TAR Sardegna Sez. II sent. 2014 del 31 ottobre 2007
Beni Ambientali. Installazione cartelloni pubblicitari
E' illegittima l’estensione della prescrizione che disciplina le installazioni di mezzi pubblicitari sul territorio regionale, ponendo un divieto di installazione pressochè assoluto di cartellonistica pubblicitaria a tutta la viabilità principale della Regione, senza alcuna distinzione tra aree di pregio ambientale, ed aree prive di rilevanza paesaggistica, con non consentita interferenza sull’attività posta in essere, legittimamente e sulla base delle norme vigenti al momento del rilascio degli atti abilitativi, da altre amministrazioni statali o locali.
Beni Ambientali. Installazione cartelloni pubblicitari
E' illegittima l’estensione della prescrizione che disciplina le installazioni di mezzi pubblicitari sul territorio regionale, ponendo un divieto di installazione pressochè assoluto di cartellonistica pubblicitaria a tutta la viabilità principale della Regione, senza alcuna distinzione tra aree di pregio ambientale, ed aree prive di rilevanza paesaggistica, con non consentita interferenza sull’attività posta in essere, legittimamente e sulla base delle norme vigenti al momento del rilascio degli atti abilitativi, da altre amministrazioni statali o locali.
REPUBBLICA ITALIANA Sent.n. 2014/2007
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Ric. n. 909 /2006
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SARDEGNA
Sezione seconda
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 909/2006 proposto da F.I.S.P.E., A.I.C.A.P.:, A.N.A.C.S., A.I.F.I.L.., ASSOCAAP, ASTREA Spa, IPAS Spa, Avip Spa, A.P. ITALIA s.r.l., Publiarcom-Segnal s.r.l., Pubblidue s.r.l., Full Media Service s.r.l., Pubblia s.r.l., Pubblicrea di Sitzia Raffaele, Studio Design s.r.l.,Pubbliapia di Lecis Maria Cristina e C. s.a.s., Sardara Angelo Pubblicità, MP Pubblicità di Piga Massimo, Nuova Neon s.a.s. di Antonio Deffenu &, Pubbliluna di Trombotto Salvatore Renzo, Gierre s.n.c. di Giordano Nunzio, S.P.S. s.r.l., tutte in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Laruffa e Antonello Rossi, ed elettivamente domiciliate in Cagliari, via Bellini n.26, presso lo studio legale del secondo;
contro
la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Gian Piero Contu, Paolo Carrozza e Vincenzo Cerulli Irelli ed elettivamente domiciliata presso l’ ufficio legale della R.A.S. in Cagliari, viale Trento, n. 69;
per l'annullamento
dell’articolo 110 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Paesaggistico Regionale- Primo ambito omogeneo approvato con deliberazione della Giunta Regionale n.36/7 del 5 Settembre 2006, pubblicato sul B.U.R.A.S. n.30 del 8 Settembre 2006 nonchè di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente.
VISTO il ricorso con i relativi allegati;
VISTO l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione Regionale resistente;
VISTI gli atti tutti della causa;
NOMINATO relatore per la pubblica udienza del 11 Luglio 2007 il consigliere Grazia Flaim;
UDITI gli avvocati delle parti come da separato verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
F A T T O
Con la deliberazione in epigrafe, la Giunta Regionale Sarda ha approvato in via definitiva ai sensi dell’articolo 11 comma 5 della legge regionale n.45/1989 come modificato dall’articolo 2 della legge regionale n.8/2004, il Piano Paesaggistico Regionale – Primo ambito omogeneo(PPR), unitamente agli elaborati allegati allo stesso, tra i quali la relazione introduttiva e le norme tecniche di attuazione.
In particolare l’articolo 110 delle NTA, rubricato “Cartellonistica commerciale”, disciplina le installazioni di mezzi pubblicitari sul territorio regionale, ponendo un divieto di installazione pressochè assoluto.
Tale articolo, affermano le ricorrenti, è quindi di fondamentale importanza per le imprese operanti nel settore delle affissioni pubblicitarie e per le associazioni di categoria, che ne rappresentano gli interessi e che, nella specie, si definiscono quali maggiormente rappresentative a livello nazionale.
Le stesse, infatti, affermano di raggruppare la maggioranza delle imprese di settore in Italia e dichiarano che, per statuto, sono istituzionalmente preordinate alla cura degli interessi delle aziende associate.
In tale veste, per giurisprudenza ormai consolidata, affermano di essere legittimate ad impugnare il provvedimento in epigrafe, siccome gravemente lesivo degli interessi della categoria rappresentata, trattandosi di aziende di settore aventi numerose installazioni pubblicitarie lungo ed in vista delle strade della Regione Sardegna.
Le associazioni ricorrenti, unitamente ad alcune aziende associate, interessate in quanto aventi numerose installazioni pubblicitarie lungo ed in vista delle strade della Regione Sardegna, impugnano, deducendo due motivi che si sintetizzano, il provvedimento in epigrafe, per violazione, sotto distinti profili degli artt.9 e 41 della Costituzione, degli artt.143 e 153 del DL.vo 22 gennaio 2004 n.42, violazione dell’articolo 1 L.R. 25.11.2004 n. 8: violazione e falsa applicazione di legge, incompetenza, eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta; violazione di legge, eccesso di potere per irragionevolezza e disparità di trattamento, sviamento di potere.
.L’amministrazione Regionale si è costituita in giudizio ed ha depositato in atti anche memoria difensiva con cui eccepisce tra l’altro l’inammissibilità del ricorso per difetto di valida procura alle liti.
Alla pubblica udienza del 11 Luglio 2007 la difesa regionale ha contestato le affermazioni delle ricorrenti e, dopo ampia discussione, presenti i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
D I R I T T O
La legittimazione a ricorrere delle associazioni ricorrenti è nella specie non contestabile e, del pari, è oggettivamente incontestato l’interesse delle aziende.
La lesione dell’interesse lamentato dalle ricorrenti è inoltre effettiva, concreta ed attuale, poichè è certo che l’applicazione del provvedimento impugnato, nella parte fatta oggetto di contestazione, produce una consistente contrazione del mercato, con innegabili ripercussioni negative anche in termini occupazionali.
L’eccezione di inammissibilità per difetto di valida procura, sollevata dalla regione è infondata .
La difesa regionale, facendo appello all’interpretazione data dalla giurisprudenza all’art. 83 cpc, sostiene che le procure sono state apposte in calce al ricorso su fogli separati senza collegamento alla pagina finale.
Se, in fatto, è vero che le procure non hanno il numero di pagina progressivo, è altrettanto vero che la pagina finale del ricorso, sottoscritta fino all’ultimo rigo, non consentiva l’inserimento delle procure nello stesso foglio, sicchè, nel caso di specie l’impiego di fogli aggiunti era necessario. Le procure inoltre sono state redatte su fogli completi, senza soluzione di continuità, recano tutte la stessa data e possono quindi considerarsi collegate al ricorso con un nesso di inscindibilità oggettivamente verificabile ed idoneo a garantire che siano state rilasciate anteriormente alla costituzione del rapporto .
Nel merito la questione sottoposta la collegio consiste nello stabilire se l’art.110 delle NTA del piano paesaggistico regionale sia legittimo o no nella parte in cui, secondo i ricorrenti, avrebbe introdotto un divieto quasi assoluto di installazione di mezzi pubblicitari su tutto il territorio regionale.
In particolare si ritiene viziata la norma nella parte in cui al terzo comma impone la rimozione di tutta la cartellonistica commerciale dislocata lungo la viabilità principale della regione “entro un anno dall’entrata in vigore del PPR”.
La Regione, invocando i principi ispiratori del Piano, ha sostenuto che l’intera disposizione dell’art. 110 sarebbe coerente e non irragionevole se letta in correlazione con le motivazioni e le finalità che hanno ispirato la complessa ed estesa operazione di pianificazione paesistica.
In proposito va preliminarmente chiarito che il piano, pur contenendo uno studio ricognitivo esteso a tutto il territorio della regione, illustrativo dei vari assetti, ambientale, storico culturale, insediativo e degli usi civici, disciplina solo una parte di tale territorio, quella compresa negli ambiti omogenei come individuati nelle cartografie, elemento conoscitivo integrante del piano, mentre per la restante parte le prescrizioni imposte valgono solo per i beni paesaggistici, compresi i beni identitari, purché compiutamente individuati e tipizzati.
Deve essere poi richiamato, quale canone interpretativo fondamentale di tutto il piano ed in specie della norma in contestazione, il Codice Urbani e nella specie l’art.153, secondo il quale “ 1) nell’ambito ed in prossimità dei beni paesaggistici indicati nell’art. 134 é vietato collocare cartelli e altri mezzi pubblicitari, se non previa autorizzazione dell’amministrazione competente individuata dalla regione. 2) lungo le strade, site nell’ambito ed in prossimità dei beni indicati nel comma 1, è vietato collocare cartelli o altri mezzi pubblicitari salvo autorizzazione rilasciata ai sensi dell’art. 23 comma 4 del decreto legislativo 30 aprile 1992 n.285 e successive modificazioni, previo parere favorevole dell’amministrazione competente individuata dalla regione sulla compatibilità della collocazione e della tipologia del mezzo pubblicitario con i valori paesaggistici degli immobili o delle aree soggette a tutela.”
L’art. 134 titolato “beni paesaggistici” individua come tali: gli immobili e le aree indicati dall’art. 136, ( immobili di notevole interesse pubblico, tra cui alla lettera d) sono comprese “le bellezze panoramiche considerate come quadri e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze”); 2) le aree indicate dall’art. 142 ( aree tutelate per legge) ; 3) gli immobili e le aree tipizzati , individuati e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli artt. 143 e 156.
Dal complesso di tali disposizioni che dichiaratamente sono state assunte a presupposto anche dal piano oggi in questione, senza voler essere esaustivi, si ricava che la tutela è riservata ad ambiti, aree od immobili previamente individuati nei loro confini e nella loro entità :1) o da provvedimenti adottati dalle amministrazioni statali, quali ad esempio i vari decreti di dichiarazione di interesse pubblico, 2) o direttamente dalla legge; 3) o individuati e tipizzati dalla regione nel contesto del piano paesaggistico.
In coerenza con la tutela del diritto di iniziativa economica privata, suscettibile di limitazioni solo per espressa disposizione di legge in ossequio alla Costituzione ( art.41), la legge non prescrive, inoltre, per nessuno di tali “beni” un divieto assoluto di installazione di cartelli pubblicitari, neanche nell’ambito od in prossimità dei beni stessi.
Volendo limitare l’esame alle prescrizioni che più direttamente riguardano la presente controversia, sul piano della normativa nazionale, la collocazione dei cartelli viene subordinata alla verifica, caso per caso, della relativa compatibilità con la tutela di quella porzione di territorio, o di quell’immobile o complesso di immobili le cui qualità, intrinseche ed oggettivamente percepibili dalla generalità, siano state previamente evidenziate e ritenute meritevoli di tutela all’esito dei processi ricognitivi compiuti nel corso dell’istruttoria che si è conclusa con l’approvazione del piano . Coerentemente il quarto comma dell’art. 8 delle NTA specifica che l’individuazione dei beni …”costituisce accertamento delle caratteristiche intrinseche e connaturali dei beni immobili e delle risorse essenziali del territorio”.
L’esigenza di acquisire la previa autorizzazione deve essere circoscritta alla tutela, oltre che dei beni già individuati come meritevoli di tutela al di fuori del piano, solo a quei beni che la regione ha ora il potere di “individuare” ex novo.
Sulla base di questi principi, la norma dell’art. 110 è in parte illegittima.
La prima parte del primo comma è coerente con i principi stabiliti dalla legislazione statale, poiché fa riferimento a “beni paesaggistici” specificamente individuati e si limita a prescrivere la previa acquisizione dell’autorizzazione.
Esula, ovviamente, dalla presente controversia ogni questione relativa alle modalità con cui tali beni siano stati individuati e tipizzati nell’ambito del piano: si tratta di verifica che potrà essere svolta in concreto e caso per caso in ipotesi in cui se ne evidenziasse l’incogruità o la non corrispondenza alla legge.
La successiva prescrizione dello stesso primo comma, in base alla quale “tale divieto opera altresì lungo le viabilità principali della regione ( statali e provinciali) lungo i cigli delle strade e comunque per tutto l’ambito dei coni visivi degli automobilisti è viziata per i motivi ampiamente dedotti dai ricorrenti e va dunque annullata.
Con la stessa infatti si impone una tutela generalizzata a tutto il territorio regionale, esorbitando non solo dai confini degli ambiti entro i quali il piano è efficace, ma anche dai limiti fissati dalla legge statale e da quella regionale, n. 8/2004.
Le “viabilità principali della Regione” i cigli “delle strade” ed i “coni visivi”, se non sono “siti nell’ambito ed in prossimità di beni” paesaggistici sottoposti a tutela, sono neutre quanto al profilo paesaggistico e la collocazione di cartelloni in tali aree è soggetta solo al rispetto delle diverse norme poste a tutela della sicurezza stradale od alle limitazioni disposte dagli enti locali nei limiti consentiti dalla legge.
Il divieto introdotto con tale disposizione, come giustamente osservato dalla difesa dei ricorrenti, non rientrando in alcuna delle ipotesi tassative indicate dal legislatore nazionale e regionale, si traduce quindi in una immotivata limitazione della libertà di iniziativa economica introdotta arbitrariamente in forza di un provvedimento amministrativo .
Analoghe considerazioni possono valere per il secondo comma dell’art. 110, caratterizzato dal riferimento alle “aree di elevata qualità paesaggistica” quale parametro per sancire il divieto assoluto di installazione di “pannelli di pubblicità commerciale, permanenti e provvisori” . La categoria cui la norma si riferisce è assolutamente generica e non idonea a circoscrivere l’ambito della discrezionalità delle amministrazioni competenti al rilascio delle autorizzazioni. L’obbligo di sottoporre a valutazione caso per caso le richieste di installazione deve essere infatti collegato alla esistenza di vincoli certi quanto ad oggetto e si ribadisce ad individuazione e tipizzazione.
Potranno esservi allora cartelli da posizionare in prossimità di “ categorie di beni immobili i cui caratteri di individualità ne permettono una identificazione puntuale” (ndr. purchè previa), i cd. beni paesaggistici individui, oppure nell’ambito di “categorie di beni immobili con caratteri di diffusività spaziale, composti da una pluralità di beni identitari coordinati in un sistema territoriale relazionale” ( cfr, art. 6 n.2 e 3 richiamato all’art. 8 delle NTA). In tali casi sarà necessario acquisire l’autorizzazione paesaggistica, ma un divieto generalizzato esteso a tutto il territorio regionale, collegato per di più a parametri incerti, è incoerente con i principi di rango gerarchicamente superiore che segnano il limite dell’esercizio del potere amministrativo di pianificazione paesaggistica ed è quindi stato illegittimamente inserito nelle norme di attuazione.
La relativa prescrizione appare inoltre incoerente con la disposizione dell’art. 103 delle stesse norme, in cui al quarto comma lettera c) il divieto di posizionamento di cartellonistica pubblicitaria o di altri ostacoli alla percezione visiva è comunque limitato a beni specificamente individuati “strade e ferrovie a specifica valenza paesaggistica e panoramica” quali “ le litoranee e le strade in quota degli ambienti montani e naturali…”.
Appare inoltre illogico, come osservato dai ricorrenti, che per le infrastrutture di grande impatto previste dall’art. 109 sia comunque prevista una valutazione di compatibilità paesaggistica da svolgere caso per caso, mentre solo per gli impianti pubblicitari sia stato introdotto un divieto generalizzato ed assoluto circoscritto ad aree non previamente individuate.
Il terzo comma dell’art. 110, infine, che impone la rimozione di tutta la cartellonistica commerciale dislocata lungo la viabilità principale della regione, entro dodici mesi dall’entrata in vigore del PPR, va del pari annullato, poiché con tale disposizione la Regione, esorbitando dai poteri che la legge gli attribuisce nell’approvare lo strumento di pianificazione paesaggistica, ha inciso in modo indiscriminato ed illegittimo sulle posizioni qualificate e differenziate dei titolari di autorizzazioni alla installazione di cartelloni pubblicitari, con conseguente ingiustificata limitazione dell’efficacia temporale dei provvedimenti autorizzativi ancora in corso emessi dagli enti proprietari delle strade.
La disposizione è illegittima in quanto irragionevole, sia con riferimento alla legislazione nazionale di riferimento, sia avuto riguardo alla normativa di attuazione del piano che con questa sentenza è stata ritenuta esente da vizi.
In particolare è illegittima l’estensione della prescrizione a tutta la viabilità principale della Regione, senza alcuna distinzione tra aree di pregio ambientale, ed aree prive di rilevanza paesaggistica, con non consentita interferenza sull’attività posta in essere, legittimamente e sulla base delle norme vigenti al momento del rilascio degli atti abilitativi, da altre amministrazioni statali o locali.
Sulla base delle pregresse considerazioni il ricorso deve essere dunque accolto e la norma dell’art. 110 va annullata nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, facendo salvo solo il primo periodo del primo comma.
Le spese di giudizio sono poste a carico dell’amministrazione regionale intimata e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
Accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’art. 110, primo comma secondo capoverso, secondo comma e terzo comma, delle NTA del Piano, nei sensi di cui in motivazione.
Condanna l’amministrazione regionale intimata al pagamento delle spese di giudizio che liquida forfettariamente nella misura di € 5.000,00 (cinquemila/00) più IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 11 e 12 luglio 2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, con l'intervento dei signori:
Lucia Tosti, Presidente;.
Rosa Panunzio, Consigliere;
Grazia Flaim , Consigliere est.
Depositata in segreteria oggi: 31/10/2007
Il Segretario Generale
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Ric. n. 909 /2006
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SARDEGNA
Sezione seconda
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 909/2006 proposto da F.I.S.P.E., A.I.C.A.P.:, A.N.A.C.S., A.I.F.I.L.., ASSOCAAP, ASTREA Spa, IPAS Spa, Avip Spa, A.P. ITALIA s.r.l., Publiarcom-Segnal s.r.l., Pubblidue s.r.l., Full Media Service s.r.l., Pubblia s.r.l., Pubblicrea di Sitzia Raffaele, Studio Design s.r.l.,Pubbliapia di Lecis Maria Cristina e C. s.a.s., Sardara Angelo Pubblicità, MP Pubblicità di Piga Massimo, Nuova Neon s.a.s. di Antonio Deffenu &, Pubbliluna di Trombotto Salvatore Renzo, Gierre s.n.c. di Giordano Nunzio, S.P.S. s.r.l., tutte in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Laruffa e Antonello Rossi, ed elettivamente domiciliate in Cagliari, via Bellini n.26, presso lo studio legale del secondo;
contro
la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati Gian Piero Contu, Paolo Carrozza e Vincenzo Cerulli Irelli ed elettivamente domiciliata presso l’ ufficio legale della R.A.S. in Cagliari, viale Trento, n. 69;
per l'annullamento
dell’articolo 110 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Paesaggistico Regionale- Primo ambito omogeneo approvato con deliberazione della Giunta Regionale n.36/7 del 5 Settembre 2006, pubblicato sul B.U.R.A.S. n.30 del 8 Settembre 2006 nonchè di ogni altro atto connesso, presupposto o conseguente.
VISTO il ricorso con i relativi allegati;
VISTO l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione Regionale resistente;
VISTI gli atti tutti della causa;
NOMINATO relatore per la pubblica udienza del 11 Luglio 2007 il consigliere Grazia Flaim;
UDITI gli avvocati delle parti come da separato verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
F A T T O
Con la deliberazione in epigrafe, la Giunta Regionale Sarda ha approvato in via definitiva ai sensi dell’articolo 11 comma 5 della legge regionale n.45/1989 come modificato dall’articolo 2 della legge regionale n.8/2004, il Piano Paesaggistico Regionale – Primo ambito omogeneo(PPR), unitamente agli elaborati allegati allo stesso, tra i quali la relazione introduttiva e le norme tecniche di attuazione.
In particolare l’articolo 110 delle NTA, rubricato “Cartellonistica commerciale”, disciplina le installazioni di mezzi pubblicitari sul territorio regionale, ponendo un divieto di installazione pressochè assoluto.
Tale articolo, affermano le ricorrenti, è quindi di fondamentale importanza per le imprese operanti nel settore delle affissioni pubblicitarie e per le associazioni di categoria, che ne rappresentano gli interessi e che, nella specie, si definiscono quali maggiormente rappresentative a livello nazionale.
Le stesse, infatti, affermano di raggruppare la maggioranza delle imprese di settore in Italia e dichiarano che, per statuto, sono istituzionalmente preordinate alla cura degli interessi delle aziende associate.
In tale veste, per giurisprudenza ormai consolidata, affermano di essere legittimate ad impugnare il provvedimento in epigrafe, siccome gravemente lesivo degli interessi della categoria rappresentata, trattandosi di aziende di settore aventi numerose installazioni pubblicitarie lungo ed in vista delle strade della Regione Sardegna.
Le associazioni ricorrenti, unitamente ad alcune aziende associate, interessate in quanto aventi numerose installazioni pubblicitarie lungo ed in vista delle strade della Regione Sardegna, impugnano, deducendo due motivi che si sintetizzano, il provvedimento in epigrafe, per violazione, sotto distinti profili degli artt.9 e 41 della Costituzione, degli artt.143 e 153 del DL.vo 22 gennaio 2004 n.42, violazione dell’articolo 1 L.R. 25.11.2004 n. 8: violazione e falsa applicazione di legge, incompetenza, eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta; violazione di legge, eccesso di potere per irragionevolezza e disparità di trattamento, sviamento di potere.
.L’amministrazione Regionale si è costituita in giudizio ed ha depositato in atti anche memoria difensiva con cui eccepisce tra l’altro l’inammissibilità del ricorso per difetto di valida procura alle liti.
Alla pubblica udienza del 11 Luglio 2007 la difesa regionale ha contestato le affermazioni delle ricorrenti e, dopo ampia discussione, presenti i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
D I R I T T O
La legittimazione a ricorrere delle associazioni ricorrenti è nella specie non contestabile e, del pari, è oggettivamente incontestato l’interesse delle aziende.
La lesione dell’interesse lamentato dalle ricorrenti è inoltre effettiva, concreta ed attuale, poichè è certo che l’applicazione del provvedimento impugnato, nella parte fatta oggetto di contestazione, produce una consistente contrazione del mercato, con innegabili ripercussioni negative anche in termini occupazionali.
L’eccezione di inammissibilità per difetto di valida procura, sollevata dalla regione è infondata .
La difesa regionale, facendo appello all’interpretazione data dalla giurisprudenza all’art. 83 cpc, sostiene che le procure sono state apposte in calce al ricorso su fogli separati senza collegamento alla pagina finale.
Se, in fatto, è vero che le procure non hanno il numero di pagina progressivo, è altrettanto vero che la pagina finale del ricorso, sottoscritta fino all’ultimo rigo, non consentiva l’inserimento delle procure nello stesso foglio, sicchè, nel caso di specie l’impiego di fogli aggiunti era necessario. Le procure inoltre sono state redatte su fogli completi, senza soluzione di continuità, recano tutte la stessa data e possono quindi considerarsi collegate al ricorso con un nesso di inscindibilità oggettivamente verificabile ed idoneo a garantire che siano state rilasciate anteriormente alla costituzione del rapporto .
Nel merito la questione sottoposta la collegio consiste nello stabilire se l’art.110 delle NTA del piano paesaggistico regionale sia legittimo o no nella parte in cui, secondo i ricorrenti, avrebbe introdotto un divieto quasi assoluto di installazione di mezzi pubblicitari su tutto il territorio regionale.
In particolare si ritiene viziata la norma nella parte in cui al terzo comma impone la rimozione di tutta la cartellonistica commerciale dislocata lungo la viabilità principale della regione “entro un anno dall’entrata in vigore del PPR”.
La Regione, invocando i principi ispiratori del Piano, ha sostenuto che l’intera disposizione dell’art. 110 sarebbe coerente e non irragionevole se letta in correlazione con le motivazioni e le finalità che hanno ispirato la complessa ed estesa operazione di pianificazione paesistica.
In proposito va preliminarmente chiarito che il piano, pur contenendo uno studio ricognitivo esteso a tutto il territorio della regione, illustrativo dei vari assetti, ambientale, storico culturale, insediativo e degli usi civici, disciplina solo una parte di tale territorio, quella compresa negli ambiti omogenei come individuati nelle cartografie, elemento conoscitivo integrante del piano, mentre per la restante parte le prescrizioni imposte valgono solo per i beni paesaggistici, compresi i beni identitari, purché compiutamente individuati e tipizzati.
Deve essere poi richiamato, quale canone interpretativo fondamentale di tutto il piano ed in specie della norma in contestazione, il Codice Urbani e nella specie l’art.153, secondo il quale “ 1) nell’ambito ed in prossimità dei beni paesaggistici indicati nell’art. 134 é vietato collocare cartelli e altri mezzi pubblicitari, se non previa autorizzazione dell’amministrazione competente individuata dalla regione. 2) lungo le strade, site nell’ambito ed in prossimità dei beni indicati nel comma 1, è vietato collocare cartelli o altri mezzi pubblicitari salvo autorizzazione rilasciata ai sensi dell’art. 23 comma 4 del decreto legislativo 30 aprile 1992 n.285 e successive modificazioni, previo parere favorevole dell’amministrazione competente individuata dalla regione sulla compatibilità della collocazione e della tipologia del mezzo pubblicitario con i valori paesaggistici degli immobili o delle aree soggette a tutela.”
L’art. 134 titolato “beni paesaggistici” individua come tali: gli immobili e le aree indicati dall’art. 136, ( immobili di notevole interesse pubblico, tra cui alla lettera d) sono comprese “le bellezze panoramiche considerate come quadri e così pure quei punti di vista o di belvedere, accessibili al pubblico, dai quali si goda lo spettacolo di quelle bellezze”); 2) le aree indicate dall’art. 142 ( aree tutelate per legge) ; 3) gli immobili e le aree tipizzati , individuati e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dagli artt. 143 e 156.
Dal complesso di tali disposizioni che dichiaratamente sono state assunte a presupposto anche dal piano oggi in questione, senza voler essere esaustivi, si ricava che la tutela è riservata ad ambiti, aree od immobili previamente individuati nei loro confini e nella loro entità :1) o da provvedimenti adottati dalle amministrazioni statali, quali ad esempio i vari decreti di dichiarazione di interesse pubblico, 2) o direttamente dalla legge; 3) o individuati e tipizzati dalla regione nel contesto del piano paesaggistico.
In coerenza con la tutela del diritto di iniziativa economica privata, suscettibile di limitazioni solo per espressa disposizione di legge in ossequio alla Costituzione ( art.41), la legge non prescrive, inoltre, per nessuno di tali “beni” un divieto assoluto di installazione di cartelli pubblicitari, neanche nell’ambito od in prossimità dei beni stessi.
Volendo limitare l’esame alle prescrizioni che più direttamente riguardano la presente controversia, sul piano della normativa nazionale, la collocazione dei cartelli viene subordinata alla verifica, caso per caso, della relativa compatibilità con la tutela di quella porzione di territorio, o di quell’immobile o complesso di immobili le cui qualità, intrinseche ed oggettivamente percepibili dalla generalità, siano state previamente evidenziate e ritenute meritevoli di tutela all’esito dei processi ricognitivi compiuti nel corso dell’istruttoria che si è conclusa con l’approvazione del piano . Coerentemente il quarto comma dell’art. 8 delle NTA specifica che l’individuazione dei beni …”costituisce accertamento delle caratteristiche intrinseche e connaturali dei beni immobili e delle risorse essenziali del territorio”.
L’esigenza di acquisire la previa autorizzazione deve essere circoscritta alla tutela, oltre che dei beni già individuati come meritevoli di tutela al di fuori del piano, solo a quei beni che la regione ha ora il potere di “individuare” ex novo.
Sulla base di questi principi, la norma dell’art. 110 è in parte illegittima.
La prima parte del primo comma è coerente con i principi stabiliti dalla legislazione statale, poiché fa riferimento a “beni paesaggistici” specificamente individuati e si limita a prescrivere la previa acquisizione dell’autorizzazione.
Esula, ovviamente, dalla presente controversia ogni questione relativa alle modalità con cui tali beni siano stati individuati e tipizzati nell’ambito del piano: si tratta di verifica che potrà essere svolta in concreto e caso per caso in ipotesi in cui se ne evidenziasse l’incogruità o la non corrispondenza alla legge.
La successiva prescrizione dello stesso primo comma, in base alla quale “tale divieto opera altresì lungo le viabilità principali della regione ( statali e provinciali) lungo i cigli delle strade e comunque per tutto l’ambito dei coni visivi degli automobilisti è viziata per i motivi ampiamente dedotti dai ricorrenti e va dunque annullata.
Con la stessa infatti si impone una tutela generalizzata a tutto il territorio regionale, esorbitando non solo dai confini degli ambiti entro i quali il piano è efficace, ma anche dai limiti fissati dalla legge statale e da quella regionale, n. 8/2004.
Le “viabilità principali della Regione” i cigli “delle strade” ed i “coni visivi”, se non sono “siti nell’ambito ed in prossimità di beni” paesaggistici sottoposti a tutela, sono neutre quanto al profilo paesaggistico e la collocazione di cartelloni in tali aree è soggetta solo al rispetto delle diverse norme poste a tutela della sicurezza stradale od alle limitazioni disposte dagli enti locali nei limiti consentiti dalla legge.
Il divieto introdotto con tale disposizione, come giustamente osservato dalla difesa dei ricorrenti, non rientrando in alcuna delle ipotesi tassative indicate dal legislatore nazionale e regionale, si traduce quindi in una immotivata limitazione della libertà di iniziativa economica introdotta arbitrariamente in forza di un provvedimento amministrativo .
Analoghe considerazioni possono valere per il secondo comma dell’art. 110, caratterizzato dal riferimento alle “aree di elevata qualità paesaggistica” quale parametro per sancire il divieto assoluto di installazione di “pannelli di pubblicità commerciale, permanenti e provvisori” . La categoria cui la norma si riferisce è assolutamente generica e non idonea a circoscrivere l’ambito della discrezionalità delle amministrazioni competenti al rilascio delle autorizzazioni. L’obbligo di sottoporre a valutazione caso per caso le richieste di installazione deve essere infatti collegato alla esistenza di vincoli certi quanto ad oggetto e si ribadisce ad individuazione e tipizzazione.
Potranno esservi allora cartelli da posizionare in prossimità di “ categorie di beni immobili i cui caratteri di individualità ne permettono una identificazione puntuale” (ndr. purchè previa), i cd. beni paesaggistici individui, oppure nell’ambito di “categorie di beni immobili con caratteri di diffusività spaziale, composti da una pluralità di beni identitari coordinati in un sistema territoriale relazionale” ( cfr, art. 6 n.2 e 3 richiamato all’art. 8 delle NTA). In tali casi sarà necessario acquisire l’autorizzazione paesaggistica, ma un divieto generalizzato esteso a tutto il territorio regionale, collegato per di più a parametri incerti, è incoerente con i principi di rango gerarchicamente superiore che segnano il limite dell’esercizio del potere amministrativo di pianificazione paesaggistica ed è quindi stato illegittimamente inserito nelle norme di attuazione.
La relativa prescrizione appare inoltre incoerente con la disposizione dell’art. 103 delle stesse norme, in cui al quarto comma lettera c) il divieto di posizionamento di cartellonistica pubblicitaria o di altri ostacoli alla percezione visiva è comunque limitato a beni specificamente individuati “strade e ferrovie a specifica valenza paesaggistica e panoramica” quali “ le litoranee e le strade in quota degli ambienti montani e naturali…”.
Appare inoltre illogico, come osservato dai ricorrenti, che per le infrastrutture di grande impatto previste dall’art. 109 sia comunque prevista una valutazione di compatibilità paesaggistica da svolgere caso per caso, mentre solo per gli impianti pubblicitari sia stato introdotto un divieto generalizzato ed assoluto circoscritto ad aree non previamente individuate.
Il terzo comma dell’art. 110, infine, che impone la rimozione di tutta la cartellonistica commerciale dislocata lungo la viabilità principale della regione, entro dodici mesi dall’entrata in vigore del PPR, va del pari annullato, poiché con tale disposizione la Regione, esorbitando dai poteri che la legge gli attribuisce nell’approvare lo strumento di pianificazione paesaggistica, ha inciso in modo indiscriminato ed illegittimo sulle posizioni qualificate e differenziate dei titolari di autorizzazioni alla installazione di cartelloni pubblicitari, con conseguente ingiustificata limitazione dell’efficacia temporale dei provvedimenti autorizzativi ancora in corso emessi dagli enti proprietari delle strade.
La disposizione è illegittima in quanto irragionevole, sia con riferimento alla legislazione nazionale di riferimento, sia avuto riguardo alla normativa di attuazione del piano che con questa sentenza è stata ritenuta esente da vizi.
In particolare è illegittima l’estensione della prescrizione a tutta la viabilità principale della Regione, senza alcuna distinzione tra aree di pregio ambientale, ed aree prive di rilevanza paesaggistica, con non consentita interferenza sull’attività posta in essere, legittimamente e sulla base delle norme vigenti al momento del rilascio degli atti abilitativi, da altre amministrazioni statali o locali.
Sulla base delle pregresse considerazioni il ricorso deve essere dunque accolto e la norma dell’art. 110 va annullata nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, facendo salvo solo il primo periodo del primo comma.
Le spese di giudizio sono poste a carico dell’amministrazione regionale intimata e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
Accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’art. 110, primo comma secondo capoverso, secondo comma e terzo comma, delle NTA del Piano, nei sensi di cui in motivazione.
Condanna l’amministrazione regionale intimata al pagamento delle spese di giudizio che liquida forfettariamente nella misura di € 5.000,00 (cinquemila/00) più IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 11 e 12 luglio 2007 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, con l'intervento dei signori:
Lucia Tosti, Presidente;.
Rosa Panunzio, Consigliere;
Grazia Flaim , Consigliere est.
Depositata in segreteria oggi: 31/10/2007
Il Segretario Generale
