TAR Lombardia (MI), Sez. IV, n. 818, del 27 marzo2014
Rumore.Illegittimità ordinanza del Sindaco a RFI Rete Ferroviaria Italiana per piano di bonifica acustica

La legge 26 ottobre 1995 n. 447, agli art. 11 e 15, ha conservato allo Stato la disciplina delle emissioni ed immissioni sonore prodotte nello svolgimento di servizi pubblici essenziali e in particolare quello ferroviario, nel quale rientra l'attività di uno scalo ferroviario, con la conseguenza che le emissioni ed immissioni sonore prodotte da quest'ultima attività non possono essere disciplinate dagli enti locali. L’art. 4, comma 3, del d.P.C.M. del 14 novembre 1997, secondo le cui previsioni: “Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alla rumorosità prodotta: dalle infrastrutture stradali, ferroviarie, aeroportuali di aviosuperfici, dei luoghi in cui si svolgono attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile e marittime; …”, risulta l’espressa esclusione dell’applicabilità dei valori limite differenziali di immissione previsti dal medesimo decreto alle emissioni acustiche prodotte dalle infrastrutture ferroviarie. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00818/2014 REG.PROV.COLL.

N. 01982/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1982 del 2013, proposto da: 
R.F.I. - Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., Terminali Italia S.r.l., F.S. Logistica S.p.a., rappresentate e difese dall'avv. Luigi Piscitelli, con domicilio eletto presso Mario Bucello in Milano, via Serbelloni, 7;

contro

Comune di Segrate, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Lombardia, Dipartimento Provinciale di Milano;

per l'annullamento

- dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Segrate n. 9 del 3.7.2013 notificata a RFI – Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. in data 19.7.2013, alla Società Terminali Italia S.r.l. in data 15.7.2013, ed alla FS Logistica S.p.a. in data 2.8.2013, con la quale è stato ordinato alle predette Società “1) di presentare, entro trenta (30) giorni dalla data di notifica della presente ordinanza, il piano di bonifica acustica riferito all'intero arco delle 24 ore, che dovrà comprendere tutti gli accorgimenti tecnici più idonei e necessari, in modo di rientrare nei valori limite di legge relativi alle emissioni fonometriche generate durante le attività di movimentazione container svolte dell'area in questione, ai sensi della L. n. 447/1995 e del D.P.C.M. 14.11.1997; 2) di presentare, entro trenta (30) giorni dalla data di notifica della presente ordinanza, una valutazione acustica globale su tutte le altre tipologie di rumore provocate dalle attività svolte all'interno dell'area in questione”;

- di tutti gli atti precedenti, successivi, o comunque connessi, anche se non conosciuti dalle ricorrenti, ivi espressamente inclusa la Relazione tecnica redatta da A.R.P.A. Lombardia U.O. Monitoraggi Ambientali in data 29.4.2013, prot. Arpa n. 2013.0060494.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2014 la dott.ssa Elena Quadri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso le società ricorrenti hanno impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe, con i quali il comune di Segrate, a seguito di una relazione tecnica di monitoraggio ambientale redatta dall’Arpa, ha ingiunto alle stesse di presentare, entro trenta giorni, un piano di bonifica acustica riferito all'intero arco delle 24 ore, comprendente tutti gli accorgimenti tecnici più idonei e necessari, in modo da rientrare nei valori limite di legge relativi alle emissioni fonometriche generate durante le attività di movimentazione container svolte dell'area in questione, ai sensi della L. n. 447/1995 e del D.P.C.M. 14.11.1997, nonché di presentare, entro lo stesso termine, una valutazione acustica globale su tutte le altre tipologie di rumore provocate dalle attività svolte all'interno dell'area.

A sostegno del proprio gravame le istanti hanno dedotto i seguenti motivi di diritto:

1) Violazione dell’art. 50 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, dell’art. 15 della legge regionale della Lombardia 10 agosto 2001, n. 13 e degli artt. 3, 9 e 10 della legge n. 447/1995, oltre all’eccesso di potere per difetto dei presupposti e di motivazione; violazione dei principi di legalità e di tipicità degli atti; incompetenza;

2) Violazione degli artt. 3, comma 1, lett. i), 7, comma 1, 9, comma 1, 10, comma 5, e 11, comma 1, della legge n. 447/1995; violazione del regolamento di cui al d.P.R. 18 novembre 1998, n. 459; violazione e falsa applicazione dell’art. 15 della legge regionale della Lombardia 10 agosto 2001, n. 13 e del d.P.C.M. 14 novembre 1997; violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per erroneità dei presupposti, perplessità del dispositivo, irragionevolezza, incongruità, contraddittorietà e sviamento, difetto di istruttoria e di motivazione;

3) Violazione degli artt. 1, 3, 7, 8 e 10 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di istruttoria, di motivazione, difetto di contraddittorio, irragionevolezza e sviamento;

4) Violazione del d.P.R. 18 novembre 1998, n. 459 e del d.P.C.M. 14 novembre 1997; eccesso di potere per difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti, difetto di motivazione e sviamento.

Con ordinanza n. 943/2013 del 30 agosto 2013 la sezione ha accolto l’istanza cautelare presentata dalle società ricorrenti.

Successivamente le istanti hanno prodotto memoria a sostegno delle proprie conclusioni.

All’udienza pubblica del 5 marzo 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il ricorso è fondato.

Con riferimento al primo motivo, risulta evidente, alla luce del costante orientamento della giurisprudenza amministrativa, l’incompetenza del sindaco di Segrate nell’emettere l’ordinanza oggetto della presente impugnazione.

La materia delle emissioni acustiche prodotte nello svolgimento di servizi pubblici essenziali, ed in particolare di quello ferroviario, è disciplinata, invero, da una legislazione speciale che la sottrae dal regime ordinario, concernendo particolari interessi di rilievo nazionale che necessitano di una disciplina settoriale ed unitaria.

In virtù di tale particolare rilevanza della materia, spetta allo Stato e non agli enti locali sia la competenza in ordine all’emanazione delle direttive (piani pluriennali di abbattimento delle emissioni sonore prodotte dalle infrastrutture dei servizi pubblici essenziali, quindi anche quelle ferroviarie) che il controllo sul rispetto dell’attuazione delle stesse, per tutelare la continuità e l’efficienza delle infrastrutture dei servizi pubblici essenziali.

Illuminante, in proposito, risulta l’esame della legge quadro in materia di inquinamento acustico, la legge 26 ottobre 1995, n. 447, che all’art. 3, comma 1, lett. i), così recita: “Sono di competenza dello Stato: … i) l'adozione di piani pluriennali per il contenimento delle emissioni sonore prodotte per lo svolgimento di servizi pubblici essenziali quali linee ferroviarie, metropolitane, autostrade e strade statali entro i limiti stabiliti per ogni specifico sistema di trasporto, ferme restando le competenze delle regioni, delle province e dei comuni, e tenendo comunque conto delle disposizioni di cui all'articolo 155 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, e successive modificazioni”.

L’art. 9, comma 1, prevede, inoltre, che: “Qualora sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente il sindaco, il presidente della provincia, il presidente della giunta regionale, il prefetto, il Ministro dell'ambiente, secondo quanto previsto dall'articolo 8 della L. 3 marzo 1987, n. 59, e il Presidente del Consiglio dei ministri, nell'ambito delle rispettive competenze, con provvedimento motivato, possono ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l'inibitoria parziale o totale di determinate attività. Nel caso di servizi pubblici essenziali, tale facoltà è riservata esclusivamente al Presidente del Consiglio dei ministri”, mentre l’art. 10 della stessa norma, al comma 5, così dispone: “In deroga a quanto previsto ai precedenti commi, le società e gli enti gestori di servizi pubblici di trasporto o delle relative infrastrutture, ivi comprese le autostrade, nel caso di superamento dei valori di cui al comma 2, hanno l'obbligo di predisporre e presentare al comune piani di contenimento ed abbattimento del rumore, secondo le direttive emanate dal Ministro dell'ambiente con proprio decreto entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge. Essi devono indicare tempi di adeguamento, modalità e costi e sono obbligati ad impegnare, in via ordinaria, una quota fissa non inferiore al 7 per cento dei fondi di bilancio previsti per le attività di manutenzione e di potenziamento delle infrastrutture stesse per l'adozione di interventi di contenimento ed abbattimento del rumore. Per quanto riguarda l'ANAS la suddetta quota è determinata nella misura del 2,5 per cento dei fondi di bilancio previsti per le attività di manutenzione. Nel caso dei servizi pubblici essenziali, i suddetti piani coincidono con quelli di cui all'articolo 3, comma 1, lettera i); il controllo del rispetto della loro attuazione è demandato al Ministero dell'ambiente”.

L’art. 11, infine, prevede che: “Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente di concerto, secondo le materie di rispettiva competenza, con i Ministri della sanità, dell'industria, del commercio e dell'artigianato, dei trasporti e della navigazione, dei lavori pubblici e della difesa, sono emanati regolamenti di esecuzione, distinti per sorgente sonora relativamente alla disciplina dell'inquinamento acustico avente origine dal traffico veicolare, ferroviario, marittimo ed aereo, avvalendosi anche del contributo tecnico-scientifico degli enti gestori dei suddetti servizi, dagli autodromi, dalle aviosuperfici, dai luoghi in cui si svolgono attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile, dalle piste motoristiche di prova e per attività sportive, da natanti, da imbarcazioni di qualsiasi natura, nonché dalle nuove localizzazioni aeroportuali”, mentre, ai sensi dell’art. 15, comma 1, della norma: “Nelle materie oggetto dei provvedimenti di competenza statale e dei regolamenti di esecuzione previsti dalla presente legge, fino all'adozione dei provvedimenti e dei regolamenti medesimi si applicano, per quanto non in contrasto con la presente legge, le disposizioni contenute nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 1° marzo 1991, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 57 dell'8 marzo 1991, fatta eccezione per le infrastrutture dei trasporti, limitatamente al disposto di cui agli articoli 2, comma 2, e 6, comma 2”.

In attuazione di tali principi è stato adottato il d.P.R. n. 459/1998, specificamente dedicato alla materia dell’inquinamento acustico derivante dal traffico ferroviario, che nelle premesse così si esprime: “Considerata la necessità di armonizzare la legislazione nazionale con quella di altre nazioni europee; Considerato il ruolo essenziale di infrastruttura strategica per lo sviluppo di modalità alternative di trasporto di persone e merci svolto dalle ferrovie”.

La giurisprudenza che si è occupata del tema, ha, invero, affermato che, in tema di inquinamento acustico, l’art. 9 della legge 26 ottobre 1995 n. 447 prevede espressamente la possibilità di emanare ordinanze contingibili ed urgenti in caso ricorrano "eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente", ma riserva il potere di ordinanza alle Autorità rispettivamente indicate, secondo le competenze di ciascuno, individuando, tuttavia, il Presidente del Consiglio dei ministri "nel caso di servizi pubblici essenziali", all’evidente scopo di uniformare l’azione amministrativa applicata alle enucleate peculiari fattispecie ove incidenti su servizi pubblici essenziali (cfr., fra le tante, TAR Abruzzo, sez. I, 10 gennaio 2013, n. 8).

E’ stato, pure, statuito che la legge 26 ottobre 1995 n. 447, agli art. 11 e 15, ha conservato allo Stato la disciplina delle emissioni ed immissioni sonore prodotte nello svolgimento di servizi pubblici essenziali e in particolare quello ferroviario, nel quale rientra l'attività di uno scalo ferroviario, con la conseguenza che le emissioni ed immissioni sonore prodotte da quest'ultima attività non possono essere disciplinate dagli enti locali (cfr. TAR Friuli Venezia Giulia, 25 agosto 1998, n. 1008).

Ne risulta la piena fondatezza del primo motivo di ricorso, anche alla luce di tali orientamenti giurisprudenziali, che il collegio condivide pienamente perché fondati sull’interpretazione letterale e teleologica del disposto normativo.

Con riferimento alla seconda doglianza, per evidenziare la bontà della medesima basta osservare che, dalla mera lettura dell’art. 4, comma 3, del d.P.C.M. del 14 novembre 1997, secondo le cui previsioni: “Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alla rumorosità prodotta: dalle infrastrutture stradali, ferroviarie, aeroportuali di aviosuperfici, dei luoghi in cui si svolgono attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile e marittime; …”, risulta l’espressa esclusione dell’applicabilità dei valori limite differenziali di immissione previsti dal medesimo decreto alle emissioni acustiche prodotte dalle infrastrutture ferroviarie.

Ne consegue che, nella fattispecie all’esame del collegio, nella quale lo scalo merci di Segrate è certamente un’infrastruttura ferroviaria, oltre che alla luce di quanto già osservato in materia di rilevanza nazionale del settore, l’amministrazione intimata ha fondato le proprie determinazioni su una disciplina totalmente inapplicabile.

Anche il terzo motivo coglie nel segno, risultando palese come, in sede procedimentale, sia stata posta in essere una violazione del principio del contraddittorio con le società interessate, che non sono state preavvisate delle rilevazioni fonometriche eseguite dall’Arpa il 17 aprile 2013, alle quali non erano presenti. Il monitoraggio fonometrico commissionato all’Arpa costituisce, invero, il fondamento della relazione tecnica dalla stessa elaborata, che è, a sua volta, alla base del provvedimento impugnato.

In proposito, è stato affermato in giurisprudenza che, per i procedimenti in materia di emissioni, la comunicazione d'avvio non deve risolversi in un mero formalismo ma, in ragione degli accertamenti tecnici necessari per stabilire il superamento dei limiti di emissione, deve rendere partecipe il gestore a tutte le fasi di svolgimento delle operazioni volte a stabilire il livello di emissioni prodotte dall'impianto (TAR Liguria, sez. I, 24 gennaio 2008, n. 68).

Peraltro, la violazione del contraddittorio si è perpetrata ancor di più nel momento in cui l’amministrazione intimata non ha tenuto conto in alcun modo delle motivazioni contenute nelle osservazioni presentate dalle istanti in ordine all’erronea applicazione della disciplina generale sull’inquinamento acustico.

Ed invero: “Dalla lettura combinata dell'art. 10 lett. b) della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dell'art. 3 della medesima legge, emerge che, se il privato presenta osservazioni nel corso del procedimento, l'Amministrazione ha l'obbligo, specie laddove tali osservazioni siano dettagliate e documentate, di prendere specificamente posizione sui rilievi formulati dal destinatario del provvedimento” (Cons. Stato, sez. VI, 10 dicembre 2012, n. 6299).

Alla luce delle suesposte considerazioni, assorbendo le ulteriori doglianze, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va disposto l’annullamento dei provvedimenti impugnati.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dispone l’annullamento dei provvedimenti impugnati.

Condanna le amministrazione intimate, in via solidale, alla rifusione delle spese di giudizio nei confronti di parte ricorrente, che si liquidano in una somma pari ad euro 2000, compresi gli oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2014 con l'intervento dei magistrati:

Domenico Giordano, Presidente

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

Fabrizio Fornataro, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/03/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)