Consiglio di Stato Sez. VI n. 7223 del 24 dicembre 2018
Urbanistica.Oneri dovuti ai fini di smaltimento rifiuti quali oneri di urbanizzazione secondaria

Gli oneri di urbanizzazione secondaria riguardano, fra gli altri, anche quelli dovuti a fini di smaltimento rifiuti. Come noto, infatti, gli interventi di urbanizzazione secondaria sono descritti dall'art. 16 comma 8, d.P.R. n. 380 cit. e individuati — ma con elencazione non tassativa e ai fini del computo dei relativi oneri — in: asili nido e scuole materne; scuole dell'obbligo nonché strutture e complessi per l'istruzione superiore all'obbligo; mercati di quartiere; delegazioni comunali, Chiese e altri edifici religiosi; impianti sportivi di quartiere; aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitari; nelle attrezzature sanitarie sono ricomprese le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla distruzione dei rifiuti urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree inquinate.

Pubblicato il 24/12/2018

N. 07223/2018REG.PROV.COLL.

N. 06011/2012 REG.RIC.


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6011 del 2012, proposto da
Los Angeles Sas, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Gattamelata, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Monte Fiore 22;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Mandarano, Anna Maria Moramarco, Raffaele Izzo, Paola Cozzi, Maria Lodovica Bognetti, Alessandra Montagnani Amendolea, Elena Maria Ferradini, Anna Maria Pavin, con domicilio eletto presso lo studio Raffaele Izzo in Roma, Lungotevere Marzio, 3;
Regione Lombardia non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) n. 00086/2012, resa tra le parti, concernente rideterminazione contributo concessorio in relazione a permesso di costruire in sanatoria per opere eseguite in un immobile


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2018 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Vinci Orlando per delega dell'avv.Raffaele Izzo e Renzo Cuonzo per delega dell'avv.Stefano Gattamelata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

Con l’appello in esame la società odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 86 del 2012 con cui il Tar Milano aveva accolto solo in parte l’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla stessa società, in qualità di proprietaria del bene immobile coinvolto, al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento recante determinazione dell’importo del contributo concessorio e degli oneri di urbanizzazione - secondo le tariffe approvate dalle delibere del C.C. n. 73/2007 e della Giunta n. 2493/2004 e 2644/2004 – dovuti per il contestuale rilascio del condono, per opere consistenti rispettivamente nella “acquisizione di nuova SLP mediante recupero irregolare del piano seminterrato a laboratorio” nonché nella “acquisizione di nuova SLP mediante recupero veranda su terrazzo”.

Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante riproponeva le tre censure di primo grado non accolte, contestando le argomentazioni di rigetto poste a fondamento della sentenza appellata:

- error in iudicando, sulla domanda proposta in via principale, per illegittimità della determinazione degli oneri dovuti in base ai sopravvenuti valori di cui alla delibera 73\2007, per violazione degli artt. 4 comma 1 l.r. 31\2004 e 32 comma 34 l. 326\2003, nonché diversi profili di eccesso di potere;

- error in iudicando, sulla domanda concernente l’illegittima applicazione della tariffa smaltimento rifiuti di cui alla sopravvenuta delibera per violazione dell’art. 4 comma 6 l.r. 31 cit.;

- error in iudicando sulla domanda proposta in subordine, per illegittima maggiorazione di oneri del 10 % e del 50 % stabilite rispettivamente dalle delibere 2493\2004 e 2644\2004, per violazione dell’art. 4 comma 1 cit. e dell’art. 32 comma 40 l. 326 cit..

Il Comune appellato si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

Alla pubblica udienza del 18\12\2018, in vista della quale le parti depositavano memorie, la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. La soluzione della presente controversia impone un duplice approfondimento preliminare: da un lato, un inquadramento di carattere giuridico in ordine alla disciplina del condono, in specie relativa alla disciplina introdotta nella Regione Lombardia; dall’altro lato, una ricostruzione fattuale in merito alla scansione procedimentale concernente le domande di sanatoria speciale, poi accolte, così come presentate e successivamente integrate dalla Los Angeles s.a.s..

2. In linea di diritto va ribadito che l'obbligazione pecuniaria del pagamento dell'oblazione conseguente al provvedimento di rilascio del titolo edilizio in sanatoria si configura come del tutto accessoria e conseguenziale rispetto all'atto autoritativo con il quale è stata valutata la conformità dell'intervento edilizio nel contesto delle condizioni normativamente contemplate per l'emissione dell'atto che ne dispone la sanatoria (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. IV 24 febbraio 2011 n. 1235).

In merito ai parametri di determinazione del quantum debeatur ed al regime applicabile nella determinazione delle tariffe, la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. ad es. sez. VI 6 febbraio 2018 n. 753 e sez. IV, 11 settembre 2012 n. 4825) ha rilevato che l'articolo 4 l. Reg.. Lombardia n. 31 del 2004, al comma 6, oggetto della ordinanza della Corte Costituzionale n. 105 del 2010, prevede che in caso di condono edilizio si applichino le tabelle degli oneri di urbanizzazione vigenti all'atto del perfezionamento del procedimento di sanatoria.

Come ha osservato nella menzionata ordinanza il Giudice delle leggi, la normativa applicabile potrebbe indifferentemente fare riferimento alla entrata in vigore della legge di condono, alla presentazione della domanda, al momento della chiusura dell'istruttoria, al momento della decisione amministrativa, al momento dell'effettivo rilascio del provvedimento favorevole.

Nella specie, la legge regionale abilita il riferimento al momento della fase decisoria ("il perfezionamento") del procedimento di sanatoria, per cui sono non accoglibili le pretese di ancorare il momento di determinazione delle tariffe a fasi precedenti, quali la fase introduttiva o di iniziativa o la fase istruttoria.

In mancanza di indicazioni in un determinato senso da parte della legge - che invece nella specie è chiaramente effettuata da parte della legge regionale, facendo riferimento al perfezionamento del procedimento di sanatoria e quindi al momento del rilascio del provvedimento favorevole - non sarebbe stato irragionevole fare riferimento alla legge vigente al momento nel quale l'istanza di condono viene esaminata, è cioè "matura", nel senso di avere effettuato tutte le valutazioni, la decisione amministrativa, oppure al momento nel quale viene presa formalmente la decisione amministrativa nel procedimento di sanatoria.

La legge regionale è però chiara, come detto, nel far riferimento alle tariffe o costi contributivi vigenti al momento del perfezionamento del procedimento di sanatoria e tale perfezionamento non può che coincidere, in linea generale, con l'adozione del provvedimento finale nei termini dovuti ad ordinamento vigente.

La ratio della scelta del legislatore regionale è, come osservato anche dalla Corte nella sua ordinanza n.105 del 17 marzo 2010, di privilegiare l'interesse pubblico alla adeguatezza della contribuzione ai costi reali rispetto a quello antitetico del cittadino alla piena previsione dei costi incombenti al momento della formazione del consenso.

3. In linea di fatto, dall’analisi della documentazione in atto risulta che la società odierna appellante ha presentato due domande di permesso di costruire in sanatoria (datate 15\12\2004) per opere edilizie abusive realizzate nell’immobile di proprietà della stessa in via Bissolati n. 22.

In particolare, la prima domanda riguardava opere rientranti in tipologia 1, consistenti in ampliamento di fabbricato esistente al piano rialzato ad uso residenziale mediante realizzazione di veranda su terrazzo. In relazione a questa domanda, la documentazione veniva integrata dalla parte istante in due momenti successivi, rispettivamente in data 18\6\2005 e 1\12\2005, con particolare riferimento alle planimetrie catastali, alle ricevute dei pagamenti delle rate di oblazione ed alle ricevute dei versamenti integrativi ici conformemente alla rendita catastale aggiornata.

La seconda domanda riguardava opere rientranti in tipologia 1, consistenti in ampliamento di fabbricato esistente al piano seminterrato ad uso industriale. Anche in relazione a questa domanda, la documentazione è stata analogamente integrata dalla parte istante in due momenti successivi, nelle medesime date predette.

Infine, in data 19\1\2007 venivano presentate le denunce di variazione a fini Tarsu.

Il Comune odierno appellato, ritenendo mancante la prova dell’assolvimento degli obblighi di denuncia di variazione ai fini Ici e Tarsu e quindi non formatosi il silenzio assenso sulla domanda di condono, provvedeva con atto espresso nell’ambito di un progetto finalizzato alla conclusione di tutte le procedure inerenti il c.d. terzo condono edilizio. Provvedeva quindi a comunicare l’emissione del permesso di costruire in sanatoria n. 3957 in data 3.12.2010, in relazione alla prima domanda, e del permesso di costruire in sanatoria n. 4000 in data 9.12.2010, in relazione alla seconda domanda.

Entrambi i titoli venivano adottati, nel calcolo delle somme dovute, in applicazione delle deliberazioni di Consiglio Comunale n. 73/2007 e della Giunta Comunale n. 2493/2004 e n. 2644/2004 di aggiornamento del contributo di costruzione ai sensi degli artt. 16 e 19 del dPR 380/2001, in forza rispettivamente degli artt.32 l .326 cit. e 4 .r. 31 cit..

4. Alla luce di tale inquadramento il primo e principale ordine di rilievi dedotti in appello avverso la sentenza del Tar Milano appare infondato a fronte delle predette emergenze in fatto.

4.1 Premessa la sopra ricordata piena legittimità costituzionale del meccanismo legislativo regionale, occorre verificare se nel caso di specie il perfezionamento del procedimento di condono sia avvenuto in epoca anteriore ovvero successiva alle suddetta delibere di aggiornamento.

Nel caso in esame, a fronte del definitivo deposito della necessaria documentazione in data 19\1\2007 (sul punto la prospettazione appellante è, in fatto, corretta), con la decorrenza del termine biennale (19\1\2009) per la formazione del silenzio assenso in epoca successiva all’entrata in vigore del successivo aggiornamento (1\1\2008), la prospettazione appellante non è suscettibile di accoglimento. A diverse conclusioni potrebbe giungersi unicamente a fronte della prova della tempestiva integrazione documentale in epoca anteriore, non potendo la p.a. trarre vantaggio – tramite l’applicazione dei criteri di determinazione del quantum debeatur aggiornata a partire dall1\1\2008 - dal ritardo nel provvedere.

Ciò non è avvenuto nel caso di specie, laddove i documenti imposti ex lege sono stati integrati definitivamente solo nella predetta data del 19\1\2007. Al riguardo, va richiamata la norma generale, rilevante nella specie (art. 32 comma 37): “Il pagamento degli oneri di concessione, la presentazione della documentazione di cui al comma 35, della denuncia in catasto, della denuncia ai fini dell'imposta comunale degli immobili di cui al decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, nonché, ove dovute, delle denunce ai fini della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e per l'occupazione del suolo pubblico, entro il 31 ottobre 2005, nonché il decorso del termine di ventiquattro mesi da tale data senza l'adozione di un provvedimento negativo del comune, equivalgono a titolo abilitativo edilizio in sanatoria.”

4.2 In particolare, parte appellante censura la determinazione in oggetto in quanto avvenuta sulla scorta di una delibera assunta nel 2007, quindi ben oltre il termine perentorio di trenta giorni fissato dall’art. 4 comma 1 l.r. 31 cit. ed in violazione della disciplina regionale, nonché l’illegittimità costituzionale della diversa interpretazione.

Come noto, la norma di cui all’art. 4 invocata prevede, nelle parti richiamate, quanto segue: “1. Con apposita deliberazione, da assumersi entro il termine perentorio di trenta giorni dall'entrata in vigore della presente legge, il comune definisce i termini e le modalità di versamento degli oneri di urbanizzazione connessi alla sanatoria delle opere abusive, nonché del contributo sul costo di costruzione nei casi di cui al comma 5. Inoltre, può disporre che gli oneri di urbanizzazione relativi alla realizzazione di opere abusive riconducibili alle tipologie di illecito numeri 1, 2 e 3, di cui all'allegato 1 al D.L. n. 269/2003, convertito dalla L. n. 326/2003, siano incrementati, rispettivamente, fino al massimo del 50, 30 e 20 per cento. … 6. Gli oneri di urbanizzazione e il contributo sul costo di costruzione dovuti ai fini della sanatoria sono determinati applicando le tariffe vigenti all'atto del perfezionamento del procedimento di sanatoria”.

Nel caso di specie, se la originaria delibera di cui al comma 1 è intervenuta entro il termine perentorio previsto ex lege, il successivo aggiornamento applicato, approvato nel dicembre del 2007 sulla scorta del potere generale di cui all’art. 16 tu edilizia, risulta ampiamente successivo al termine di perfezionamento dell’iter di condono, inteso in termini coerenti alla disciplina ordinamentale.

Infatti, la tariffa introdotta a fine 2007 con decorrenza 2008 (deliberazione del Consiglio Comunale n. 73/07 approvata in data 21.12.2007 divenuta efficace in data 8.1.2008, aggiornava le tabelle degli oneri di urbanizzazione) risulta nel caso di specie anteriore al perfezionamento del procedimento di condono e conseguentemente applicabile al caso de quo.

4.3 Ancora di recente questa sezione ha fatto applicazione di tali principi (cfr. sentenza 9 ottobre 2018 n. 5808): in materia di determinazione degli oneri, al pari ai sensi dell’art. 23 Cost. di ogni prestazione patrimoniale imposta, debbono trovare applicazione i principi stabiliti dalla disciplina statale e regionale in materia (art. 32, comma 37, d.l. 269/2003 e art. 4, commi 4° e 6°, l.r. 31/2004).

La relativa quantificazione va parametrata all’istanza proposta per il rilascio del permesso di costruire in sanatoria, corredata dall’ammontare dei contributi determinati al momento della presentazione della sanatoria. Ai sensi dell’art. 4, comma 4, l.r. 31/2004 è fatta salva la possibilità per il Comune di richiedere successivamente l’eventuale conguaglio tenuto conto che gli oneri concessori sono determinati al momento del perfezionamento del procedimento di sanatoria.

Nel caso di specie il perfezionamento del procedimento di sanatoria è avvenuto, considerando completata l’integrazione col deposito invocato da parte appellante e datato 19\1\2007, in data 19\1\2009, sicché correttamente va concluso nel senso che gli oneri vanno determinati sulla base delle delibere indicate.

In proposito, la contestata applicazione della delibera del 2007 è coerente al quadro normativo generale, in quanto relativa non direttamente al la norma speciale di cui all’art. 4 comma 1 cit. quanto piuttosto al potere generale di cui all’art. 16 comma 6 dPR 380\2001, secondo cui, come noto, “Ogni cinque anni i comuni provvedono ad aggiornare gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, in conformità alle relative disposizioni regionali, in relazione ai riscontri e prevedibili costi delle opere di urbanizzazione primaria, secondaria e generale”.

Né è invocabile il tardivo deposito avvenuto in data 19\1\2007, in quanto il termine di ventiquattro mesi concesso alla p.a. per il perfezionamento (ex art. 32 comma 37 cit.) dell’iter è scaduto successivamente all’aggiornamento di fine 2007, che risulta conseguentemente pacificamente applicabile in base alla interpretazione della norma regionale coerente al criterio fatto salvo dalla stessa sentenza costituzionale.

Inoltre, nessuna irragionevolezza è rilevabile nel caso di specie, a fronte dell’applicazione del meccanismo sopra riassunto cui consegue l’adeguamento ai nuovi aggiornamenti, in quanto ciò appare imputabile alla stessa condotta di parte istante, a fronte della incompletezza della documentazione di cui alle originarie istanze di condono.

5. Parimenti infondato è il secondo ordine di motivi, a fronte del pacifico orientamento per cui gli oneri di urbanizzazione secondaria riguardano, fra gli altri, anche quelli dovuti a fini di smaltimento rifiuti (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 16/08/2017, n. 4008). Come noto, infatti, gli interventi di urbanizzazione secondaria sono descritti dall'art. 16 comma 8, d.P.R. n. 380 cit. e individuati — ma con elencazione non tassativa e ai fini del computo dei relativi oneri — in: asili nido e scuole materne; scuole dell'obbligo nonché strutture e complessi per l'istruzione superiore all'obbligo; mercati di quartiere; delegazioni comunali, Chiese e altri edifici religiosi; impianti sportivi di quartiere; aree verdi di quartiere, centri sociali e attrezzature culturali e sanitari; nelle attrezzature sanitarie sono ricomprese le opere, le costruzioni e gli impianti destinati allo smaltimento, al riciclaggio o alla distruzione dei rifiuti urbani, speciali, pericolosi, solidi e liquidi, alla bonifica di aree inquinate.

6. Infine, parimenti infondato appare il terzo ordine di rilievi. Pur a fronte della evidenziata omissione nella pronuncia di prime cure laddove, dopo aver accolto il ricorso in parte qua limitatamente all’applicazione della maggiorazione del 10 % di cui alla delibera n. 2943\2004, nulla ha disposto in merito alla censura concernente anche l’ulteriore maggiorazione del 50 %, in asserita applicazione della delibera 2644\2004, sul punto assumono rilievo dirimente le considerazioni svolte in ordine al primo ordine di rilievi. Infatti, la delibera 2644 in questione appare pienamente conforme, anche nel requisito temporale del rispetto del termine perentorio, alla lettura della disciplina regionale sopra riassunta.

7. Sussistono giunti motivi, anche alla luce dei tempi prolungati di definizione del condono e della peculiarità della disciplina regionale, per procedere alla compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2018 con l'intervento dei magistrati:

Sergio Santoro, Presidente

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Vincenzo Lopilato, Consigliere

Marco Buricelli, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore