Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 1188, del 26 febbraio 2013
Urbanistica. silenzio-accoglimento sulle istanze di condono edilizio e completezza della domanda di sanatoria

In materia di silenzio-accoglimento sulle istanze di condono edilizio, il decorso dei termini fissati dall'art. 35 comma 18, l. 28 febbraio 1985 n. 47 (ventiquattro mesi per la formazione del silenzio-accoglimento sulla istanza di condono edilizio e trentasei mesi per la prescrizione dell'eventuale diritto al conguaglio delle somme dovute) presuppone in ogni caso la completezza della domanda di sanatoria, per cui tali termini non decorrerebbero in caso di domanda carente della documentazione prevista dalla legge. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01188/2013REG.PROV.COLL.

N. 02224/2005 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2224 del 2005, proposto da: 
Comune di Barletta, rappresentato e difeso dall'avv. Isabella Palmiotti, con domicilio eletto presso Benito Piero Panariti in Roma, via Celimontana, 38;

contro

Castellana Elisa, rappresentato e difeso dall'avv. Pasquale Nasca, con domicilio eletto presso Sofia Pasquino in Roma, via Celimontana 38;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. PUGLIA - BARI: SEZIONE III n. 03209/2004, resa tra le parti, concernente determinazione oblazione oneri concessori relativi ad istanza di condono.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2013 il Cons. Sergio De Felice e uditi per le parti gli avvocati Benito Panariti (su delega di Isabella Palmiotti) e Ludovico Villani (su delega di Pasquale Nasca);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, l’attuale appellata Castellana Elisa, agiva per l’annullamento del provvedimento notificato in data 5 novembre 2001 n.11695 pratica 302/85 a firma del Dirigente incaricato con cui si determinavano l’oblazione definitiva e gli oneri concessori relativi alla istanza di condono presentata in data 7 gennaio 1986 ai sensi della legge n.47 del 1985.

Il Comune aveva determinato l’importo della oblazione in lire 16.307.640 con una differenza di lire 10.675.640 tra quanto versato e dovuto ed in lire 59.834.091 per oneri concessori. Richiedeva quindi il pagamento della somma complessiva di lire 83.680.802.

Il ricorrente deduceva la prescrizione del diritto, che ai sensi dell’art. 35 della l.47 del 1985 si prescrive nel termine di due anni dalla data di presentazione della domanda di condono, in realtà eccependo sia la prescrizione breve che quella ordinaria; violazione di legge ricorrendo i presupposti di vari benefici e ricalcoli.

Il Comune di Barletta contestava la eccezione di prescrizione, in quanto il termine di due anni determina solo la formazione del silenzio-assenso sulla istanza di condono e costituisce il dies a quo per il decorso del termine decennale ordinario per oneri di urbanizzazione e del termine breve di 36 mesi per il conguaglio dell’oblazione.

Nella specie non si sarebbe formato il silenzio-assenso essendo subordinato il silenzio-assenso al pagamento di tutte le somme dovute a titolo di conguaglio della oblazione oltre che alla produzione di tutta la documentazione necessaria.

Il giudice di primo grado accoglieva il ricorso sulla base della fondatezza della eccezione di prescrizione, essendo passati oltre dieci anni tra la formazione del silenzio-assenso e la richiesta dell’amministrazione; il dies a quo decorre dalla formazione del silenzio-assenso; ritenendo che dalla formazione del silenzio-assenso decorra il termine di prescrizione, breve per il conguaglio della oblazione ed ordinario per gli oneri di urbanizzazione.

In ordine alla carenza di documenti asserita dal Comune, secondo il primo giudice, essa non era in grado di impedire la formazione del silenzio-assenso, sia perché avvenuta la richiesta successivamente alla già avvenuta formazione del titolo tacito e sia perché aveva riguardato documentazione non essenziale ai fini della formazione del silenzio-assenso, tale essendo solo quella necessaria alla identificazione delle opere oggetto di sanatoria.

Con l’appello il Comune di Barletta deduce i seguenti motivi: 1) in primo luogo l’eccezione di prescrizione era generica sicchè non si comprendeva a quale di esse si riferisse il ricorrente, se a quella breve o a quella ordinaria; 2) in ogni caso non si era verificato il presupposto del silenzio-assenso, che determina l’inizio del decorso del termine, perché difettavano tutti i presupposti tra cui la necessaria documentazione (inviata solo in data 28 agosto 2003); nella specie mancavano sia il certificato di idoneità statica che il mancato versamento delle somme definitivamente dovute a titolo di conguaglio della oblazione.

L’appellante Comune deduce la infondatezza degli altri motivi proposti in prime cure, riguardanti la correttezza del calcolo del contributo.

Si è costituita l’appellata che chiede rigettarsi l’appello perché infondato in ordine alla prescrizione verificatasi; propone altresì appello incidentale in relazione al capo di sentenza che ha compensato le spese tra le parti, chiedendo la condanna del Comune alle spese del doppio grado di giudizio, a causa della evidente infondatezza della tesi di parte appellante.

Alla udienza pubblica del 19 febbraio 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

L’appello del Comune è infondato.

Il Comune ha richiesto le somme in questione a distanza di oltre dieci anni dalla presentazione della istanza di condono (nel novembre 2001 dal gennaio 1986 con biennio conclusosi nel gennaio 1988).

Anche a ritenere che per entrambe le voci – conguaglio e oneri concessori – valga il termine ordinario decennale di cui all’art. 2935 c.c. (piuttosto che differenziare tra termine di 36 mesi per il conguaglio e dieci anni per oneri concessori) la prescrizione decennale decorre dal momento in cui il credito è sorto e cioè dal suo fatto costitutivo.

Il contributo commisurato al costo di costruzione, di cui alla l. 28 gennaio 1977 n. 10, insieme agli oneri di urbanizzazione, deve essere determinato al momento del rilascio della concessione e rientra nella facoltà del comune di stabilire le modalità e garanzie di pagamento, ma ciò non esclude che il credito sia, sin dal momento dell'adozione del provvedimento ampliativo della sfera del richiedente la concessione, certo, liquido o agevolmente liquidabile ed esigibile; pertanto, il fatto costitutivo dell'obbligo giuridico è il rilascio della concessione o la formazione del titolo tacito per silenzio-assenso e dalla stessa data decorre il termine di prescrizione del diritto (Consiglio Stato sez. V, 13 giugno 2003, n. 3332).

In caso di formazione del silenzio-assenso il termine iniziale non può che decorrere dalla definizione dello stesso.

Il termine di prescrizione del diritto al pagamento degli oneri di urbanizzazione decorre dalla formazione del silenzio - assenso e non quindi dalla presentazione della domanda o dall'ultima integrazione documentale.

Il termine decennale di prescrizione per i crediti vantati dai comuni a titolo di oneri concessori in caso di condono edilizio decorre, se non addirittura dalla data di presentazione della domanda di condono edilizio da parte dell'interessato, almeno dalla formazione del titolo tacito.

Non si può, infatti, per ragioni di tutela del buon andamento della pubblica amministrazione e degli interessi degli amministrati ad una rapida conclusione dei procedimenti amministrativi, consentire ad una pubblica amministrazione di richiedere sine die ai cittadini l'assolvimento di oneri procedimentali.

In ogni caso, decorso il termine biennale e quindi iniziando a computarsi il termine iniziale, verificatasi l’inerzia decennale, certamente la prescrizione si è verificata e può essere eccepita.

Non può essere valutato positivamente il motivo con cui si deduce la genericità della eccezione di prescrizione: in primo luogo, essa è stata eccepita facendo riferimento a quella breve per il diritto al conguaglio e a quella lunga per gli oneri concessori; in ogni caso, anche a ritenere che per entrambe le voci valesse la prescrizione ordinaria, il decorso del termine si era in ogni caso verificato al momento della successiva richiesta, in astratto idonea a interrompere la prescrizione.

Nella specie, il termine decennale decorreva dalla formazione del silenzio-assenso che ai sensi dell’art. 35 comma 18 legge n.47 del 1985 assume l’inerzia protrattasi per 24 mesi dalla presentazione della istanza di condono.

Per la legge sopra citata l’inerzia dell’amministrazione comunale equivale alla finzione giuridica del rilascio della concessione in sanatoria, in modo che a tale fatto resta ancorata come dies a quo la decorrenza iniziale del termine decennale.

Per il diritto dell’amministrazione al pagamento delle somme pretese si era verificata la prescrizione al momento della notificazione della pretesa quale altro atto interruttivo (circa quindici anni dopo), sicchè era sorto nella controparte il diritto potestativo di eccepirla a fini estintivi.

Né è fondato il motivo di appello con il quale il Comune deduce la mancata completa formazione del silenzio-assenso, per carenza documentale.

E’ vero che in materia di silenzio-accoglimento sulle istanze di condono edilizio, il decorso dei termini fissati dall'art. 35 comma 18, l. 28 febbraio 1985 n. 47 (ventiquattro mesi per la formazione del silenzio-accoglimento sulla istanza di condono edilizio e trentasei mesi per la prescrizione dell'eventuale diritto al conguaglio delle somme dovute) presuppone in ogni caso la completezza della domanda di sanatoria, per cui tali termini non decorrerebbero in caso di domanda carente della documentazione prevista dalla legge.

Giurisprudenza consolidata ritiene, inoltre, che l'omessa presentazione della documentazione prescritta per la domanda di condono impedisce anche il decorso del termine di 36 mesi per la prescrizione di eventuali somme a conguaglio della oblazione versata (cfr. Cons. St., sez. V, 12 settembre 2011 n. 5091; id., sez. IV, 16 febbraio 2011 n. 1012; Cons. giust. amm., 19 aprile 2002 n. 199), per cui il richiamato termine di trentasei mesi decorre solo dall'avvenuto adempimento dell'integrazione documentale.

Il termine legale per la formazione del silenzio-assenso in materia di condono degli abusi edilizi presuppone, tra l'altro, la completezza e la non infedeltà della documentazione prescritta.

Tuttavia, nella specie, in primo luogo la richiesta di ulteriore integrazione documentale era avvenuta in un momento in cui essa non poteva precludere effetti già determinatisi per legge di formazione del silenzio-assenso e tale considerazione è assorbente; in secondo luogo, la chiesta documentazione – i grafici di un immobile già individuato nella sua sostanza, in modo da avere già identificato l’opera - non riguardava in ogni caso gli elementi necessari a individuare l’abuso da condonare.

Per le considerazioni sopra svolte, l’appello principale va respinto.

In accoglimento dell’appello incidentale e sulla base del principio generale della soccombenza, la condanna alle spese del doppio grado deve essere posta a carico del Comune di Barletta.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; accoglie l’appello incidentale in relazione al capo di condanna alle spese.

Condanna il Comune appellante al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidandole in complessivi euro tremila.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Giorgio Giaccardi, Presidente

Sergio De Felice, Consigliere, Estensore

Diego Sabatino, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere

Fulvio Rocco, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 26/02/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)