Consiglio di Stato Sez. VI n.320 del 13 gennaio 2020
Beni Culturali.Sanzione di cui all’art. 160, comma 4 d.lgs. 42\2004
La misura della sanzione pecuniaria, comminabile ai sensi dell'art. 160, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004, è espressione di discrezionalità tecnica. L'Amministrazione, nel determinare il "valore della cosa perduta", deve avere riguardo, secondo i principi generali di ragionevolezza e gradualità, alla gravità della violazione e all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze.
Pubblicato il 13/01/2020
N. 00320/2020REG.PROV.COLL.
N. 00859/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 859 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITÀ CULTURALI E PER IL TURISMO, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
contro
PARROCCHIA DI SAN MARTINO VESCOVO, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo De Magistris, Giorgio Fregni, Domenicantonio Silipo, con domicilio eletto presso lo studio Filippo De Magistris in Roma, via Pompeo Magno, n. 2/B;
nei confronti
COMUNE DI CARPI, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna n. 676 del 2014;
Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Parrocchia di San Martino Vescovo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2019 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti gli avvocati Giorgio Fregni e l’avvocato dello Stato Angelo Venturini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.‒ Il Ministero appellante premette che:
- in data 23 novembre 2005, la Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per le province di Bologna, Modena e Reggio Emilia aveva ricevuto da parte del Vescovo di Carpi una richiesta di autorizzazione per la realizzazione di lavori di ristrutturazione e recupero architettonico e funzionale della canonica annessa alla Chiesa parrocchiale di San Martino;
- con nota prot. 3839 del 10 marzo 2006, l’Amministrazione aveva rilasciato, ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 42 del 2004, l’autorizzazione richiesta con espressa prescrizione che il restauro delle superfici avrebbe dovuto configurarsi come ripristino e integrazione della situazione esistente e non come rifacimento, al fine di preservare i caratteri di autenticità storica dell’edificio;
- successivamente, in data 23 aprile 2010, il Comando della Polizia Municipale di Carpi aveva comunicato all’Amministrazione, di aver constatato la totale demolizione della canonica annessa alla chiesa;
- a seguito di tale segnalazione, la Soprintendenza aveva disposto un sopralluogo per accertare lo stato del bene da cui risultava: «la completa assenza del fabbricato adibito a Canonica del quale sono rimaste soltanto modeste porzioni di muratura adiacente l’edificio della Chiesa [...], non esistono presenze di macerie e calcinacci del suddetto avvenuto crollo [...], nell’area di sedime della Canonica è stato impiantato un cantiere edile»;
- la Soprintendenza, con nota prot. 3438 del 9 marzo 2011, aveva provveduto quindi ad istruire il procedimento sanzionatorio di cui all’art. 160 del d.lgs. n. 42 del 2004, all’esito del quale aveva proposto l’applicazione di una sanzione pecuniaria dell’importo di € 602.874,80, ai sensi dell’art. 160, comma 4, del Codice dei Beni Culturali, calcolata sulla base del costo della rimessa in pristino maggiorato di un valore aggiunto, pari ad 1/3 del costo medesimo (c.d. «valore ombra»), rappresentante il valore aggiuntivo a quello di mercato relativo ai particolari pregi storico-artistici del bene da intendersi come irriproducibili;
- la Parrocchia aveva chiesto la costituzione della commissione di cui all’art. 160, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004 per la ridefinizione dell’importo della sanzione;
- preso atto che i componenti della richiamata commissione non erano pervenuti ad un parere unanime e valutati i lavori della medesima, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, in data 30 aprile 2013, aveva emesso decreto sanzionatorio, confermando l’importo proposto dalla Soprintendenza;
- la Parrocchia di San Martino Vescovo impugnava quindi l’anzidetto provvedimento sanzionatorio, deducendo in sintesi i seguenti vizi:
i) non era ravvisabile alcuna violazione degli obblighi di protezione e conservazione, atteso che per il complesso in questione non era mai stato verificato l’interesse culturale ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 42 del 2004;
ii) il Ministero aveva illegittimamente ritenuto che tutti gli edifici crollati fossero soggetti a tutela e ne aveva conseguentemente sanzionato il crollo, sebbene fosse pacifico che soltanto la Parrocchia aveva oltre 70 anni;
iii) l’art. 160, comma 4, del Codice dei beni culturali e del paesaggio prescrive che il responsabile sia tenuto a corrispondere allo Stato una somma pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa, solo quando la reintegrazione non sia possibile, ma nel caso di specie la reintegrazione era invece sicuramente possibile, ed anzi era già stata attuata, previo rilascio di tutti i titoli abilitativi necessari;
iv) la commissione, in data 18 aprile 2014, aveva concluso i propri lavori “a maggioranza”, deliberando che il valore della cosa perduta era di € 102.766,86, ma l’Amministrazione, ignorandone le risultanze, aveva inflitto alla Parrocchia una sanzione pecuniaria di € 602.847,80;
v) il Ministero avrebbe dovuto quanto meno motivare le ragioni della ritenuta inattendibilità delle risultanze dei lavori della Commissione e dell’adesione alla valutazione della Soprintendenza;
vi) la quantificazione del c.d. “valore ombra” era del tutto illogica, in quanto il valore della “cosa perduta” era sicuramente inferiore al costo della rimessa in pristino, e gli edifici de quibus erano privi di particolari pregi storico-artistici da intendersi come irriproducibili;
- il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna, con sentenza n. 676 del 2014, aveva accolto il ricorso, rilevando che «[…] appare del tutto illogico, in relazione “all’an” del provvedimento, che l’amministrazione, in presenza di un procedimento di verifica ancora in itinere e quindi sulla base di un presupposto costituito da una tutela temporanea “ope legis”, ma ancora in via di definizione ai sensi dell’art. 12 del citato Decreto, abbia comunque provveduto all’irrogazione della sanzione. Ma anche qualora si volessero ritenere sussistenti i presupposti per l’esercizio del potere sanzionatorio pare, questa volta in relazione al “quantum” della sanzione, ingiustificata e priva di elementi di ragionevolezza l’applicazione di una sanzione pecuniaria più elevata rispetto a quella stabilita dalla Commissione alla cui nomina la stessa Soprintendenza per i Beni Architettonici aveva aderito e dopo che la Commissione medesima aveva ritenuto congrua a titolo di sanzione una somma nettamente inferiore».
2.‒ Avverso la predetta sentenza ha proposto appello il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e per il Turismo, chiedendone l’integrale riforma.
3.‒ Si è costituito in giudizio, la Parrocchia di San Martino Vescovo chiedendo il rigetto del gravame. Dopo avere eccepito l’inammissibilità della produzione soltanto in appello di alcuni documenti (segnatamente: la nota prot. n. 223 dell’8 gennaio 2013 e la nota prot. n. 4667 del 28 marzo 2013), ha comunque proposto avverso gli stessi motivi aggiunti, ai sensi dell’art. 104, comma 3, del c.p.a.
4.‒ All’udienza del 21 novembre 2019, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.‒ L’art. 160, comma 5, del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137: di seguito “Codice”) disciplina le conseguenze scaturenti dalla violazione degli obblighi di protezione e conservazione posti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Qualora per effetto della violazione il bene culturale subisca un danno, «il Ministero ordina al responsabile l’esecuzione a sue spese delle opere necessarie alla reintegrazione» (comma 1).
In caso di inottemperanza all’ordine di reintegrazione così impartito, «il Ministero provvede all’esecuzione d’ufficio a spese dell’obbligato» (comma 2).
Qualora invece la reintegrazione non sia possibile nella sua originaria consistenza, «il responsabile è tenuto a corrispondere allo Stato una somma pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa» (comma 4).
Il successivo comma 5 prosegue precisando che, «se la determinazione della somma, fatta dal Ministero, non è accettata dall’obbligato, la somma stessa è determinata da una commissione composta di tre membri da nominarsi uno dal Ministero, uno dall’obbligato e un terzo dal presidente del tribunale. Le spese relative sono anticipate dall’obbligato» (comma 5, in cui è stato trasfuso il previgente art. 131, comma 5, del D.lgs. n. 490 del 1999).
2.‒ Con il primo motivo di appello, il Ministero contesta il capo della sentenza gravata che ha accolto la censura secondo cui la demolizione dei manufatti non avrebbe violato alcuna prescrizione di tutela. Ciò in quanto la verifica dell’interesse culturale non è mai stata portata a termine, né prima, né dopo il decreto del 20 aprile 2013, con cui è stata irrogata la sanzione pecuniaria.
Il motivo è fondato.
2.1‒ Sebbene il procedimento di verifica dell’interesse culturale non fosse stato ancora formalmente definito alla data di emanazione del provvedimento sanzionatorio, sul complesso della chiesa e canonica di San Martino Vescovo insisteva comunque un complesso di prescrizioni operanti ope legis, ai sensi del combinato disposto degli artt. 10 e 12 del Codice.
Secondo il citato art. 12, comma 1, «[l]e cose indicate all’articolo 10, comma 1» ‒ il quale a sua volta recita: «[s]ono beni culturali le cose immobili e mobili appartenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonché ad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro, ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico» ‒, purché «siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre settanta anni», sono sottoposte alle disposizioni parte seconda del Codice «fino a quando non sia stata effettuata la verifica» dell’interesse culturale.
Il potere sanzionatorio previsto dall’art. 160 del Codice, in quanto riferito alla «violazione degli obblighi di protezione e conservazione stabiliti dalle disposizioni del Capo III del Titolo I della Patte seconda», trovava dunque piena applicazione.
Del resto, è significativo osservare come la stessa Parrocchia avesse, in tre occasioni precedenti, richiesto l’autorizzazione per la realizzazione di opere da effettuare sullo stesso bene, ai sensi dell’art. 21 del Codice.
3.‒ Va invece confermato il capo della sentenza di primo grado che ha ritenuto illegittima la quantificazione della sanzione pecuniaria operata dall’Amministrazione con le ulteriori specificazioni sul piano motivazionale che di seguito si espongono.
3.1.‒ La misura della sanzione pecuniaria, comminabile ai sensi dell’art. 160, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004, è espressione di discrezionalità tecnica. L’Amministrazione, nel determinare il «valore della cosa perduta», deve avere riguardo, secondo i principi generali di ragionevolezza e gradualità, alla gravità della violazione e all’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze.
Nel caso di specie, sono ravvisabili le seguenti carenze istruttorie e motivazionali.
3.2.‒ L’Amministrazione ha determinato l’importo corrispondente al valore del bene culturale, irrimediabilmente compromesso a seguito della sua demolizione. Tuttavia, non ha considerato che aveva un rilievo obiettivo il fatto che la ricostruzione dell’edificio fosse stata nel frattempo effettuata nel rispetto dell’impronta stilistica originaria. La Soprintendenza, infatti, aveva autorizzato la ricostruzione ‒ con atti del 3 novembre 2010 e del 4 luglio 2011 ‒ osservando che la ricostruzione «consentirebbe di ridefinire la spazialità dell’ambiente originario caratterizzato dalla presenza della chiesa»; aggiungendo che «si prevede di utilizzare (come in effetti sono stati utilizzati) materiali tradizionali sia per l’apparato strutturale sia per la configurazione architettonica nei termini in cui essa era stata realizzata in origine».
In definitiva, tenuto conto che la sanzione pecuniaria rappresenta qui una sorta di “reintegrazione per equivalente” del valore del bene culturale andato perduto, il Ministero avrebbe dovuto considerare tale circostanza attenuante dell’offensività del fatto: non vi era stata una demolizione fine a se stessa, né una ricostruzione tale da far perdere perfino le tracce e la memoria del precedente edificio vincolato.
3.3.‒ Sotto altro profilo, il Ministero ha calcolato la sanzione partendo dal presupposto che tutti gli edifici crollati ‒ non solo la canonica, ma anche i blocchi 1, 2 e 3 ‒ fossero beni culturali soggetti a tutela, quantificando il valore dei 3 blocchi in complessivi € 174.671,23.
Sennonché, la Parrocchia ha eccepito ‒ senza specifica contestazione di controparte ‒ che i blocchi 1, 2 e 3 non risalivano ad oltre 70 anni addietro.
3.4.‒ Va poi considerato un’ulteriore profilo di vizio.
Come si è detto sopra, il responsabile di una violazione prevista dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, per contestare l’ammontare di una sanzione in corso di irrogazione, ha la possibilità di rimettersi all’arbitraggio di una commissione tecnica composta da tre membri. Si tratta di una fase procedimentale che, una volta determinata la sanzione per la violazione degli obblighi di conservazione del bene oggetto di tutela, si caratterizza come del tutto eventuale ‒ essendo rimessa all’iniziativa del soggetto tenuto al pagamento ‒ ed è unicamente indirizzata all’esatta quantificazione della misura pecuniaria.
Vero è che, nel caso di specie, la Commissione, come si ricava dai verbali delle sedute, non era pervenuta ad un accordo sulla somma da imputarsi a sanzione (e trattandosi di organo tecnico, non può ritenersi, come invece prospetta la Parrocchia, che potesse deliberare a maggioranza); tuttavia, proprio in ragione della oggettiva controvertibilità della stima effettuata, incombeva sul Ministero un onere motivazionale rafforzato circa la decisione di tenere ferma la valutazione della Soprintendenza e di discostarsi dalla stima effettuata da due (su tre) degli altri membri della Commissione. Tale onere non può dirsi adeguatamente assolto neppure mediante il rinvio alla nota prot. n. 223 del 8 gennaio 2013, e alla nota prot. n. 4667 del 28 marzo 2013 della Soprintendenza.
Restano a parere del Collegio irrisolte le seguenti insufficienze motivazionali:
- la decisione di non applicare alcun coefficiente di deprezzamento del valore del bene dovuti alla vetustà ed alla obsolescenza, non appare adeguatamente argomentata;
- non pare infatti sostenibile la tesi per cui qualunque bene culturale acquisti sempre valore invecchiando, potendo darsi dei casi in cui invece il valore del bene culturale sia inciso negativamente dalle sue concrete condizioni di conservazione;
- la commissione aveva rilevato che l’edificio ad uso canonica «fu adibito ad abitazione del parroco e versava in pessime condizioni sia strutturali che di manutenzione avendo subito, negli ultimi anni, pesanti interventi peggiorativi, sporadici e senza alcuna logica impiegando materiali assolutamente incongrui (tetto, pavimenti e varie). Dotato di un primitivo impianto elettrico e sprovvisto dell’impianto di riscaldamento, con un bagno molto improbabile, con l'assoluta assenza di rete fognaria sia per le acque nere che per quelle chiare»;
- la Parrocchia ‒ anche qui senza specifica contestazione di controparte ‒ ha altresì dedotto che gli edifici erano costruiti con materiali comuni e di fattura ordinaria; i fabbricati erano notevolmente degradati; le murature erano sconnesse ed attraversate da crepe e fessure, compromesse nella stabilità dai terremoti del 1987 e del 1996, deteriorate per impregnazione dell’umidità di risalita; gli intonaci erano in buona parte mancanti e per le restanti parti presentavano rigonfiamenti con distacco dal supporto murario; i pavimenti del piano terreno, in piastrelle di ceramica e marmette, erano completamente impregnati d'acqua con superfici sfaldate; le murature del terzo blocco annesso del fabbricato di servizio erano costituite da elementi forati di laterizio assolutamente inadeguati dal punto di vista strutturale e privi di intonaco;
- la stessa Soprintendenza, con autorizzazione n. 3839 del 2006, aveva autorizzato interventi molto invasivi proprio per le descritte condizioni di grave degrado dei beni.
In definitiva, la misura della sanzione che tiene conto del valore risarcitorio (pari a € 150.711,00) e del costo ulteriore indicato nella misura di 1/3 del costo della rimessa in pristino (pari a € 452.135,00), relativo ai particolari pregi storico-artistici del bene da intendersi come irriproducibili, non ha tenuto conto dello stato effettivo dei beni.
4.‒ La fondatezza del mezzo di impugnazione relativo alla quantificazione della somma dovuta dal proprietario, a ristoro del danno al patrimonio storico-artistico, comporta di necessità l’annullamento parziale del decreto gravato.
In sede di esecuzione del giudicato, competerà all’Amministrazione effettuare nuovamente il calcolo, valutando appieno i profili sopra evidenziati. In ragione del carattere specialistico della valutazione e in assenza di un quadro di riferimento edittale, il Collegio ritiene infatti di non fare applicazione del potere sostitutivo previsto dall’art. 134, comma 1, lettera c), c.p.a.
5.– Le spese del doppio grado di lite vanno integralmente compensate tra le parti, in considerazione dell’accoglimento soltanto parziale del ricorso di primo grado e del carattere risalente della controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 859 del 2015, come in epigrafe proposti, lo accoglie parzialmente e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, annulla il decreto ministeriale impugnato, ma nella sola parte relativa alla determinazione della sanzione. Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giancarlo Montedoro, Presidente
Vincenzo Lopilato, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
Francesco Mele, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere, Estensore
