TAR Lazio (RM) Sez. I sent. 7453 del 19 aprile 2010
Rifiuti. Discariche (campagne di monitoraggio)

L’art. 9, co. 1, lett. g), d.lg. 36/2003, attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti, dispone che, ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di una discarica, il richiedente deve impegnarsi ad eseguire preliminarmente all’avviamento dell’impianto una campagna di monitoraggio delle acque sotterranee conformemente a quanto previsto all’allegato 2, il cui punto 7.2 prevede che l’autorità competente deve provvedere a condurre l’istruttoria tecnica dei progetti presentati dai soggetti titolari degli interventi e verificare che siano state condotte le attività preliminari, tra cui una campagna di monitoraggio almeno annuale delle acque sotterranee interessate al fine di stabilire i valori di riferimento per eseguire i futuri controlli. La campagna di monitoraggio, pertanto, è condicio sine qua non per l’avviamento dell’impianto a nulla rilevando che lo stesso sia stato già autorizzato.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 07453/2010 REG.SEN.
N. 11021/2007 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11021 del 2007, proposto da:
Eco Erre Srl, rappresentata e difesa dagli avv. Francesco Paparella e Marco Palieri, con domicilio eletto presso Studio Legale Placidi in Roma, via Cosseria, 2

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento Protezione Civile, Commissario Delegato Emergenza Ambientale Regione Puglia, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Provincia di Bari, rappresentata e difesa dall'avv. Saverio Profeta, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi Dott in Roma, via Cosseria, 2;
Comune di Trani, rappresentato e difeso dall'avv. Amedeo Bottaro con cui elettivamente domicilia in Roma presso lo studio legale Minervini & Associati, piazza della Rotonda, 2

per l'annullamento

della determinazione n. 81, registro servizio “Rifiuti” del 21 settembre 2007, del dirigente del Servizio Rifiuti della Provincia di Bari, avente ad oggetto “d.lgs. n. 22/1997 e d.lgs. n. 152/2006. Ditta “Eco Erre S.r.l.” - Bari - Impianto trattamento per rifiuti speciali non pericolosi con annessa discarica in agro di Trani alla C.da Puro Vecchio - Approvazione piano di adeguamento al d.lgs. n. 36/2003”, e degli atti e provvedimenti comunque connessi, compreso, ove occorra, i decreti n. 246 del 28 dicembre 2006, n. 187 del 9 dicembre 2005, n. 41 del 6 marzo 2001, del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia, ed ogni altro provvedimento commissariale, nella parte in cui riprendono, in tutto o in parte, la prescrizione gestionale riportata sub e) nella determinazione provinciale n. 81 del 2007, ovvero le ulteriori prescrizioni contestate con il presente gravame.


Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Bari;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Trani;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2010 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente espone che, con deliberazione n. 413 del 22 giugno 1999, la Giunta della Provincia di Bari ha autorizzato, ai sensi degli artt. 27 e 28 d.lg. 22/1997, la Eco Erre alla realizzazione ed all’esercizio di un impianto per il recupero di rifiuti speciali non pericolosi, con annessa discarica, in agro di Trani.

Con determinazione n. 81 del 21 settembre 2007, la Provincia di Bari ha approvato il piano di adeguamento della discarica annessa all’impianto costituito da un sistema integrato di trattamento per rifiuti speciali non pericolosi ubicato in agro di Trani, Contrada Puro Vecchio, presentato dalla ricorrente, ai sensi dell’art. 17 d.lg. 36/2003, con prescrizioni di carattere progettuale, gestionale e generale.

Il ricorso, proposto avverso talune prescrizioni ritenute illegittime nonché avverso la riduzione dell’oggetto della attività, è articolato nei seguenti motivi:

Violazione degli artt. 27 e 28 d.lg. 22/1997. Violazione degli artt. 177 e ss. d.lg. 152/2006. Violazione degli artt. 6, 7, 10, 17 d.lg. 36/2003. Violazione d.m. 3 agosto 2005. Violazione della deliberazione provinciale n. 413 del 1999. Violazione del decreto commissariale n. 226 del 2001. Violazione degli artt. 1, 3 e 10 bis l. 241/1990. Violazione della direttiva n. 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999. Violazione della decisione della Commissione europea 2001/11/CE del 16 gennaio 2001. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per contraddittorietà ed irrazionalità manifesta. Eccesso di potere per sviamento ed ingiustizia manifesta.

Il provvedimento impugnato sarebbe incomprensibile ed immotivato nella parte in cui riporta un elenco delle tipologie di rifiuto ammesse ridotto rispetto a quello originario. La mancata ammissione allo smaltimento di alcune tipologie di rifiuto sarebbe dovuta essere preceduta dall’avviso di cui all’art. 10 bis l. 241/1990.

Violazione degli artt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 15, 27 e 28 d.lg. 22/1997. Violazione degli artt. 2, 5, 6, 7, 10 e 11 d.lg. 36/2003. Violazione degli artt. 177 e ss. d.lg. 152/2006. Violazione degli artt. 3, 41, 97 e 120. Violazione degli artt. 29 e 30 (ex 34 e 36) del Trattato CE. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per contraddittorietà ed irrazionalità manifesta. Eccesso di potere per sviamento ed ingiustizia manifesta.

La prescrizione riportata alla quarta pagina della determinazione dirigenziale, lett. e), a prescindere dalle obiettive difficoltà applicative della stessa, sarebbe illegittima perché limita grandemente la movimentazione e la possibilità di smaltimento dei rifiuti speciali non pericolosi, in guisa non conforme alle indicazioni fornite dalla Corte Costituzionale con sentenze n. 281/2000 e n. 335 del 2001. Per i rifiuti speciali non pericolosi, non vigerebbe un ambito territoriale ottimale, mentre la previsione privilegerebbe lo smaltimento dei rifiuti infraregionali.

La mancata esplicazione del significato del necessario trattamento preliminare ostacolerebbe l’attività della ricorrente e la determinazione provinciale consentirebbe lo smaltimento nella discarica solo dei rifiuti speciali sottoposti a trattamento preliminare.

Violazione dell’art. 9, co. 1, lett. g), d.lg. 36/2003. Eccesso di potere per sviamento ed ingiustizia manifesta. Eccesso di potere per irrazionalità manifesta.

La norma in epigrafe, che prevede l’esecuzione di una campagna di monitoraggio delle acque sotterranee, sarebbe stata applicata anche alla discarica della ricorrente, nonostante la stessa fosse esente siccome già autorizzata prima dell’entrata in vigore del d.lg. 36/2003.

Sarebbero imposte, senza alcuna motivazione, altre gravose prescrizioni.

Eccesso di potere per sviamento ed ingiustizia manifesta. Violazione dell’art. 17 d.lg. 36/2003. Violazione degli artt. 177 e ss. d.lg. 152/2006. Violazione degli artt. 1 e 3 l. 241/1990. Violazione dell’art. 97 Cost.

Il potere discrezionale sarebbe stato esercitato per impedire l’avvio dell’attività della ricorrente.

Il Comune di Trani ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione dei decreti n. 246/2006, n. 187/2005 e n. 41/2001 del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia nel termine decadenziale di cui all’art. 21 l. 1034/1971, atteso che la Provincia di Bari si sarebbe limitata ad applicare i criteri dettati dal piano di gestione dei rifiuti speciali e speciali pericolosi in Puglia, approvato dal Commissario delegato con decreto n. 246 del 28.12.2006 pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione Puglia n. 3 del 4.1.2007, tra i cui obiettivi vi è quello di garantire la vicinanza dello smaltimento al luogo di produzione e la limitazione della movimentazione dei rifiuti avviati allo smaltimento. Ha altresì eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse in quanto la ricorrente avrebbe espressamente inteso rinunciare alla realizzazione del sistema integrato di trattamento dei rifiuti con annessa discarica come autorizzato in agro di Trani con delibera di G.P. n. 413/1999, con l’intento di non duplicare i processi di recupero e, quindi, di avvalersi dell’impianto di trattamento rifiuti, già esistente ed in esercizio, ubicato nel Comune di Modugno. Ha comunque eccepito l’inammissibilità del secondo motivo di ricorso, con cui è stata contestata la legittimità della prescrizione sub lett. e) della determinazione dirigenziale impugnata, in quanto la Eco Erre sarebbe stata autorizzata, con delibera di G.P. n. 413/1999 a smaltire in discarica i soli scarti rivenienti dal trattamento eseguito nell’impianto a cui la medesima discarica risulta annessa.

Nel merito, la Provincia di Bari ed il Comune di Trani hanno contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica del 24 marzo 2010, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Il Servizio Rifiuti della Provincia di Bari, con determinazione n. 81 del 21 settembre 2007 - premesso che, in relazione all’impianto di trattamento per rifiuti speciali non pericolosi con annessa discarica in agro di Trani alla C.da Puro Vecchio, con atto della Giunta Provinciale n. 413 del 22 giugno 1999 è stato approvato, ex d.lg. 22/1997, il progetto di un impianto costituito da un sistema integrato di trattamento per rifiuti speciali non pericolosi con recupero di materie prime secondarie suscettibili di riutilizzo, con successivo smaltimento degli scarti nell’annessa discarica di 2^ cat. tipo B - ha approvato il piano di adeguamento della discarica annessa all’impianto, ai sensi dell’art. 17 d.lg. 36/2003, con determinate prescrizioni di carattere progettuale, gestionale e generale.

Con il presente ricorso la Eco Erre ha impugnato il provvedimento della Provincia di Bari con riferimento a diversi profili.

In particolare, ha dedotto che:

l’elenco delle tipologie di rifiuto ammesse è stato ingiustificatamente ridotto rispetto a quello originario;

la prescrizione riportata alla lett. e) della determinazione dirigenziale, a prescindere dalle obiettive difficoltà applicative della stessa, limiterebbe grandemente la movimentazione e la possibilità di smaltimento dei rifiuti speciali non pericolosi privilegiando lo smaltimento dei rifiuti infraregionali;

l’esecuzione di una campagna di monitoraggio delle acque sotterranee sarebbe stata applicata anche alla discarica della ricorrente nonostante la stessa fosse esente siccome già autorizzata prima dell’entrata in vigore del d.lg. 36/2003;

sarebbero state previste senza alcuna motivazione ulteriori gravose prescrizioni, quali un numero di pozzi maggiore della norma ed una frequenza dei controlli più serrata di quella prevista dal d.lg. 36/2003;

il potere discrezionale sarebbe stato esercitato in forma sviata, per impedire l’avvio dell’attività.

2. Le eccezioni in rito formulate dal Comune di Trani non possono essere accolte.

2.1 La tardiva impugnazione dei decreti n. 246/2006, n. 187/2005 e n. 41/2001 del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia non rileva ai fini dell’ammissibilità del ricorso perché il piano regionale dei rifiuti non è immediatamente lesivo e, peraltro, non risulta richiamato nel provvedimento impugnato, sicchè non è nemmeno in senso stretto qualificabile come atto presupposto.

2.2 Per quanto attiene all’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, premesso che tale declaratoria è ricollegabile ad una situazione oggettivamente incompatibile con la realizzazione dell’utilità o della situazione di vantaggio alla quale mira il ricorso giurisdizionale, di modo che il suo esito eventualmente positivo non potrebbe più giovare a quest’ultimo, è sufficiente rilevare che nella memoria depositata il 18 marzo 2010 la ricorrente ha escluso di avere rinunciato alle autorizzazioni di cui alla delibera provinciale n. 413/1999 e, quindi, all’adeguamento della discarica di cui alla determina n. 81/2007.

2.3 L’eccezione di inammissibilità del secondo motivo di ricorso, con cui è stata contestata la legittimità della prescrizione sub lett. e) della determinazione dirigenziale impugnata, in quanto la Eco Erre sarebbe stata autorizzata, con delibera di G.P. n. 413/1999 a smaltire in discarica i soli scarti rivenienti dal trattamento eseguito nell’impianto a cui la medesima discarica risulta annessa, è parimenti infondata atteso che, come condivisibilmente rilevato dalla Eco Erre nella richiamata memoria depositata il 18 marzo 2010, se la discarica deve accogliere solo i rifiuti trattati all’interno del sistema integrato, limitando le tipologie ammesse e dettando disposizioni circa l’origine territoriale dei rifiuti, non potrebbero essere trattati rifiuti che non possono poi essere smaltiti nell’impianto.

Di qui, l’interesse della ricorrente alla censura.

3. Il primo motivo d’impugnativa, con cui la ricorrente ha dedotto che l’elenco delle tipologie di rifiuto ammesse è stato ingiustificatamente ridotto rispetto a quello originario, è fondato.

L’amministrazione provinciale di Bari, nella propria memoria difensiva, ha fatto presente di avere espletato, a seguito dell’istanza della ricorrente ex art. 1, co. 15, l. 443/2001, la procedura di “transcodifica” delle autorizzazioni già concesse alla data di entrata in vigore della direttiva 9 aprile 2002 al nuovo elenco dei rifiuti introdotto dalla decisione della Commissione Europea n. 2001/118/CE del 16 gennaio 2001 ed ha soggiunto che, da una ulteriore verifica effettuata in merito alla operazione di trasposizione, è risultato che per un mero errore materiale di trascrizione dattilografica non stati ripostati determinati codici CER.

Ne consegue, per ammissione della stessa amministrazione resistente, che la determinazione dirigenziale, nella parte relativa alle tipologie di rifiuto ammesse all’impianto, costituisce provvedimento vincolato in esito all’istanza ex art. 1, co. 15, l. 443/2001 prodotta a suo tempo dalla ricorrente e che, per i codici CER che, sia pure per mero errore materiale, non sono stati riportati nella determinazione dirigenziale impugnata, quest’ultima si rivela in parte qua illegittima.

4. Il secondo motivo d’impugnativa, con cui la Eco Erre ha contestato la prescrizione riportata alla lett. e) della determinazione dirigenziale in quanto la stessa, a prescindere dalle obiettive difficoltà applicative, limiterebbe grandemente la movimentazione e la possibilità di smaltimento dei rifiuti speciali non pericolosi privilegiando lo smaltimento dei rifiuti infraregionali, è parimenti fondata.

Tra le prescrizioni di carattere gestionale, alla lett. e), il provvedimento impugnato ha previsto che “dovranno essere smaltiti prioritariamente i rifiuti provenienti da produttori iniziali operanti sul territorio regionale o da operazioni di bonifica effettuate nel medesimo territorio, in attuazione del principio della limitazione della movimentazione dei rifiuti e della vicinanza del luogo di produzione a quello di smaltimento; dovranno essere smaltiti i rifiuti provenienti da attività di smaltimento svolte sul territorio regionale e consistenti in operazioni di trattamento preliminare di rifiuti speciali non pericolosi provenienti da produttori iniziali operanti sul territorio regionale o anche di rifiuti speciali provenienti da altre regioni, in quest’ultimo caso solo se si tratta di impianti di trattamento specializzati e se il rifiuto ottenuto dal trattamento è diverso per natura e composizione da quello in ingresso a detto trattamento; sono ammessi i sovvalli da operazioni di cernita e selezioni di rifiuti effettuate sul territorio regionale o anche in altre regioni, in quest’ultimo caso solo se la quota di sovvallo che residua da dette operazioni non supera il 35% del rifiuto sottoposto a trattamento; di quanto sopra dovrà essere dato atto nella relazione semestrale … specificando con riferimento ai singoli rifiuti (codici CER) smaltiti la ripartizione fra provenienza provinciale, regionale (altre province) ed extra regionale”.

La censura è fondata in ragione di quanto evidenziato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 10/2009 che, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, co. 1, della legge della Regione Puglia 31 ottobre 2007, n. 29 (Disciplina per lo smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, prodotti al di fuori della Regione Puglia, che transitano nel territorio regionale e sono destinati a impianti di smaltimento siti nella Regione Puglia), nonché delle restanti disposizioni della medesima legge regionale, ha evidenziato di essere intervenuta più volte sui limiti che incontra la legislazione regionale nel disciplinare lo smaltimento dei rifiuti di provenienza extraregionale, pervenendo ad una duplice soluzione in relazione alla tipologia dei rifiuti in questione.

In particolare, per i rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi non è possibile preventivare in modo attendibile la dimensione quantitativa e qualitativa del materiale da smaltire, cosa che rende conseguentemente impossibile “individuare un ambito ottimale che valga a garantire l’obiettivo della autosufficienza nello smaltimento”.

Con riferimento al trasporto dei rifiuti, la Corte ha poi escluso che le Regioni, sia ad autonomia ordinaria, sia ad autonomia speciale, possano adottare misure volte ad ostacolare “in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose fra le Regioni” ed ha reiteratamente ribadito “il vincolo generale imposto alle Regioni dall’art. 120, primo comma, della Costituzione, che vieta ogni misura atta ad ostacolare la libera circolazione delle cose e delle persone fra le Regioni”.

Sulla base di tali rilievi, il giudice delle leggi ha ritenuto che numerose disposizioni regionali, le quali vietavano lo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale diversi da quelli urbani non pericolosi, fossero in contrasto con l’art. 120 della Costituzione, sotto il profilo dell’introduzione di ostacoli alla libera circolazione di cose tra le regioni, oltre che con i principi fondamentali delle norme di riforma economico-sociale introdotti dal d.lg. 22/1997 e riprodotti dal d.lg. 152/2006.

Per quanto di maggiore interesse ai fini della decisione della presente controversia, occorre ancora evidenziare che, con detta sentenza n. 10/2009, la Consulta ha chiarito come l’illegittimità costituzionale della norma regionale non viene meno anche se la stessa pone allo smaltimento di rifiuti di provenienza extraregionale un divieto non assoluto, ma relativo.

Di talché, il Collegio, in ragione di tali argomentazioni, ritiene fondata la censura della Eco Erre e, conseguentemente, illegittima la prescrizione di carattere gestionale di cui alla lett. e) della determinazione della regione Puglia n. 81/2007 che dispone lo smaltimento prioritario dei rifiuti regionali in attuazione del principio della limitazione della movimentazione dei rifiuti e della vicinanza del luogo di produzione a quello di smaltimento.

5. Le censure dedotte con i successivi motivi d’impugnativa, invece, sono infondate.

5.1 L’art. 9, co. 1, lett. g), d.lg. 36/2003, attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti, dispone che, ai fini del rilascio dell’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di una discarica, il richiedente deve impegnarsi ad eseguire preliminarmente all’avviamento dell’impianto una campagna di monitoraggio delle acque sotterranee conformemente a quanto previsto all’allegato 2, il cui punto 7.2 prevede che l’autorità competente deve provvedere a condurre l’istruttoria tecnica dei progetti presentati dai soggetti titolari degli interventi e verificare che siano state condotte le attività preliminari, tra cui una campagna di monitoraggio almeno annuale delle acque sotterranee interessate al fine di stabilire i valori di riferimento per eseguire i futuri controlli.

La campagna di monitoraggio, pertanto, è condicio sine qua non per l’avviamento dell’impianto a nulla rilevando che lo stesso sia stato già autorizzato.

Ne consegue che la prescrizione contenuta nella determinazione impugnata, che impone, preliminarmente all’avviamento dell’impianto, di condurre una campagna di monitoraggio delle acque sotterranee interessate non solo è del tutto legittima, ma ha carattere vincolato.

5.2 La cadenza almeno annuale della campagna di monitoraggio ed il numero dei pozzi da utilizzare, inoltre, pur se non espressamente previsti dalla norma, costituiscono una misura discrezionalmente imposta dall’amministrazione che non si presenta irragionevole o sproporzionata, sicché non può ritenersi inficiata dai vizi di legittimità prospettati.

6. La censura di sviamento di potere, infine, si rivela un assunto privo di supporto probatorio.

7. La parziale fondatezza del ricorso determina l’accoglimento in parte dello stesso e, per l’effetto, l’annullamento in parte qua - vale a dire nella parte in cui l’elenco delle tipologie di rifiuto ammesse all’impianto è ridotto rispetto a quello originario e nella parte in cui, lett. e) delle prescrizioni di carattere gestionale, è disposto lo smaltimento prioritario dei rifiuti provenienti da produttori iniziali operanti sul territorio regionale o da operazioni di bonifica effettuate nel medesimo territorio - della determinazione della Provincia di Bari n. 81 del 21 settembre 2007.

8. Sussistono giuste ragioni, considerato l’esito complessivo della controversia, per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione di Roma, accoglie in parte, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla in parte qua l’impugnata determinazione della Provincia di Bari n. 81 del 21 settembre 2007.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.