Consiglio di Stato Sez. VI n.300 del 13 gennaio 2020
Urbanistica.Presupposti emissione ordinanza di demolizione
L'ordinanza di demolizione non presuppone l'accertamento della responsabilità dell'illecito: nell'ambito amministrativo, preordinato alla tutela della pianificazione urbanistica ed ambientale, rileva esclusivamente il nocumento (materialmente ed oggettivamente) arrecato dalle opere abusive al regolare sviluppo ed assetto del territorio. È sufficiente l'alterazione senza titolo autorizzativo del contesto territoriale o paesaggistico in cui le opere abusive ricadono, comunque realizzato nel corso del tempo, per (dover) indurre l'amministrazione, preposta alla tutela dei valori incisi, ad adottare nei confronti del proprietario dell'immobile, oggetto degli interventi abusivi, (cfr. art. 31 e ss. d.P.R. 380/2001) i provvedimenti sanzionatori di ripristino dello status quo ante.
Pubblicato il 13/01/2020
N. 00300/2020REG.PROV.COLL.
N. 04498/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4498 del 2019, proposto da
Laura Bartoletti, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Fatica, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di S. Giovanna Elisabetta 24;
contro
Comune di Nemi non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Roma (Sezione Seconda) n. 02662/2019, resa tra le parti, concernente un’ordinanza di demolizione.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2019 il Cons. Oreste Mario Caputo e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Fatica;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. È appellata la sentenza Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater) n. 2662/2019 declaratoria d’irricevibilità per tardività del ricorso presentato dalla sig.ra Bartoletti Laura avverso l’ordinanza del comune di Nemi (n. 3 prot. n. 10863 del 20.10.2017) di demolizione delle opere eseguite senza titolo abilitativo avente sull’edificio B in Via dei Laghi 52.
L’impugnazione è stata cumulativamente estesa all’ordinanza (n. 5 del 3/07/2015 prot. n. 7192) diretta alla società esecutrice dei lavori e alla nota del Comune (prot. n. 7455 dell’11.09.2014), d’annullamento in autotutela della D.I.A. (n. 15/2009 del 21/05/2009 prot. n. 4013) edificio B; nonché ad ogni altro atto agli stessi presupposto, consequenziale nonché, ove occorra, di ogni altro atto prodromico, avente il medesimo oggetto.
2. Ritenuto che la notifica ex art. 140 c.p.c. dell’ordinanza impugnata si fosse correttamente perfezionata, il Tar ha dichiarato irricevibile il ricorso perché notificato al comune di Nepi in data 17/12/2018, ossia trascorso un anno dall’avvenuta notifica.
3. Appella la sentenza la sig.ra Bartoletti Laura.
4. Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2019 la causa, su richiesta della parte, è stata trattenuta in decisione.
5. Con il primo motivo d’appello, l’appellante lamenta l’errore di giudizio in cui sarebbero incorsi i giudici di prime cure nel ritenere perfezionata la notifica dell’ordinanza impugnata eseguita ex art. 140 c.p.c.
La notifica di un atto ai sensi dell’art. 140 c.p.c., precisa la ricorrente, richiede il compimento di tre formalità: il deposito di copia dell’atto nella casa del Comune dove la notificazione deve eseguirsi, l’affissione dell’avviso dell’eseguito deposito in busta chiusa e sigillata alla porta dell’abitazione, ufficio o azienda del destinatario, e l’invio di raccomandata con avviso di ricevimento, contenente la "notizia" del deposito dell'atto nella casa comunale.
Nel caso in esame, quest’ultima formalità, lamenta la ricorrente appellante, non è stata osservata
5.1 Il motivo è fondato.
Volta che l’amministrazione decida, ex art 41, comma 2, c.p.a., di notificare il provvedimento lesivo al destinatario, il termine d’impugnazione, stabilito a pena di decadenza, decorre dal momento in cui s’è perfezionata la notifica che, ai sensi dell’art. 140 c.p.c., presuppone il compimento delle richiamate formalità.
Nel caso in esame, in data 27.10.2017 il messo notificatore, non rinvenendo la destinataria dell’atto, ha depositato copia in busta sigillata presso l’ufficio comunale, ma non è stato precisato il sito presso cui avrebbe lasciato l’avviso di deposito. Nella relata di notifica è riportata la dicitura “affissione alla cassetta postale/porta dell’abitazione/Ufficio/Azienda del destinatario”: il messo notificante non ha specificato esattamente dove sarebbe stato affisso l’avviso in questione.
Sicché va condiviso l’orientamento a mente del quale l’avviso di ricevimento deve essere allegato all’atto notificato e la sua mancanza provoca la nullità della notificazione (cfr., Cass. 6 maggio 2005, n. 9510; Id., 21febbraio 2006, n. 3685; Id., 19 maggio 2009, n. 11583).
5.2 Conseguentemente, contrariamente a quanto ritenuto dai giudici di prime cure, non è decorso il termine d’impugnazione, dovendosi assumere quale dies a quo la data del 16.10.2018, in coincidenza con la rinnovata notifica dell’ordinanza di demolizione effettuata dalla Legione Carabinieri Lazio – stazione di Nemi al medesimo indirizzo di residenza della ricorrente in Via dei Laghi 52/B.
6. Con il secondo e terzo motivi d’appello, la ricorrente ripropone i motivi sostanziali d’impugnazione non esaminati dal giudice di prime cure.
Lamenta la concorrente violazione degli artt. 3,7 e 8 21 octies l. 241/90 e degli artt. 31 e 32 d.P.R. 380/2001; nonché, quanto al provvedimento d’autotutela, la violazione dell’art. 21 nonies l. 241/90.
6.1 Il sostato di fatto da cui muovono le censure s’articola in tre direzioni: a) l’assoluta carenza di responsabilità in capo alla Sig.ra Bartoletti, nuova acquirente dell’immobile oggetto degli interventi abusivi; b) l’assenza di qualsivoglia intento elusivo nell’intercorsa compravendita; c) la decorrenza del lasso di tempo tra la presunta deviazione rispetto alla normativa edilizia presuntivamente violata e la notificazione dell’ordine di ripristino.
6.2 I motivi sono infondati.
Nell’ordine.
6.3 L’ordinanza di demolizione non presuppone l’accertamento della responsabilità dell’illecito: nell’ambito amministrativo, preordinato alla tutela della pianificazione urbanistica ed ambientale, rileva esclusivamente il nocumento (materialmente ed oggettivamente) arrecato dalle opere abusive al regolare sviluppo ed assetto del territorio.
È sufficiente l’alterazione senza titolo autorizzativo del contesto territoriale o paesaggistico in cui le opere abusive ricadono, comunque realizzato nel corso del tempo, per (dover) indurre l’amministrazione, preposta alla tutela dei valoro incisi, ad adottare nei confronti del proprietario dell’immobile, oggetto degli interventi abusivi, (cfr. art. 31 e ss. d.P.R. 380/2001) i provvedimenti sanzionatori di ripristino dello statu quo ante.
Il presupposto per l’adozione di un’ordinanza di demolizione non è l’accertamento di responsabilità nella commissione dell’illecito, bensì l’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella prevista nella strumentazione urbanistico-edilizia: sicché sia il soggetto che abbia la titolarità a eseguire l’ordine ripristinatorio, ossia in virtù del diritto dominicale il proprietario, che il responsabile dell’abuso sono destinatari della sanzione reale del ripristino dei luoghi; il soggetto passivo dell’ordine di demolizione viene, quindi, individuato nel soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso, potere che compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta; pertanto, affinché il proprietario di una costruzione abusiva possa essere destinatario dell’ordine di demolizione, non occorre stabilire se egli sia responsabile dell’abuso, poiché la stessa disposizione si limita a prevedere la legittimazione passiva del proprietario non responsabile all’esecuzione dell’ordine di demolizione, senza richiedere l’effettivo accertamento di una qualche sua responsabilità” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 12 settembre 2019, n. 6147);
In aggiunta, la natura reale della sanzione demolitoria comporta che la legittimazione passiva non richieda la necessità di accertare alcun profilo di responsabilità personale in ordine all’accertato abuso ed essa si radica, nel caso di specie, in considerazione del vantaggio, in termini plano-volumetrici, che deriva all’unità immobiliare di cui l’appellante è intestataria, a prescindere dalla proprietà o meno del muro interessato dall’intervento di traslazione;
L’interesse pubblico alla rimozione dell’illecito edilizio è in re ipsa e non può ammettersi nessun legittimo affidamento alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il tempo non può avere legittimato, con la conseguenza che, ove sussistano i presupposti per l’adozione del provvedimento di demolizione, la sanzione ripristinatoria costituisce atto dovuto (cfr. Cons. Stato, ad plen., n. 9 del 2017).
6.4 Quanto alla motivazione dell’ordinanza di demolizione, l’esercizio del potere repressivo costituisce manifestazione d’attività amministrativa doverosa, con la conseguenza che i relativi provvedimenti, quali l’ordinanza di demolizione, costituiscono atti vincolati per la cui adozione non è necessaria una particolare motivazione che vada al di là dell’indicazione degli estremi di fatto dell’abuso contestato, sì da giustificare il mancato invio della comunicazione d’avvio del procedimento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 agosto 2011 n. 4764).
6.5 Ad analoga conclusione deve giungersi con riguardo alla comunicazione, ex art 7 l. 241/90, d’avvio del procedimento sanzionatorio.
La repressione dell’abuso edilizio è atto vincolato – e trovando applicazione il principio che non sono ammesse deroghe neppure nell’ipotesi in cui l'ordine di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso – non necessita di alcun preavviso ai sensi dell’art. 7 della l. n. 241/1990, con la conseguenza che, in applicazione del comma 2 dell’art. 21 octies l.cit., l’ordine di demolizione non è ipso facto annullabile (cfr. Cons. Stato, sez. II, 21 ottobre 2019, n. 7103).
Eventuali vizi formali e procedimentali, ivi compresa l’eventuale inosservanza da parte dell’amministrazione dell'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento, non determinano l'annullamento della sanzione inflitta, nella misura in cui emerga che l’atto conclusivo del procedimento non avrebbe potuto essere diverso nonostante l’apporto partecipativo dell’interessato, secondo quanto previsto dall’art. 21-octies l. 241/1990.
La ricorrente, nel caso in esame, non contesta la sussistenza materiale degli abusi edilizi oggetto del provvedimento impugnato quanto piuttosto la sua personale responsabilità nel compimento di essi, che, per le considerazioni già svolte, è inidonea a inficiare la legittimità (sostanziale) della sanzione impugnata.
6.6 Da ultimo, non è fondata la denunciata violazione dell’art. 21 nonies l. 241/90.
L’annullamento in autotutela della DIA del 21maggio 2009 da parte del Comune con atto dell’ 11.09.2014, avente ad oggetto i lavori infedelmente descritti, a tacer d’altro – ossia se trovi o meno applicazione in caso di infedele dichiarazione il termine di 18 mesi per l’esercizio in materia del potere di autotutela (cfr., in senso negativo, Cons. Stato, sez. V, 1 febbraio 2018 n. 3940) – è stato adottato nel regime giuridico anteriore la l. n. 124 del 2015 che ha prescritto il termine di 18 mesi per l’annullamento in autotutela.
7.Conclusivamente l’appello deve essere respinto.
8. L’omessa costituzione in giudizio del Comune, esonera dalla pronuncia sulle spese del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla sulle spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2019 con l'intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Paolo Carpentieri, Consigliere
Oreste Mario Caputo, Consigliere, Estensore
Dario Simeoli, Consigliere
