Consiglio di Stato Sez. VI n. 3326 del 16 aprile 2025
Urbanistica.Incremento del carico urbanistico
L’accertamento del maggior carico urbanistico, che giustifica la necessità del permesso di costruire e la corresponsione dei relativi oneri di urbanizzazione, assolve alla prioritaria funzione di compensare la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti. La nozione di cui si discute è dunque una nozione relazionale, e precisamente differenziale: l’incremento del carico urbanistico si accerta infatti in relazione a un supposto aumento di esternalità negative sull’area considerata, conseguente al mutamento di destinazione d’uso, rispetto agli effetti prodotti dalla destinazione precedente. Sulla base dell’indirizzo esegetico consolidato seguito dalla giurisprudenza amministrativa, si deve affermare che l’aumento dello stesso si verifica quando la modifica della destinazione funzionale dell'immobile determina un’attrazione per un maggior numero di persone, con la conseguente necessità di un utilizzo più intenso delle urbanizzazioni esistenti
Pubblicato il 16/04/2025
N. 03326/2025REG.PROV.COLL.
N. 00769/2024 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 769 del 2024, proposto da
Dante Real Estate S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Manzi, Karl Zeller e Stefan Thurin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Merini e Bianca Maria Giudiceandrea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocatura comunale in Bolzano, vicolo Gumer, 7;
per la riforma
della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano, n. 381/2023, resa tra le parti, per l'annullamento:
1) della comunicazione della Ripartizione Pianificazione e Sviluppo del Territorio del Comune di Bolzano, trasmessa dallo sportello SUAP in data 15.11.2022, in relazione alla pratica edilizia GLRPTR50D14A952L-09042021-1141, nella parte in cui si chiede il contributo di intervento anche per i posti auto da realizzare nella parte interrata dell'edificio;
2) del Regolamento sulla determinazione e riscossione del contributo di intervento, approvato con delibera del Consiglio comunale di Bolzano n.34 del 10.6.2008 e successive modificazioni, in particolare della delibera del Consiglio comunale n.19 del 12.5.2022, limitatamente alle parti in cui per l'interrato di edifici residenziali non ricadenti nelle esenzioni di cui all'articolo 7, comma 2 lettera h) del Regolamento, si chiede lo stesso contributo di intervento per m³ come per le parti sopra terra;
3) dell'articolo 7, comma 3 del Regolamento sulla determinazione e riscossione del contributo di intervento, approvato con delibera del Consiglio comunale di Bolzano n.34 del 10.6.2008 e successive modificazioni, nella parte in cui per i garage nell'interrato che superano i limiti obbligatori per legge, prescrive un contributo sul costo di costruzione in misura pari al 15% e il contributo di urbanizzazione primaria nella misura del 10%;
4) nonché e di qualsiasi altro atto prodromico, endoprocedimentale, conseguenziale o comunque connesso, anche se non espressamente richiamato o non conosciuto, e
per l’accertamento e la declaratoria:
1) che per la determinazione del contributo sul costo di costruzione si deve tener conto della differenza dell'aumento di valore derivante dalla costruzione tra le parti di un edificio residenziale fuori terra e di quelle interrate;
2) che per la determinazione del contributo di urbanizzazione si deve tener conto della differenza di impatto sulle infrastrutture delle parti di un edificio residenziale fuori terra e di quelle interrate nelle quali non si intrattengono, se non sporadicamente, delle persone;
3) che la richiesta del Comune di Bolzano del pagamento di una somma di € 30.738,19 per gli oneri concessori e di urbanizzazione dei garage interrati, è infondata ed illegittima;
4) della non debenza dei suddetti contributi d'intervento come richiesti dall'amministrazione comunale per l'intervento edilizio concessionato nonché per l'accertamento dei contributi effettivamente dovuti per tale intervento;
e per la consequenziale condanna del medesimo Comune di Bolzano a restituire alla ricorrente gli importi fino ad oggi indebitamente corrisposti di € 30.738,19 o di quella somma maggiore o minore determinata dal Giudice, siccome illegittimamente richiesti e/o incassati, oltre agli interessi legali dal 15.12.2022 al saldo.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bolzano;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Thomas Mathà e uditi per le parti gli avvocati Andrea Manzi, Karl Zeller ed Alessandra Merini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con sentenza n. 381/2023, il T.R.G.A. del Trentino Alto Adige, sede autonoma di Bolzano, ha respinto il ricorso proposto dall’impresa Dante Real Estate s.r.l., integrato da motivi aggiunti contro i provvedimenti del Comune di Bolzano del 2022/2023, riguardanti gli oneri di urbanizzazione di garage interrati.
2. La ricorrente, titolare di un permesso di costruire del 2021 per la realizzazione di un complesso residenziale in via Conciapelli n. 56 nel centro storico di Bolzano, riteneva che i calcoli dei contributi di urbanizzazione dovuti (contributi di urbanizzazione primaria, secondaria e costo di costruzione) del 2022 fossero errati e chiedeva al Tribunale l’accertamento della contribuzione dovuta. Il Comune aveva chiesto per tale cubatura interrata (349,43 m³) 30.738,19 € (349,43 m³ x 406 €/m³ x 10 % x 2/3 = 9.457,90 € + 349,43 m³ x 406 €/m³ x 15% = 21.280,29 €).
3. Successivamente, in seguito all’approvazione di una variante progettuale che prevedeva, tra l’altro, la realizzazione di un ulteriore piano interrato per posti auto (con un volume aggiuntivo di 1.455,53 m³), l’ente locale chiedeva 2.132,74 € a titolo di oneri di urbanizzazione primaria, 1.066,37 € per l’urbanizzazione secondaria per la cubatura aggiuntiva sopra terra (che nel progetto originario non era stata sfruttata), 44.151,08 € a titolo di oneri di urbanizzazione primaria per i garage da realizzare oltre lo standard obbligatorio (1.455,53 m³ detratti i 349,43 m³ precedenti) e 99.339,92 € a titolo di contributo sul costo di costruzione per i garage da realizzare oltre lo standard obbligatorio (sempre 1.455,53 m³ - 349,43 m³ precedenti).
4. Con il medesimo gravame, la società aveva censurato, oltre i singoli provvedimenti che definivano l’ammontare degli oneri dovuti, anche l’articolo 7, commi 2 e 3 del Regolamento sulla determinazione e riscossione del contributo di intervento, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale del 10.6.2008, n. 34, e successive modifiche ed integrazioni, nelle parti in cui prescriveva (al comma 2) che per l’interrato di edifici residenziali non ricadenti nelle esenzioni di cui all’articolo 7, comma 2, lettera h) del Regolamento si chiede lo stesso contributo di intervento per m³ come per le parti sopra terra e (al comma 3) prescrive per i garage nell’interrato che superano i limiti obbligatori per legge un contributo sul costo di costruzione in misura del 15% ed il contributo di urbanizzazione primaria del 10%.
5. Il primo giudice motivava il rigetto del ricorso sulla base dei seguenti ragionamenti:
- la scelta del Comune di Bolzano di esentare dal contributo di intervento la sola parte dell’interrato corrispondente alla dotazione minima di parcheggi interrati per residenza (1 parcheggio ogni 200 m³, D.P.P. n. 17/2020) e di imporre la corresponsione del contributo sul costo di costruzione e del contributo di urbanizzazione primaria per le cantine e i garage oltre detti limiti previsti dal D.P.P. n. 17/2020 non viola i precetti normativi e nemmeno i principi di uguaglianza, proporzionalità e ragionevolezza, non integrando quindi un eccesso di potere per illogicità manifesta ed irragionevolezza;
- la disciplina rientra nella discrezionalità amministrativa dell’ente, sottratta al controllo giurisdizionale; comunque l’ente locale aveva tenuto conto del ridotto carico urbanistico dell’interrato adibito al posteggio di autovetture e in ragione del minor vantaggio economico generato dai garage, esentando la dotazione minima;
- non è irragionevole che il Comune abbia ritenuto di non premiare attraverso un esonero ulteriore del contributo rispetto a quello già previsto la scelta imprenditoriale di realizzare posti auto aggiuntivi, destinati a persone non residenti nella specifica zona, atteso che ciò comporta un aggravio ulteriore della viabilità cittadina. Inoltre, i costi di mercato per l’acquisto di garage a Bolzano venduti disgiuntamente dall’appartamento giustificano l’applicazione del contributo sul costo di costruzione come determinato dall’ente locale;
- è irrilevante che altri comuni della Provincia abbiano ritenuto di esentare completamente i garage, avendo la città capoluogo caratteristiche e peculiarità particolari;
- il Comune avrebbe fatto anche buon governo del principio del carico urbanistico, visto che rispetto agli appartamenti veniva applicata una riduzione per la detrazione della quota di oneri relativa ai posti auto obbligatori per legge. Il Comune di Bolzano non aveva effettuato una parificazione del volume interrato dell’edificio con la parte fuori terra dell’edificio, ma applicato la riduzione alla parte dell’interrato corrispondente ai parcheggi previsti ex lege, tenendo debitamente conto del ridotto carico urbanistico prodotto dai garage e dalle cantine interrati.
6. L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla Dante Real Estate S.r.l.
7. La società ha affidato il suo ricorso ai seguenti motivi così rubricati:
“1) Motivazione erronea ed illogica in relazione ad un punto decisivo della controversia. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 79 L.P. n. 9/2018 e dell’articolo 7, c. 1 del Regolamento tipo, approvato con delibera della G.P. n. 436/2020. Sviamento di potere. Violazione dei principi di uguaglianza, proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta ed irragionevolezza: Il contributo di urbanizzazione primaria per i garage realizzati oltre la dotazione minima non può essere determinato con la stessa aliquota applicata al volume residenziale. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 80 L.P. n. 9/2018. Violazione dei principi di uguaglianza, proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta ed irragionevolezza: Il contributo sul costo di costruzione per i garage oltre la dotazione minima non può essere determinato con un’aliquota pari al 15% del costo di costruzione.
2) L’accertamento della non debenza dei contributi richiesti dal Comune di Bolzano.”
8. Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Bolzano.
9. In vista dell’udienza pubblica di trattazione, le parti si sono scambiate memorie conclusionali e di replica, insistendo nelle loro avversarie deduzioni.
10. Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza del 3 aprile 2025.
11. Il contenzioso oggetto della sentenza gravata concerne sostanzialmente la questione se gli oneri di urbanizzazione di garage interrati possano essere calcolati alla stessa maniera degli appartamenti.
12. In primo luogo, l’appellante deduce che la disciplina sarebbe contraddittoria, prevedendo il Regolamento comunale al comma 1 la determinazione delle riduzioni e degli oneri tenendo conto delle caratteristiche e degli utilizzi delle parti di edificio dalle quali deriva un ridotto carico urbanistico, ragionando quindi in termini di carico urbanistico complessivo dell’edificio, salvo poi stabilire gli oneri per parti di edifici, come i garage.
12.1 L’esonero di alcune parti (i garage minimi stabiliti dalla normativa) non potrebbe giustificare l’aggravio per altre: in questo modo si otterrebbero maggiori oneri rispetto al loro effettivo carico urbanistico. Il TAR avrebbe errato a parificare le due tipologie di garage (quelli di dotazione minima e vincolati ai singoli appartamenti e quelli in esubero) e a considerare che la regola comporterebbe nel complesso l’applicazione di un contributo ridotto ed inferiore a quello previsto per le abitazioni.
12.2 Sarebbe anche errato l’accertamento che i posti auto aggiuntivi sarebbero destinati a persone non residenti in zona, atteso che il Regolamento prevede invece che l’80% dei posti in esubero allo standard minimo è da vincolare con unità immobiliari site nel raggio di 350 m. Non esisterebbe – secondo la tesi dell’appellante – alcuna disposizione legislativa o regolamentare che consenta una compensazione a mezzo dell’aumento della contribuzione oltre al carico urbanistico effettivo. Prevedendo per garage interrati la stessa aliquota prevista per alloggi sarebbe violato il principio del carico urbanistico, in considerazione del fatto che un garage incide molto meno sulle infrastrutture comunali rispetto ad un appartamento.
12.3 Questo emergerebbe ulteriormente anche dallo stesso Regolamento sul contributo d’intervento (art. 5 comma 3) che calcolerebbe l’incidenza: a) sulle reti di smaltimento delle acque con il 9%; b) sugli acquedotti con il 7%; c) sulle reti di distribuzione di energia elettrica, gas e teleriscaldamento e per reti di telecomunicazione con il 35%; d) sull’illuminazione pubblica con il 4%. Ciò confermerebbe poi che un garage interrato (che non deve essere riscaldato ed è privo di allaccio alla rete di acqua) gravi in misura ridotta sulle infrastrutture pubbliche. Anche per quanto riguarda i percorsi pedonali, le aree per la raccolta di rifiuti urbani, le reti di smaltimento delle acque meteoriche e delle acque reflue e sulle misure di protezione contro calamità naturali, l’incidenza di un garage interrato sarebbe diversa da un appartamento.
12.4 La discrezionalità di un Comune di esonerare (o meno) dal contributo di urbanizzazione sarebbe senz’altro da confermare, ma incontrerebbe un limite nelle disposizioni normative e nei principi fondamentali in materia, non potendo portare a imposizioni illogiche, macroscopicamente illogiche, o a disparità di trattamento. Il carico urbanistico di un appartamento non potrebbe essere assimilato a quello di un garage.
12.5 Il Regolamento comunale sarebbe poi affetto da uno sviamento di potere, considerando che sarebbe stato esercitato il potere per una finalità diversa e non prevista dalla normativa in vigore e slegata dal criterio del carico urbanistico relativo (generare maggiori introiti o evitare l’aggravio ulteriore della viabilità cittadina). Tassare i garage in esubero come e quanto un appartamento sarebbe una chiara violazione del principio di considerare le caratteristiche e gli utilizzi delle parti di edificio dalle quali deriva un ridotto carico urbanistico, atteso che i garage (sia quelli minimi che quelli in esubero) impattano alla stessa maniera. Questo sarebbe ancora più evidente nella determinazione del contributo sul costo di costruzione: fissando per i garage l’aliquota del 15% del costo di costruzione si sarebbe sullo stesso livello di quello previsto per appartamenti non soggetti al convenzionamento (art. 80 comma 2 della l.p. n. 9/2018), mentre per gli alloggi convenzionati l’aliquota è dell’1%.
12.6 Ciò violerebbe il principio fondamentale che la quota di contributo di intervento commisurata al costo di costruzione debba tener conto della produzione di ricchezza generata dallo sfruttamento del territorio, ossia dei vantaggi economici derivanti dal rilascio del permesso di costruire. Una parte pertinenziale verrebbe così gravata 15 volte in più rispetto alla cosa principale, quindi sarebbe evidente che la regola sia sproporzionata. Di talché, del pari evidente anche l’errato ragionamento del TRGA che tale aliquota più alta sarebbe giustificata per i costi di mercato di garage interrati a Bolzano, non potendo parificare il valore per metro cubo di un garage con un metro cubo di un alloggio libero.
13. Infine, l’appellante chiede l’accertamento della non debenza degli oneri di urbanizzazione primaria e del contributo sul costo di costruzione richiesti dal Comune (44.151,08 € e 99.339,92 €).
14. Secondo il Comune resistente, invece, la sentenza di prime cure sarebbe immune da censure. Il Regolamento tipo approvato con delibera della Giunta Provinciale del 16.6.2020, n. 436, non avrebbe introdotto altri casi di esonero/riduzione oltre quelli previsti dall’art. 79, co. 4 della l.p. n. 9/2018. Né ci sarebbe una parificazione del garage interrato con la parte di edificio fuori terra. Il criterio concretamente adottato per operare la riduzione, considerando come “parti di edificio” il locale interrato adibito a parcheggio nella sua interezza, rientrerebbe nell’ambito della discrezionalità amministrativa espressamente riconosciuta dalla legge provinciale ai comuni nella suddetta materia e non sarebbe contraria ai principi giurisprudenziali secondo cui, per l’insorgenza dell’obbligo di corresponsione degli oneri di urbanizzazione, occorre che vi sia un effettivo aggravio del carico urbanistico.
15. L’appello è fondato.
16. Come è noto, il carico urbanistico deve essere strettamente correlato alle opere e ai servizi effettivamente realizzati. In particolare, l’onere non può superare i costi effettivi sostenuti dall’ente per la realizzazione delle infrastrutture e dei servizi, in ossequio al principio di proporzionalità, essendo fondamentale rendere trasparente il procedimento di determinazione del carico e necessario che i criteri di calcolo siano chiaramente esposti e giustificati, permettendo agli interessati di comprendere come si arrivi all’importo richiesto. La giurisprudenza amministrativa ha evidenziato l’obbligo di una verifica preliminare che accerti la legittimità del carico urbanistico, in relazione sia alla normativa vigente che alle esigenze di intervento espresse nei piani urbanistici comunali. Il carico urbanistico deve essere strutturato in maniera proporzionale, evitando situazioni di onere eccessivo.
17. La giurisprudenza ha chiarito che l’accertamento del maggior carico urbanistico, che giustifica la necessità del permesso di costruire e la corresponsione dei relativi oneri di urbanizzazione, “assolve alla prioritaria funzione di compensare (...) la collettività per il nuovo ulteriore carico urbanistico che si riversa sulla zona, con la precisazione che per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti” (v. Cons. Stato, sez. VI, 7 maggio 2015, n. 2294; id., 7 maggio 2018, n. 2694 e 29 agosto 2019, n. 5964)” (Cons. Stato, sez. II, n. 5297/2022; id., sez. III, n. 9823/2024). La nozione di cui si discute è dunque una nozione relazionale, e precisamente differenziale: l’incremento del carico urbanistico si accerta infatti in relazione a un supposto aumento di esternalità negative sull’area considerata, conseguente al mutamento di destinazione d’uso, rispetto agli effetti prodotti dalla destinazione precedente. Sulla base dell’indirizzo esegetico consolidato seguito dalla giurisprudenza amministrativa, si deve affermare che l’aumento dello stesso si verifica quando la modifica della destinazione funzionale dell'immobile determina un’attrazione per un maggior numero di persone, con la conseguente necessità di un utilizzo più intenso delle urbanizzazioni esistenti (Cons. Stato, sez. VII, n. 314/2024).
18. Nel caso di specie è evidente che la destinazione funzionale di un garage interrato produca di per sé una differente variazione del carico urbanistico rispetto a quella di un alloggio. Anche la giurisprudenza che ritiene che un mutamento funzionale “tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee” (Cons. Stato, sez. VI, n. 6562/2018) incida in quanto tale sul carico urbanistico, richiede infatti che il maggiore impatto così presunto sia comunque “da valutare in relazione ai servizi e agli standard ivi esistenti”. L’Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, nella sentenza n. 22 del 2021, ha espressamente indicato alcuni indici di mutamento del carico urbanistico in elementi non presuntivi, ma differenziali: richiedendo che “l’aumentato carico urbanistico” si manifesti “in termini di riduzione dei servizi pubblici, sovraffollamento, aumento del traffico”. La sentenza n. 7261/2023 della Sezione ha chiarito che “per aumento del carico urbanistico deve intendersi tanto la necessità di dotare l'area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l'esigenza di utilizzare più intensamente quelli esistenti” (nello stesso senso sez. II, sentenza n. 235/2022). La necessità di accertamento effettivo e in concreto è stata anche affermata da questa Sezione con la sentenza n. 1684/2016, ponendo l’accento sulla necessaria verifica di elementi oggettivi di riscontro del carico urbanistico. D’altra parte la ratio degli oneri di urbanizzazione è di contemperare l’esercizio delle facoltà edificatorie connesse al diritto dominicale, costituzionalmente tutelato, con la tutela degl’interessi pubblici ad un armonico sviluppo territoriale, che nel disegno costituzionale costituisce un limite al ridetto esercizio, proporzionato al corrispondente sacrificio. Il punto di equilibrio di tale delicato bilanciamento risiede proprio nella valutazione dell’impatto urbanistico della funzione: ove si rimuovesse tale elemento, si finirebbe con il comprimere il diritto di proprietà edilizia in assenza di una giustificata e proporzionale tutela di interessi urbanistici.
19. Risulta quindi irragionevole e sproporzionata una disciplina regolamentare che per la medesima categoria funzionale urbanistica ‘garage interrato’ preveda due metodi di calcolo differenziati e non tenga conto che entrambi sono parti immobiliari pertinenziali che generano evidentemente un minor carico urbanistico di un alloggio residenziale; pertanto, si giunge ad un regime penalizzante rispetto a quello generale, ordinariamente volto alla reale ed effettiva verifica di compatibilità dell’esercizio della proprietà edilizia con gli interessi pubblici sottesi alla pianificazione urbanistica, in relazione al carico urbanistico generato. La disciplina genera quindi un’applicazione irragionevole, discriminatoria e lesiva del principio di uguaglianza.
20. Ha ragione l’appellante che invoca la fattispecie dello sviamento del potere, non essendo previsto dalla norma il perseguimento di un fine diverso (in funzione di politiche più ampie di mobilità o di finanza pubblica) rispetto a quella strettamente derivante dal principio del carico urbanistico, come previamente illustrato.
21. Infatti dalla lettura delle disposizioni in materia risulta che:
- l’art. 7 comma 1 secondo periodo del Regolamento tipo (delibera della Giunta Provinciale n. 436/2020) prevede che “la determinazione delle riduzioni e degli esoneri di cui ai commi seguenti tiene conto delle caratteristiche e degli utilizzi delle parti di edificio dalle quali deriva un ridotto carico urbanistico”;
- l’art. 7 comma 1 del Regolamento comunale (delibera consiliare n. 19/2022) disciplina che “la determinazione delle riduzioni e degli esoneri di cui ai commi seguenti tiene conto delle caratteristiche e degli utilizzi delle parti di edificio dalle quali deriva un ridotto carico urbanistico.”
22. È quindi contraddittoria e senza proporzione la successiva regola al comma 3 del Regolamento comunale che determina che per “cantine e garage oltre i limiti di cui al precedente comma, lettera h), sarà da corrispondere il contributo sul costo di costruzione in misura pari al 15% e il contributo di urbanizzazione primaria nella misura del 10%.” Il predetto limite richiamato dal Regolamento assolve però un obiettivo diverso, ovvero di prevedere un limite minimo di parcheggi per ogni nuova realizzazione di appartamenti (D.P.P. n. 17/2020, art. 7 co. 2), ma non considera il fondamentale principio che l’onere di urbanizzazione debba rispecchiare il maggior (o minor) carico urbanistico. Il Comune ha certamente un suo margine di apprezzamento nella determinazione del rispettivo onere urbanistico, ma deve pur sempre motivare – anche alla luce del corollario principio previsto nell’art. 7 della l.p. n. 17/2003 – qualora preveda oneri di pagamento diversi per la stessa categoria urbanistica ovvero oneri uguali per categorie urbanistiche diverse, dando conto della maggiore o maggiore incidenza del rispettivo carico.
23. Che l’impatto di un garage o una cantina sia differente da quello di un appartamento ai fini delle opere di urbanizzazione parrebbe ricavarsi anche dal tenore dalla deliberazione della Giunta provinciale n. 1816/2009 al par. 2.2, laddove disciplina l’esonero: “Il contributo di urbanizzazione primaria non è dovuto per edifici o parti di edifici destinati ad usi accessori. Quali edifici o parti di edifici destinati ad usi accessori ai sensi della presente direttiva si considerano quelli che non sono accessibili né per il pubblico né per la clientela e nei quali non si intrattengono persone se non sporadicamente, e parcheggi.” A questa regola non è possibile derogare da parte degli enti locali, se non ampliando ulteriori esoneri dal contributo (par. 5.3 della medesima delibera giuntale).
24. Il concetto (anche se ribadito nel contesto della l.u.p. precedentemente in vigore, che però sul punto non è stata innovata sostanzialmente dalla successiva norma) è stato valorizzato da questo Consiglio di Stato che ha chiarito che è “plausibile ritenere che cantine e parcheggi incidano in modo ridotto sulle spese di urbanizzazione” (Cons. Stato, sez.VI, n. 2848/2024). In tale vertenza è stata respinta la tesi dal Comune di San Candido per cui la costruzione di volume interrato destinato alla realizzazione di cantine e parcheggi fosse un’opera comportante la trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale e che (come tale) soggiacesse alla regola generale dell’onerosità della concessione, mentre la Sezione ha ritenuto corretto l’accertamento del TRGA sul punto 2.2. della predetta delibera provinciale n. 1816/2009 con il quale il giudice bolzanino aveva ritenuto illegittimo il provvedimento impugnato con cui il Comune aveva domandato il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria per tali locali.
25. Per tali ragioni, la rispettiva parte del regolamento comunale va annullata, ed il Comune di Bolzano dovrà rideterminarsi, seguendo i principi e i criteri enunciati nelle motivazioni della presente decisione.
26. La presente decisione è stata assunta tenendo conto dell'ormai consolidato “principio della ragione più liquida”, corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, A.P., 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242), che ha consentito di derogare all’ordine logico di esame delle questioni e tenuto conto che le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663, e per il Cons. Stato, Sez. VI, 19 gennaio 2022, n. 339), con la conseguenza che gli argomenti difensivi non accolti e ciononostante non espressamente richiamati – in ossequio al principio di sinteticità di cui all’art. 3, comma 2, cod. proc. amm. – sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione, in ragione dell’economia della stessa, e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
27. Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è fondato e che va pertanto accolto, ed in riforma della sentenza gravata, va accolto il ricorso di primo grado, annullando la comunicazione del 15.11.2022 nella parte relativa ai posti auto interrati nonché, quale atto presupposto, la disposizione di cui all’art. 7, comma 3, nei limiti di cui in motivazione, del Regolamento impugnato. Va altresì accolto la domanda di condanna alla restituzione dell’importo versato in eccesso. Si accerta che il Comune dovrà rideterminarsi, sull’atto generale e sull’atto applicativo, calcolando il contributo di costruzione dovuto per i garage interrati non obbligatori differenziandolo in misura ragionevole rispetto al contributo dovuto per gli appartamenti. La misura di tale differenza, comunque non simbolica, è rimessa al prudente apprezzamento del Comune, seguendo i criteri indicati in sentenza.
28. La soccombenza determina la decisione sulle spese di lite del doppio grado di giudizio che saranno liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, accoglie il ricorso di primo grado e quindi:
- annulla gli atti impugnati nelle parti e nei limiti indicati in motivazione;
- accerta le modalità per procedere alla rideterminazione del contributo per i garage interrati non obbligatori;
- condanna il Comune alla restituzione dell’importo pagato in eccesso.
Condanna il Comune di Bolzano alla refusione delle spese di lite del doppio grado di giudizio che vengono liquidate in 5.000 Euro (cinquemila/00), oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:
Hadrian Simonetti, Presidente
Dario Simeoli, Consigliere
Giordano Lamberti, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere
Thomas Mathà, Consigliere, Estensore
