario, quando l’autorità regionale o subregionale siano venute clamorosamente meno all’obbligo di motivazione, risulta sufficiente il rilievo da parte del Ministero della suddetta mancanza, non essendo stata in concreto esternata alcuna verifica di compatibilità dell’opera con il valore paesistico protetto, accertamento che costituisce funzione e contenuto essenziale del nulla osta.

In tale situazione il riferimento, contenuto nella determinazione statale, alla natura e consistenza dell’opera progettata ed alle caratteristiche del luogo, lungi dal configurare un riesame del merito, si afferma come evidenziazione dell’esistenza di un valore paesistico tutelato e come rilievo della necessità del giudizio di compatibilità in concreto pretermesso in relazione ad un intervento di trasformazione del territorio, capace di incidere, per natura ed entità, sul bene vincolato.

Va, peraltro, precisato che il Consiglio di Stato ( cfr. VI, 26-7-2010, n. 4861; VI, 14-7-2011, n. 4297) ha, da ultimo, affermato che : - il potere di annullamento della Soprintendenza non consente il riesame nel merito delle valutazioni discrezionali compiute dalla Regione o dall’ente subdelegato ( nella specie, il Comune), ma si esprime in un controllo di legittimità, esteso a tutte le ipotesi riconducibili all’eccesso di potere, anche per difetto di motivazione e di istruttoria; - il Comune deve quindi esercitare il proprio potere motivando adeguatamente sulla compatibilità dell’opera con il vincolo paesaggistico dell’opera oggetto di assentimento, in relazione a tutte le circostanze rilevanti nel caso di specie, sussistendo in caso contrario, illegittimità per carenza di motivazione o di istruttoria; - l’autorità statale, se ravvisa un tale vizio nell’atto oggetto del suo riesame, nel proprio provvedimento, perché sia a sua volta immune da vizi di legittimità, motiva sulla non compatibilità degli interventi programmati rispetto ai valori paesistici compendiati nel vincolo.

Orbene, il riferimento , contenuto nel decreto soprintendentizio, ai caratteri del vincolo operante in zona ed alle ragioni, individuate in relazione alle concrete peculiarità dell’opera edilizia, per le quali essa viene a contrastare con il primo, nonché l’evidenziazione degli aspetti rilevanti pretermessi nella valutazione dell’autorità comunale, vale comunque a ritenere rispettato il contenuto motivazionale richiesto alla autorità statale.

Sulla base delle considerazioni sopra svolte, dunque, può affermarsi che il decreto di annullamento è sufficientemente motivato in ordine al riscontrato vizio di difetto di motivazione del nulla osta paesaggistico, giacchè ha rilevato la predetta mancanza ed ha evidenziato la peculiarità della concreta situazione di fatto che imponeva una adeguata esternazione delle ragioni di compatibilità dell’intervento, che comunque, a suo giudizio, non sussistono.

La legittimità del decreto ministeriale impugnato, sotto il profilo dell’avvenuto riscontro del difetto di motivazione del nulla osta paesaggistico, ne impedisce l’annullamento in virtù del principio giurisprudenziale in premessa ricordato e consente l’assorbimento dell’esame dei residui motivi di ricorso.

Per le considerazioni tutte sopra svolte, dunque, il ricorso deve essere respinto.

Sussistono, peraltro, in considerazione della peculiarità della controversia, giusti motivi per l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Salerno (Sezione I), definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe, lo rigetta.

Compensa interamente tra le parti le spese e gli onorari di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Amedeo Urbano, Presidente

Francesco Mele, Consigliere, Estensore

Paolo Severini, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 31/10/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)