TAR abruzzo (PE) Sez. I n. 165 del 20 giugno 2019
Beni culturali. Negata attribuzione del premio per ritrovamento o determinazione non accettata

La legge 1 giugno 1939 n. 1089 è stata abrogata dal d.lgs. 29 ottobre 1999 n. 490 a sua volta abrogato dal d.lgs. n. 42 del 2004, sicché non sussiste più la previsione di cui all’articolo 48 della legge 1039 del 1939, secondo cui in caso di non accettazione del premio fissato dal Ministro questo era determinato da una commissione a mente dell’articolo 44 della medesima legge; ne consegue che trovano applicazione solo gli articoli 92 e 93 del d.lgs. 42 del 2004, che non prevedono alcun procedimento ulteriore in caso di negata attribuzione del premio o di determinazione non accettata (solo la stima dei beni è oggetto di un procedimento eventuale, a mente dell’articolo 93 cit. comma 3: “Se gli aventi titolo non accettano la stima definitiva del Ministero, il valore delle cose ritrovate è determinato da un terzo, designato concordemente dalle parti”), residuando quindi per il privato solo la possibilità di adire tempestivamente il giudice amministrativo in caso di diniego o di determinazione non accettata, e a tal proposito le determinazioni fatte dalla Sovrintendenza per conto del Ministero sono provvedimenti immediatamente lesivi e quindi da impugnare tempestivamente

Pubblicato il 20/06/2019

N. 00165/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00073/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 73 del 2019, proposto da
Azienda Agricola Gea di Achille Montani e di Giovanna Cascella & C. S.N.C, in persona del legale rappresentante pro tempore, Paideia S.r.l. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabio De Massis, Francesco Felaco, con domicilio digitale PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Felaco in Pescara, piazza Ettore Troilo N° 5;

contro

Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliata ex lege in L’Aquila Complesso monumentale di San Domenico;

avverso il silenzio

del Ministero per i Beni e le Attività Culturali nel procedimento di corresponsione del premio secondo le previsioni di cui all'articolo 92 e seguenti del Dlgs 42 del 04 nonché del rimborso per le spese di ritrovamento e custodia

nonché per l'annullamento parziale

1) della nota 20.11.14 prot. 8035/14 della Soprintendenza per i Beni Archeologici dell'Abruzzo- Chieti nel quale ha indicato il criterio di determinazione del premio dovuto all'Azienda Agricola GEA secondo la previsione dell'articolo 92 comma 1 del Dlgs 94/04; 2) della nota 20.11.14 prot. 8031/14 della Soprintendenza per i Beni Archeologici dell'Abruzzo- Chieti con la quale ha individuato il criterio per la determinazione del premio dovuto alla società Paideia SRL nel del 25 % del valore di stima; 3) della nota 16.01.2015 prot. 384 la Soprintendenza per i Beni Archeologici dell'Abruzzo- Chieti nella quale ha individuato il valore del premio dovuto all'Azienda Agricola GEA in 19.825,06 €; 4) della nota 16.01.2015 prot. 385 la Soprintendenza per i Beni Archeologici dell'Abruzzo- Chieti con la quale ha individuato il valore del premio dovuto alla società Paideia SRL in 1650,00 €.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2019 il dott. Massimiliano Balloriani e uditi l’avvocato Fabio de Massis per la parte ricorrente, l'avvocato dello Stato Massimo Lucci per l'amministrazione resistente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

Considerato che:

- la società ricorrente Azienda agricola Gea, nel 2009, ha concesso alla società MFV Snc il diritto di superficie su di una propria porzione di terreno sita nel Comune di Spoltore per la realizzazione di un impianto fotovoltaico;

- detto terreno ricade in zona disciplinata dall’articolo 89 delle NTC del PPTC della Provincia di Pescara secondo cui “Le aree e i siti archeologici, così come indicati nella cartografia a scala 1:100.000 “Vincolo paesaggistico e archeologico” (1986) della Regione Abruzzo, indipendentemente dal valore loro attribuito, fanno parte integrante del patrimonio ambientale. Essi sono soggetti a speciale tutela, anche in assenza di specifici provvedimenti assunti dalle Soprintendenze e fino a che non intervengano le stesse. 89.2 Il perimetro delle aree interessate va riportato e definito negli strumenti urbanistici comunali e comporta cautelativamente il vincolo di inedificabilità, fatto salvo il diverso avviso dell'Ente competente, fino alla delimitazione delle aree da parte dello stesso Ente” (e tale previsione è stata poi recepita anche nella variante al Piano Regolatore approvata dal Comune di Spoltore in data 13.6.2001);

- pertanto al fine di ottenere l’autorizzazione alla realizzazione di detto impianto la MFV Snc ha richiesto il nulla osta ai sensi dell’articolo 88 del d.lgs. 42 del 2004 alla Soprintendenza per i Beni Archeologi;

- quest’ultima, con nota del 27 maggio 2009, al fine di poter valutare il progetto presentato, ha disposto l’esecuzione a cura e spese della richiedente di saggi archeologici preventivi, “sotto il controllo scientifico o secondo le direttive” della medesima Soprintendenza, e ha rappresentato che “Nel caso di rinvenimenti di livelli e/o di strutture archeologiche i lavori dovranno essere sospesi nelle aree interessate per gli accertamenti tecnici e le determinazioni di competenza della scrivente Soprintendenza, riservandosi lo scrivente Ufficio di richiedere varianti al progetto originario per la tutela dei resti archeologici venuti in luce nel corso dei lavori”;

- l’altra società odierna ricorrente Paideia S.r.l. è stata quindi incaricata dalla MFV snc di eseguire tali scavi e rinveniva nel corso di essi “due importanti sepolture risalenti al IV sec. A. C sul margine orientale dell’area che il MICAB ha proceduto a rimuovere”; e “all’esito dei suindicati ritrovamenti l’area di interesse archeologico veniva ampliata dalla Soprintendenza per i Beni Archeologi dell’Abruzzo che provvedeva ad estendere il vincolo anche alle aree limitrofe”;

- nel 2012 questa volta la ricorrente Azienda agricola Gea, volendo realizzare degli immobili su quei terreni, ha chiesto alla Sovrintendenza di poter effettuare dei saggi per verificare la presenza di resti di interesse archeologico, e la Sovrintendenza ha accolto tale istanza con nota del 18 settembre 2012 specificando che tali saggi sarebbero avvenuti con spese a carico della ricorrente inclusi i mezzi tecnici e sotto la direzione dell’Ufficio stesso;

- detti scavi sono stati effettuati nel 2013 sotto la direzione scientifica della Sovrintendenza a opera della medesima società cui erano stati appaltati dalla MFV spa nel 2009 (cioè l’altra odierna ricorrente Paideia S.r.l.) e hanno portato al ritrovamento di “34 sepolture d’epoca italica (V-IV sec. a.C.), con ricchi corredi”;

- ciò premesso, in data 2 aprile 2014 l’Azienda Agricola GEA (prima ricorrente) la Paideia SRL (seconda ricorrente) hanno presentato 4 istanze (due la prima e due la seconda) alla Sovraintendenza, per la corresponsione del premio di cui all’articolo 92 comma 2 del d.lgs. 42 del 2004, la prima a titolo di proprietaria dei siti la seconda di scopritrice materiale dei reperti, e con riferimento sia ai rinvenimenti del 2009 che a quelli del 2013;

- l’11 dicembre 2014 la Paideia SRL ha richiesto poi alla Sovrintendenza anche il rimborso dei costi sostenuti (e liquidati nella misura di 67.279,00 €) per il ritrovamento dei reperti, ai sensi dell’articolo 90 comma 4;

- quanto ai rinvenimenti del 2009, la Soprintendenza, con la nota del 20 novembre 2014 diretta alla Azienda Agricola Gea, ha ritenuto di doversi applicare l’articolo 92 comma 1 del d.lgs. cit. e di stimare i reperti rinvenuti in euro 6.600,00, richiedendo alla medesima Azienda alcuni documenti tra cui la sottoscrizione del verbale di accettazione del premio (e con successiva nota del 16 gennaio 2016, non depositata dalle ricorrenti ma solo dall’Avvocatura distrettuale, ha poi liquidato il premio relativo nella misura di euro 990,00 pari al 15% del valore di quanto rinvenuto, ritenendo trattarsi di scoperta fortuita e quindi applicabile l’articolo 92 comma 1 cit.); analoga nota è stata inviata anche alla Paiadeia Srl (cui è poi seguita una nota ulteriore del 16 gennaio 2015 in cui si determina il premio per lo scopritore fortuito autorizzato dalla proprietà nella misura del 25% del valore di stima - euro 6.600,00 - e quindi in euro 1.650,00, chiedendo anche in tal caso la sottoscrizione del verbale di accettazione del premio);

- quanto ai rinvenimenti del 2013, con una nota del 16 gennaio 2015, indirizzata alla Azienda Agricola Gea, la Soprintendenza ha stimato il valore dei ritrovamenti effettuati in euro 214.325,00 e ha ritenuto di inquadrare gli scavi archeologici come “eseguiti nell’interesse del proprietario, per sua finalità, con spese a carico degli interessati, e realizzazione dell’opera prevista autorizzata” e quindi in applicazione dell’articolo 92 comma 1 del d.lgs. 42 del 2004 e della circolare MIBA n. 21109 del 23.12.2009 di liquidare “un premio di rinvenimento corrispondente al 9,25% della suddetta valutazione pari a 19.825,06 € … salve eventuali e diverse determinazione del Superiore Ministero”, escludendo il diritto al rimborso delle spese, trattandosi appunto di un ritrovamento fortuito, e chiedendo anche in tal caso la produzione di alcuni documenti tra cui il verbale di accettazione del premio, sottoscritto; quanto alla Paideia SRL, con nota di pari data (anch’essa non presente tra gli allegati prodotti dalle ricorrenti, ma depositata dalla difesa erariale), ha respinto la sua richiesta rilevando che la medesima non è proprietaria dell’area e l’articolo 92 comma 1 del d.lgs. cit. consentirebbe di liquidare il premio solo al proprietario, e al concessionario o allo scopritore fortuito, qualità queste ultime due che non ha ritenuto sussistere in tal caso in capo alla Paideia SRL (e dalla nota si comprende che la Soprintendenza ha valutato come fortuiti solo i primi rinvenimenti del 2009);

- nel ricorso le istanti precisano di non contestare le determinazioni del valore dei rinvenimenti operate dell’Amministrazione, ma lamentano che per i rinvenimenti del 2009 alla Azienda Agricola Gea spetterebbe un premio quale proprietaria “nella misura del 25% come previsto dal comma 1 dell’articolo 92 del Dlgs 42/04” e per quelli del 2013 alla medesima spetterebbe sempre quale proprietaria un premio pari al 50% del valore (la liquidazione del premio in favore della Azienda agricola Gea nella sola misura del 9,25%, e senza rimborso delle spese, per i ritrovamenti del 2013 sarebbe errata in quanto non sarebbe corretta la qualificazione degli scavi come avvenuti nell’interesse del privato e quindi dei reperti come rinvenuti fortuitamente, e ciò poiché dopo la scoperta del 2009 la Sovrintendenza sarebbe stata ben consapevole della probabile presenza di altri reperti e quindi con le note succitate avrebbe disposto una sostanziale concessione di scavo in capo alla proprietaria ai sensi dell’articolo 89 comma 1 del d.lgs. cit. con conseguente applicazione quanto alla liquidazione del premio e delle spese dei commi 2 e 4 dell’articolo 92); quanto alla Paideia SRL, per i rinvenimenti del 2009 sarebbe plausibile la determinazione effettuata nella misura del 25% con esclusione del rimborso dei costi trattandosi di scoperta nell’interesse del privato, mentre per i rinvenimenti del 2013 le spetterebbe il 25% del valore di stima in qualità di scopritore “oltre al rimborso dei costi sostenuti di 67.279,00 € per il ritrovamento dei reperti secondo la previsione dell’articolo 90 comma 4” (s’intende per le stesse considerazione valevoli per la Azienda agricola Gea); che in ogni caso vi sarebbe l’inerzia del Ministero a concludere il procedimento (come si evincerebbe dalle note della Sovrintendenza in cui si fanno salve le successive determinazioni del Ministero stesso); rilevano inoltre che anche se le citate note della Soprintendenza fossero qualificabili come provvedimenti definitivi le ricorrenti dovrebbero essere rimesse in termini per la loro impugnazione, atteso che in tali atti non è stata indicata l’Autorità giurisdizionale cui ricorrere né il termine di decadenza;

- l’Amministrazione resistente ha precisato che, quanto alla Paideia srl, per i ritrovamenti del 2009 quest’ultima non ha mai trasmesso il richiesto verbale di accettazione del premio, e per quelli del 2013 ha ricevuto già la risposta negativa della Soprintendenza; quanto alla Azienda agricola Gea, per i rinvenimenti del 2009 e del 2013 quest’ultima non ha mai trasmesso i verbali di accettazione del premio; che non vi potrebbe essere remissione in termini per l’impugnazione degli atti ormai definitivi; che in ogni caso gli scavi sarebbero avvenuti sempre nell’interesse del privato per la realizzazione di interventi edilizi di propria iniziativa; che non sarebbe ravvisabile nel caso di specie un provvedimento di concessione implicito;

- all’udienza del 20 maggio 2019 la causa è passata in decisione;

- preliminarmente, il Collegio rileva la propria giurisdizione, atteso che come chiarito dal giudice della giurisdizione, fino alla determinazione definitiva del premio, il privato (proprietario e scopritore) è titolare di un interesse legittimo al corretto svolgimento del relativo procedimento, solo all'esito del quale il diritto soggettivo, concretamente determinato, viene ad esistenza; pertanto, ove il medesimo contesti il diniego opposto dall'amministrazione al riconoscimento del premio o l'entità del premio offerto e lamenti la mancata attivazione da parte dell'amministrazione, la relativa controversia è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cassazione sezioni unite sentenza 5353 del 2011; Tar Bologna sentenza 835 del 2018);

- passando all’esame del merito, si osserva che, ai sensi dell’articolo 92 del d.lgs. 42 del 2004, il Ministero corrisponde un premio non superiore al quarto del valore delle cose ritrovate al proprietario dell'immobile dove è avvenuto il ritrovamento, al concessionario dell'attività di ricerca, di cui all'articolo 89, qualora l'attività medesima non rientri tra i suoi scopi istituzionali o statutari o allo scopritore fortuito che ha ottemperato agli obblighi previsti dall'articolo 90 del medesimo d.lgs. (tra cui in particolare l’onere di immediata denunzia alle autorità e di conservazione dei beni nelle more dell’intervento di quest’ultima); viceversa il proprietario dell'immobile, che abbia ottenuto la concessione prevista dall'articolo 89 ovvero sia scopritore della cosa, ha diritto ad un premio non superiore alla metà del valore delle cose ritrovate; infine nessun premio spetta allo scopritore che si sia introdotto e abbia ricercato nel fondo altrui senza il consenso del proprietario o del possessore.

- nel caso di specie, riassumendo, per la Azienda agricola Gea, la Sovrintendenza ha determinato i premi per i rinvenimenti del 2009 e 2013 nella misura rispettivamente del 15% del 25%, tali premi non sono stati accettati e nel presente giudizio se ne contesta la quantificazione invocandosi una liquidazione rispettivamente in misura pari al 25%, come proprietaria, e 50%, come proprietaria concessionaria; per la società Paideia srl ha determinato il premio in misura del 25% per i ritrovamenti del 2009 (determinazione non contestata nel presente ricorso anche per quanto riguarda l’esclusione del rimborso delle spese) mentre per quelli del 2013 ha escluso qualsiasi premio o rimborso (e nel presente ricorso si richiede la determinazione nella misura del 25%, come concessionaria, oltre al rimborso delle spese), e anche tale provvedimento di esclusione del premio non è stato impugnato tempestivamente (ma anche per esso la ricorrente chiede la rimessione in termini);

- ciò premesso, il Collegio evidenzia che la legge 1 giugno 1939 n. 1089 è stata abrogata dal d.lgs. 29 ottobre 1999 n. 490 a sua volta abrogato dal d.lgs. n. 42 del 2004, sicché non sussiste più la previsione di cui all’articolo 48 della legge 1039 del 1939, secondo cui in caso di non accettazione del premio fissato dal Ministro questo era determinato da una commissione a mente dell’articolo 44 della medesima legge;

- ne consegue che trovano applicazione solo gli articoli 92 e 93 del d.lgs. 42 del 2004, che non prevedono alcun procedimento ulteriore in caso di negata attribuzione del premio o di determinazione non accettata (solo la stima dei beni, non contesta nel caso di specie, è oggetto di un procedimento eventuale, a mente dell’articolo 93 cit. comma 3: “Se gli aventi titolo non accettano la stima definitiva del Ministero, il valore delle cose ritrovate è determinato da un terzo, designato concordemente dalle parti”), residuando quindi per il privato solo la possibilità di adire tempestivamente il giudice amministrativo in caso di diniego o di determinazione non accettata, e a tal proposito le determinazioni fatte dalla Sovrintendenza per conto del Ministero sono considerate in giurisprudenza provvedimenti immediatamente lesivi e quindi da impugnare tempestivamente (cfr. Tar Lazio sentenza 4129 del 2018);

- nel caso di specie, pertanto, le ricorrenti avrebbero dovuto o impugnare tempestivamente le note della Sovrintendenza di diniego o di determinazione del premio non condivisa oppure accettare il premio stesso così determinato al fine di far proseguire il procedimento di liquidazione;

- non avendo adempiuto ad alcuno dei succitati oneri, non possono adesso contestare la determinazione del premio (perché sono decadute dai termini di impugnazione) né dolersi dell’inerzia del Ministero (perché non avendo accettato il premio loro stesse hanno impedito il prosieguo del procedimento di liquidazione);

- resta quindi da esaminare solo la fondatezza della istanza di rimessione in termini per l’impugnazione delle note della Soprintendenza, basata sulla circostanza della mancata indicazione in esse dell’Autorità giurisdizionale cui ricorrere e del termine di decadenza;

- in proposito la giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato sentenza 81 del 2019) ha chiarito che nel processo amministrativo la rimessione in termini per errore scusabile ex art. 37 c.p.a. è un istituto di carattere eccezionale, poiché deroga alla regola fondamentale di perentorietà dei termini d'impugnazione e quindi il medesimo art. 37 è norma di stretta interpretazione; che l'omessa o erronea indicazione, nel provvedimento impugnato, del termine o dell'Autorità cui ricorrere, richiesta dall'art. 3, comma 4 della legge 241 del 1990, non è di per sé sola causa autonoma d'illegittimità di esso, rappresentando soltanto una mera irregolarità e non giustifica, quindi, alcun automatismo nella concessione del beneficio della rimessione in termini per errore scusabile, occorrendo a tal fine verificare, caso per caso, che siffatta mancanza o l'erronea indicazione abbiano determinato un'obiettiva incertezza sugli strumenti di tutela approntati dalla legge a favore dell'interessato; che più in particolare tal omissione può determinare il riconoscimento dell'errore scusabile e la conseguente rimessione in termini, solo quando lo stato d'incertezza sia giustificato dall'oscurità e ambiguità della normativa applicabile, dal cambiamento del quadro legislativo, da contrasti in giurisprudenza o ancora da attività ictu oculi equivoche o contraddittorie poste in essere dalla P.A.;

- ciò premesso, nel caso di specie, il Collegio rileva che non vi poteva essere ragionevolmente alcuna incertezza circa l’onere di immediata impugnazione delle note della Sovrintendenza, atteso che, per quanto sinora illustrato, esse hanno comunque determinato un arresto procedimentale, e come noto è un principio incontroverso in giurisprudenza quello secondo cui gli atti, anche endoprocedimentali, che determina un arresto del procedimento devono essere impugnati nei termini di decadenza in quanto immediatamente lesivi (cfr. Consiglio di Stato, sentenza 2858 del 2017);

- l’arresto procedimentale, quanto al diniego del riconoscimento del premio (per i ritrovamenti del 2013 nei confronti della società Paideia srl), è del tutto evidente; ma a ben vedere anche le altre note che hanno determinato i premi in misura non condivisa dalle ricorrenti hanno causato un arresto procedimentale seppure con il concorso delle ricorrenti stesse, le quali, appunto non accettando il premio, hanno reso impossibile la continuazione del procedimento come sviluppato dall’Amministrazione, con la conseguenza che le medesime istanti avevano due sole possibilità: accettare il premio e così premettere al procedimento di continuare o non accettarlo ma al contempo impugnare la determinazione della Soprintendenza evitando così lo stallo procedimentale (e la accettazione del premio non è un documento qualsiasi ma una condizione essenziale per la continuazione del procedimento, cfr. Cassazione sezioni unite sentenza 5194 del 2019);

- pertanto l’azione avverso il silenzio non può essere accolta atteso che per tutte e tre le note contestate (due relative ai i rinvenimenti del 2013 e una per quelli del 2009, avendo la Paideia srl accettato la determinazione del proprio premio per quei ritrovamenti) dalle due società così come per quella non contestata dalla Paideia srl si è verificato un arresto procedimentale non imputabile all’Amministrazione (attesa appunto la mancata accettazione del premio per tutte e quattro); né per le ragioni già indicate può essere concessa la rimessione in termini per l’azione di annullamento delle tre note non condivise, la cui impugnazione resta pertanto palesemente tardiva;

- le spese, liquidate in dispositivo, debbono seguire il criterio della soccombenza;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

dichiara infondato il ricorso avverso il silenzio e rigetta l’istanza di rimessione in termini ai fini della conversione del rito come impugnatorio.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2019 con l'intervento dei magistrati:

Renata Emma Ianigro, Presidente FF

Massimiliano Balloriani, Consigliere, Estensore

Paola Anna Gemma Di Cesare, Consigliere