La prima sentenza della Cassazione sul delitto di inquinamento ambientale

di Gianfranco AMENDOLA

pubblicato su Questione Giustizia

La sentenza n. 46170/2016 della Cassazione, appena pubblicata¹, merita una immediata attenzione non solo perchè è la prima sentenza della suprema Corte relativa ai nuovi delitti introdotti dalla legge n. 68 del 2015, ma anche perchè, pur nella limitatezza della questione sottoposta, inizia a fornire i primi elementi su cui costruire la interpretazione per l'applicazione di una norma incriminatrice speciale che brilla per genericità ed indeterminatezza².

Rileggiamola insieme:

Art. 452-bis c.p. (Inquinamento ambientale)

E' punito con la reclusione da due a sei anni e con la multa da euro 10.000 a euro 100.000 chiunque abusivamente cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili:

1) delle acque o dell'aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo;

2) di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna.

Quando l’inquinamento è prodotto in un’area naturale protetta o sottoposta a vincolo paesaggistico, ambientale, storico, artistico, architettonico o archeologico, ovvero in danno di specie animali o vegetali protette, la pena è aumentata. 

Ciò premesso, si deve sinteticamente evidenziare, in fatto, che il caso sottoposto alla Cassazione riguardava la bonifica dei fondali di due moli del golfo di La Spezia ove, secondo l'accusa, la ditta incaricata aveva violato palesemente le prescrizioni progettuali, le quali prevedevano particolari accorgimenti per limitare l'intorbidimento delle acque, quali, in particolare, un sistema di panne galleggianti ancorate al fondo. Si riscontrava, invece, che, per la inefficienza del sistema, "veniva sversata al di fuori delle panne una considerevole quantità di fango, registrandosi, quindi, elementi di torbidità estremamente elevati e superiori al consentito", nonchè la "documentata presenza, nell'area da bonificare, di sedimenti fino a 100 cm. che denotano una significativa contaminazione di metalli pesanti ed idrocarburi policiclici aromatici".

La Procura ed il GIP del Tribunale di La Spezia, quindi, ritenevano sussistere il nuovo delitto di "inquinamento ambientale" e procedevano al sequestro del cantiere e di una porzione di fondale.

La ditta, tuttavia, faceva ricorso al Tribunale del riesame, il quale lo accoglieva ed annullava il sequestro, non ritenendo provato il deterioramento significativo delle acque.

Contro l'annullamento faceva ricorso il Procuratore della Repubblica; e così si arrivava alla Cassazione, dove il Procuratore Generale, allineandosi al Tribunale del riesame, chiedeva il rigetto del ricorso che invece veniva accolto dalla suprema Corte.

Già da queste vicende processuali, quindi, risulta evidente un notevole grado di incertezza degli organi giudiziari, certamente fisiologico di fronte ad una legge nuova, ma altrettanto certamente aggravato dalla pessima e vaga formulazione della norma penale; in particolare, nel caso di specie, quando punisce chiunque cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili.. delle acque.

Ma andiamo con ordine, e seguiamo la struttura della sentenza in esame.

In primo luogo, la sentenza si sofferma sul requisito (richiesto sia per il delitto di inquinamento che per quello di disastro ambientale) della "abusività" della condotta, che, comunque, nel caso di specie, non era stato oggetto di contestazioni, visto che trattavasi di attività certamente "abusiva" in quanto effettuata in spregio alle prescrizioni imposte dal progetto di bonifica. Ed è stato, quindi, sufficiente ricordare il consolidato insegnamento della suprema Corte a proposito dell'analogo requisito richiesto per l'integrazione del delitto di cui all'art. 260 D. Lgs 152/06 ("attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti") che, fin dai primi anni, come ricorda la sentenza, è stato interpretato dalla giurisprudenza assolutamente prevalente nel senso che "sussiste il carattere abusivo dell'attività organizzata di gestione dei rifiuti - idoneo ad integrare il delitto - qualora essa si svolga continuativamente nell'inosservanza delle prescrizioni delle autorizzazioni; il che si verifica non solo allorché tali autorizzazioni manchino del tutto (cosiddetta attività clandestina), ma anche quando esse siano scadute o palesemente illegittime e comunque non commisurate al tipo di rifiuti ricevuti, aventi diversa natura rispetto a quelli autorizzati"³.

Per il caso in esame, dove era contestata, appunto, la inosservanza delle prescrizioni dell'autorizzazione, questo richiamo di giurisprudenza era, con tutta evidenza, più che sufficiente⁴.

Ma la suprema Corte, certamente consapevole che quell' "abusivamente" aveva suscitato, in dottrina, vivaci polemiche⁵, ha ritenuto aggiungere - ed è questa la prima, vera, novità- che "deve peraltro rilevarsi come la dottrina abbia, con argomentazioni pienamente condivisibili, richiamato i contenuti della direttiva 2008/99/CE e riconosciuto un concetto ampio di condotta «abusiva», comprensivo non soltanto di quella posta in essere in violazione di leggi statali o regionali, ancorché non strettamente pertinenti al settore ambientale, ma anche di prescrizioni amministrative".

In proposito, vale la pena di ricordare che, sempre con riferimento al delitto di cui all'art. 260 D. Lgs. 152/06, la Cassazione aveva già dato qualche segnale di maggiore "ampliamento", avallando un orientamento che vada, in qualche modo, oltre l'ambito dell'autorizzazione, in 3 sentenze emesse tra il 2008 ed il 2011⁶. Ma evidentemente, non è a questo "ampliamento" che si riferisce la sentenza in esame quando parla di "argomentazioni pienamente condivisibili" della "dottrina" che comprenderebbero, invece, un "concetto ampio" in cui far rientrare qualsiasi violazione di leggi ancorchè non strettamente pertinenti al settore ambientale ... e di prescrizioni amministrative⁷.

Tuttavia, trattasi solo di un accenno molto generico (e non poteva essere altrimenti, trattandosi di un obiter dictum), il quale, se da un lato propone opportunamente una interpretazione ampia dell'avverbio, dall'altro non ne evidenzia i limiti, soprattutto con riferimento alla teoria del "rischio consentito"; quella teoria, cioè, invocata da parte della dottrina per affermare, sulla base di "abusivamente", che la responsabilità imprenditoriale nei delitti ambientali, deve, comunque, essere più limitata rispetto a quella normale in quanto deve essere "perimetrata dal rispetto delle norme di legge e delle pertinenti prescrizioni amministrative"⁸; escludendo, in altri termini, che i delitti di inquinamento e disastro ambientale possano "essere integrati da condotte non abusive, cioè conformi ai valori di legge e alle prescrizioni amministrative, salvi casi di collusione o di reati sottesi, o, più problematicamente (sul distinto versante colposo), di macroscopica inadeguatezza delle soglie o delle prescrizioni rispetto a conoscenze diffuse al momento della condotta".

Rinviando ad altri scritti per la confutazione di tale teoria⁹,- che, tra l'altro, escluderebbe, in realtà, la colpa generica (per imprudenza, imperizia, negligenza)- auspichiamo che presto la suprema Corte affronti tale questione con ampiezza ancora maggiore, accogliendo anche e soprattutto la recente proposta, ben più significativa, di autorevole dottrina tesa, invece, a far rientrare in "abusivamente" anche la "mera inosservanza di principi generali stabiliti dalla legge o da altre disposizioni normative e richiamati o non nell'atto abilitativo..."¹⁰; e, quindi, in primo luogo dei principi costituzionali sul diritto alla salute ed alla sicurezza. Non solo, quindi, violazione di leggi e prescrizioni amministrative, ma anche e soprattutto, "a prescindere da ogni collegamento e connessione propedeutica con qualsiasi atto autorizzatorio amministrativo", inosservanza di "principi generali" che "sarebbero assorbenti rispetto ad ogni altra componente presupposta del fatto illecito e, dunque, anche rispetto alla natura e contenuto (legittimità o eventuale illegittimità) di atti autorizzatori amministrativi connessi alle attività che hanno originato i delitti di inquinamento e disastro ambientale" ¹¹. Solo in tal modo, considerata la pessima qualità delle nostre leggi (in particolare del TUA) e le frequenti carenze delle autorizzazioni ambientali, si eviterebbero notevoli vuoti di tutela rispetto a diritti fondamentali del cittadino e della collettività.

In secondo luogo, la sentenza in esame individua agevolmente, nel caso di specie, il bene ambientale protetto nelle "acque in genere", evidenziando che, a differenza del suolo e sottosuolo (ove si parla di "porzioni estese o significative"), rispetto ad esse per la configurazione del delitto la legge non richiede alcun riferimento quantitativo o dimensionale.

In terzo luogo, la Corte affronta approfonditamente il problema più rilevante, e cioè la interpretazione da dare a "quella compromissione o deterioramento significativi e misurabili che la norma richiede", esaminando tutti i termini che possono contribuire o non contribuire a tale scopo.

E pertanto, da un lato ritiene che per i termini "compromissione o deterioramento" non assuma "decisivo rilievo" il titolo del delitto ("inquinamento ambientale") nè ritiene di particolare ausilio le definizioni di "inquinamento" e di "danno ambientale" contenute nel D. Lgs 152/06, precisando opportunamente in proposito che l'utilizzazione del medesimo termine nel citato D. Lgs deve ritenersi "non rilevante" perchè "effettuata in un diverso contesto e per finalità diverse"; tanto più che "quando lo ha ritenuto necessario, la legge 682015 ha espressamente richiamato il d.lgs. 1526 o altre disposizioni". Argomentazione, a dire il vero, non del tutto convincente, quanto meno perchè la stessa Cassazione, proprio nella stessa sentenza in esame, senza alcun espresso richiamo in tal senso della legge n. 68, utilizza, -ed anzi ritiene determinante-, come abbiamo visto, ai fini della interpretazione del termine "abusivamente" contenuto nella legge n. 68/2015, la elaborazione sul medesimo termine, effettuata a proposito dell'art. 260 D. Lgs 152/06¹².

Dall'altro, afferma che i due termini "compromissione" e "deterioramento" indicano "fenomeni sostanzialmente equivalenti negli effetti in quanto si risolvono entrambi in una alterazione, ossia in una modifica dell'originaria consistenza della matrice ambientale o dell'ecosistema". Più in particolare, la "compromissione" consiste in una condizione di "squilibrio funzionale perchè incidente sui normali processi naturali correlati alla specificità della matrice ambientale e dell'ecosistema" mentre il "deterioramento" implica uno "squilibrio strutturale, caratterizzato da un decadimento di stato o di qualità di questi ultimi".

Insomma, quel che conta, a questo punto, al di là delle specificazioni "interne" alla formulazione letterale¹³, è la affermazione della Cassazione secondo cui entrambi i termini indicano una condizione di alterazione dell'ambiente, che tuttavia non implica, come invece ritenuto dal Tribunale del riesame, carattere di "tendenziale irrimediabilità" ma ricomprende anche una alterazione reversibile; tanto più che "l'alterazione irreversibile" integra il più grave reato di disastro ambientale.

Affermazione che, tuttavia, significherebbe ben poco (qualsiasi immissione nell'ambiente ne provoca una alterazione) se i due termini non fossero qualificati dagli aggettivi "significativi e misurabili"; locuzione che "esclude i fatti di minore rilievo", così come, in senso opposto, esclude quelli di particolare gravità che integrano il delitto di disastro ambientale.

Più in particolare, per la Cassazione, "il termine "significativo" denota senz'altro incisività e rilevanza, mentre "misurabile" può dirsi ciò che è quantitativamente apprezzabile o, comunque, concretamente accertabile". Aggiungendo opportunamente che, ai fini di questa valutazione, in presenza di "parametri imposti dalla disciplina di settore" (quali i limiti imposti dal D. Lgs. 152/06), il loro eventuale superamento costituisce un "utile riferimento" ma non un "vincolo assoluto", in quanto "non implica necessariamente una situazione di danno o di pericolo per l'ambiente, potendosi peraltro presentare casi in cui, pur in assenza di limiti imposti normativamente, tale situazione sia di macroscopica evidenza o, comunque, concretamente accertabile". Aggiunta totalmente condivisibile¹⁴ ma poco conciliabile con la sopra richiamata teoria del "rischio consentito", visto che, in assenza di limiti imposti dalla legge o da prescrizioni amministrative, è difficilmente ipotizzabile una violazione di legge o di prescrizioni amministrative ("abusivamente")¹⁵.

In sostanza, quindi, per la suprema Corte, l'evento del delitto di inquinamento ambientale consiste in una alterazione (squilibrio funzionale o strutturale) ambientale rilevante anche se reversibile e non tendenzialmente irrimediabile, ma, comunque quantitativamente apprezzabile o concretamente accertabile; e che, comunque, non sfoci mai in uno degli eventi (più gravi) che caratterizzano il disastro ambientale.

Trattasi, certamente, di indicazioni preziose¹⁶ in quanto iniziano a far chiarezza nella interpretazione di una norma penale vaga e generica, che sembra evocare, a prima vista, valutazioni tecniche, molto spesso complicate ed abbisognevoli di notevole tempo (in stridente contrasto con i termini stabiliti per la fase delle indagini preliminari) onde accertare la reale gravità della compromissione o del deterioramento; sempre, comunque, soggetta a notevole incertezza e discrezionalità. Tanto più che essa deve considerare anche concetti non semplici quali "ecosistema"¹⁷, e "biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna"¹⁸.

Auspichiamo, quindi, che al più presto la suprema Corte continui nella importante opera di chiarificazione e di semplificazione iniziata con la sentenza in esame, indispensabile per dare applicazione immediata ed efficace ad un delitto di fondamentale importanza per la salute e per l'ambiente. E ci permettiamo di suggerire che, in quest'opera, la Cassazione potrebbe agevolmente rifarsi (ovviamente con la cautela necessaria) alle conclusioni (molto simili) cui la stessa è giunta, nel corso di decenni, nella elaborazione del delitto di danneggiamento aggravato (ovviamente con riferimento a beni ambientali)¹⁹, certamente rapportabile a quello di inquinamento ambientale.

Rinviando ad altre opere per approfondimenti e richiami ²⁰, ci sembra sufficiente, in questa sede, ricordare, ad esempio, che la suprema Corte (e la analogia è evidente) ha ritenuto integrato il citato delitto nel caso di "deterioramento di un bene, che abbia cagionato un danno strutturale o funzionale, tale da rendere necessario un intervento ripristinatorio della essenza e funzionalità della cosa "²¹ ovvero di "deterioramento tutte le volte in cui una cosa venga resa inservibile all’uso a cui è destinata, anche solo temporaneamente. È irrilevante che il deterioramento non sia stato irreversibile essendo sufficiente che il fatto sia stato notevole e di lunga durata. La possibilità di reversione del danno non esclude la configurabilità del delitto, anche se tale reversione avvenga, non per opera dell’uomo ma per la capacità della cosa di riacquistare la sua funzionalità nel tempo" ²², configurando, peraltro, il danneggiamento "anche se il risultato di tale attività comporti un aggravamento ulteriore delle precedenti condizioni dell'area"²³.

Una ultima osservazione. Ci sembra significativo che la Cassazione, in questa sentenza, abbia evidenziato, da un lato, la circostanza, contenuta nel ricorso della Procura, che "le modalità di esecuzione dei lavori erano conseguenza di una precisa scelta imprenditoriale, il cui fine era quello di concludere celermente l'intervento, abbattendo i costi ed ottenendo, così, un maggiore profitto e che detta attività, all'atto del sequestro, si era protratta per oltre dieci mesi". E dall'altro, quella della "piena consapevolezza, da parte dei responsabili dell'azienda incaricata dei lavori, della condotta abusiva, tanto che, essendo costoro avvisati preventivamente dall'ARPAL dei futuri controlli, sospendevano momentaneamente i lavori per non innalzare il livello di torbidità".

È vero, sono solo accenni ma, inseriti nel rarefatto mondo del puro diritto in cui dovrebbe operare la suprema Corte, costituiscono un importante segnale per il popolo inquinato.

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