Consiglio di Stato Sez. VI sent. 7945 del 27 dicembre 2006
Beni Ambiental. Autorizzazione paesaggistica
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 7945/06
Reg.Dec.
N. 6022 Reg.Ric.
ANNO 2001
N. 4615 Reg.Ric.
ANNO 2002
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sui ricorsi riuniti in appello n. 6022/2001 e 4615/2002, proposti rispettivamente:
1) ric. n. 6022/2001 dal MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI e dalla SOPRINTENDENZA PER I BENI A.A. E STORICI DI SASSARI E NUORO, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio eletto in Roma via dei Portoghesi n. 12;
contro
SAN TEODORO S.R.L., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Benedetto Ballero e Paolo Stella Richter con domicilio eletto in Roma viale G. Mazzini n.11, presso l’Avv. Paolo Stella Richter;
e nei confronti di
- REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA,
- COMUNE DI SAN TEODORO, entrambi non costituitisi in giudizio;

2) ric. n. 4615/2002 dal MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI e dalla SOPRINTENDENZA PER I BENI A.A. E STORICI DI SASSARI E NUORO, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato con domicilio eletto in Roma via dei Portoghesi n. 12;
contro
SAN TEODORO S.R.L., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Benedetto Ballero e Paolo Stella Richter con domicilio eletto in Roma viale G. Mazzini n.11, presso l’Avv. Paolo Stella Richter;
e nei confronti di
- REGIONE AUTONOMA DELLA SARDEGNA,
- COMUNE DI SAN TEODORO, entrambi non costituitisi in giudizio;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna sede di Cagliari n. 3/2001 (ric. n. 6022/2001) e 459/2000 (ric. n. 4615/2002);
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della San Teodoro S.r.l.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 31 ottobre 2006 relatore il Consigliere Gianpiero Paolo Cirillo. Uditi l’avv. dello Stato Galluzzo e l’avv. Paolo Stella Richter;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
1. Il comune di San Teodoro, con autorizzazione del 17/12/1999 n. 10941, ha rilasciato alla San Teodoro S.r.l. il nullaosta paesaggistico per la realizzazione delle opere di urbanizzazione inerenti ad un piano di lottizzazione regolarmente approvato e per cui, a suo tempo, l’Assessorato regionale della Pubblica Istruzione, Beni culturali, Informazione, Spettacolo e Sport aveva espresso parere favorevole ai sensi dell’art. 12 L. 29/6/1939 n. 1497.
Con decreto 14/2/2000 n. 60, il Soprintendente per i beni Ambientali, Architettonici, Artistici e Storici di Sassari e Nuoro, tenuto conto che il suddetto nullaosta “malgrado la delicatezza del rito è del tutto privo di motivazione dal punto di vista paesistico, non contenendo considerazione alcuna di carattere ambientale afferente all’inserimento delle opere da realizzare nel contesto tutelato di grande pregio ed è inoltre illegittimo perché fondato su considerazioni di conformità ad un piano urbanistico” lo ha annullato.
2. La Società San Teodoro S.r.l. ha impugnato innanzi al Tribunale che, con sentenza ora impugnata dall’amministrazione, ha accolto il ricorso, e in particolare i motivi che sostenevano come il provvedimento comunale suddetto fosse correttamente motivato, e che nel decreto di annullamento fossero state espresse valutazioni di merito, e non di mera legittimità.
Il Tribunale ha rigettato la domanda risarcitoria contestualmente proposta.
3. Propone ora appello l’amministrazione, deducendo l’erroneità della sentenza laddove ha ritenuto insussistente la contraddittorietà della motivazione e il travalicamento dei poteri del sovrintendente nel merito amministrativo, avendo egli invece esercitato un mero controllo di legittimità dell’atto, ritenuto viziato da eccesso di potere.
4. Si è costituita la società San Teodoro s.r.l. che, oltre a contrastare l’appello principale, ha proposto appello incidentale subordinato alla richiesta di rigetto dell’appello principale. In particolare impugna la sentenza per il mancato riconoscimento del diritto ad ottenere il risarcimento del danno, deducendo che il danno sussiste e quindi vi sarebbe dovuta essere almeno una condanna generica dell’amministrazione al risarcimento.
5. Successivamente, il comune di San Teodoro ha rilasciato, con autorizzazione del 27.4.2000 n. 4000, un nuovo nullaosta paesaggistico alla S. Teodoro s.r.l. per la realizzazione delle stesse opere di urbanizzazione, dato che detta società aveva ripresentato il progetto dopo il primo annullamento del Soprintendente di cui si è detto. Anche il suddetto nullaosta è stato annullato dal Soprintendente per i beni ambientali, Architettonici e Storici di Sassari e Nuoro, con decreto 22 giugno 2000 n. 193.
La Società S. Teodoro r.l. ha impugnato anche tale decreto di annullamento, innanzi al Tribunale, che, con la sentenza anch’essa ora impugnata lo ha annullato, con la medesima motivazione.
Propone ora appello l’amministrazione, deducendo motivi sostanzialmente identici a quelli proposti avverso la prima sentenza.
Si è costituita la società anche nel secondo giudizio.
Gli appelli sono stati trattenuti in decisione all’udienza del 31 ottobre 2006.
DIRITTO
1. Preliminarmente va disposta la riunione dei due ricorsi, poiché, pur se riferiti ad atti amministrativi diversi, incidono entrambi sulle medesime opere di urbanizzazione.
È evidente quindi la connessione oggettiva e soggettiva.
2. Il primo ricorso d’appello si riferisce al procedimento relativo al primo progetto di urbanizzazione della lottizzazione “Le Ville”, in S. Teodoro, mentre la successiva impugnazione, contrassegnata dal n. 4615/2002, è relativa ad un secondo nullaosta, anch’esso come il precedente annullato dalla Soprintendenza, dopo il primo annullamento, dell’intero progetto, quasi del tutto identico al precedente.
In ogni caso, trattandosi di ricorsi sostanzialmente identici, valgono per entrambi le considerazioni di cui oltre.
3. I ricorsi non sono fondati.
Il collegio ritiene che i diversi provvedimenti di rilascio dei nullaosta per le opere realizzate nella zona vincolata del territorio di S. Teodoro, nonché l’approvazione regionale del piano di lottizzazione in oggetto non solo integrano l’originario provvedimento di vincolo, ma individuano, nell’ambito della cornice così delineata, quali sono le compatibilità per le ulteriori trasformazioni e per le ulteriori opere. Questo è conforme al sistema della legge che in materia di tutela del paesaggio non è ispirato ad una permanente immobilità, quanto all’idea di favorire uno sviluppo controllato del territorio.
In tale quadro si inserisce il potere ministeriale di cui alla legge n. 431 del 1985 (ora abrogata e penetrata nel nuovo codice in materia di beni culturali e paesaggistici), che l’ordinamento ha voluto porre ad estrema tutela e difesa dei vincoli paesaggistici, nonostante i valori paesaggistici fossero stati valutati nel procedimento di autorizzazione regionale.
In entrambi i decreti di annullamento il soprintendente, come già riferito in narrativa, pone a base della propria determinazione il fatto che l’autorità comunale non ha esternato “le ragioni giustificatrici in base alle quali l’intervento è stato ritenuto paesisticamente ammissibile con il contesto vincolato in relazione all’esigenza di rispetto e conservazione dei valori ambientali sopraindicati, che hanno dato luogo al provvedimento di vincolo” e inoltre che “dalla documentazione trasmessa non risultano l’iter logico e gli accertamenti istruttori seguiti né le valutazioni in base alle quali è stata rilasciata l’autorizzazione”.
Il collegio osserva che, conformemente a quanto statuito dai primi giudici, il comune, cui compete il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ha emesso il nullaosta di cui all’art. 7 l. 29/6/1999 n. 1497 valutando adeguatamente la compatibilità dell’intervento da realizzare con il bene paesaggistico tutelato.
Infatti, dalla lettura del parere reso dalla Commissione edilizia integrata nella seduta del 15/12/1999, preceduta dall’istruttoria eseguita dall’ufficio comunale della tutela del paesaggio, risulta in maniera inequivoca la perfetta compatibilità dell’intervento laddove dal verbale di sopralluogo emerge che: “a) trattasi di area totalmente assente di particolari emergenze rocciose che caratterizzano generalmente il paesaggio gallurese; b) percorrendo il tracciato delle strade proposte, solamente in pochi punti, si percepisce lo splendido panorama del mare con lo sfondo dell’Isola Rossa, di conseguenza, dalla stessa, il grado di percettibilità delle opere è da considerarsi “Basso”, in quanto la strada si snoda per la maggior parte del suo sviluppo in una valletta (compluvio dolce) che si diparte da ovest ad est e non è interessato da particolari movimenti di terra”. Inoltre dal medesimo verbale di sopralluogo emerge, in maniera assai significativa, che il titolare dell’ufficio comunale si è recato nel parcheggio pubblico di “Lu Impostu” da dove veniva percepita la maggior parte dell’area di intervento, e da quel punto venivano percepite “appena le sagome di ingombro (poli di legno verniciati di rosso in punta che indicano l’asse stradale ed in alcuni punti tutta la larghezza della carreggiata proposta).
Comunque da quel punto di vista pubblico, le opere proposte non interdicono con “quadri naturali di particolare bellezza” che hanno giustificato l’imposizione del vincolo paesistico di cui al D.M. del 1967”. Pertanto si conclude che “l’incidenza delle modifiche che si vogliono apportare non creano pregiudizio all’effettivo godimento delle bellezze panoramiche tutelate, e le opere proposte si reputano adeguate alle caratteristiche ambientali del sito, e si collocano idoneamente nel paesaggio”.
A fronte di tali risultanze documentali, il Collegio ritiene non solo che il Comune abbia svolto un’adeguata istruttoria, idoneamente esternata laddove nel provvedimento annullato rinvia espressamente agli atti testè indicati, ma abbia anche correttamente valutato la compatibilità paesaggistica dell’intervento, sia rispetto al vincolo precedentemente imposto e sia in generale. Per contro il provvedimento originariamente impugnato motiva in maniera generica sulle lacune istruttorie e sulla mancata valutazione dei valori paesistici coinvolti nel procedimento.
In conclusione i ricorsi riuniti vanno rigettati e le sentenze impugnate vanno confermate.
4.1. Il rigetto degli appelli principali comporta l’inammissibilità del ricorso incidentale subordinato.
4.2. Resta, infine, da esaminare la domanda risarcitoria proposta nel medesimo appello incidentale da parte della società San Teodoro s.r.l..
Essa non è fondata e va pertanto rigettata.
Il collegio rileva che la stessa appellante incidentale riconosce che il primo giudice ha correttamente affermato che non vi erano in atti gli elementi per pervenire ad una condanna risarcitoria definitiva e che quindi non sussistevano le condizioni per la liquidazione del danno.
Sicché il collegio deve solamente valutare se dal giudizio sono emersi elementi tali da giustificare la condanna generica al risarcimento del danno la cui quantificazione venga poi stabilità in un ulteriore giudizio.
La società appellante incidentale deduce che avrebbe prodotto documentazione dalla quale risultava che, avendo potuto far parte del Consorzio Costa del Sole, avrebbe potuto essere parte del contratto di programma con il Ministero del Bilancio, e che da esso sarebbero derivati ingenti contributi a fondo perduto per la costruzione del complesso alberghiero.
Dagli atti del giudizio di primo grado emerge effettivamente che, come ha ritenuto il primo giudice, la domanda risarcitoria è del tutto generica. Né maggiore consistenza assume nel presente grado del giudizio, laddove vengono dedotte le circostanze di cui sopra.
Infatti, ad avviso del Collegio, quand’anche dette circostanze fossero dimostrate non è dato ravvisare un rapporto di consequenzialità diretta tra il comportamento dell’amministrazione e il danno prospettato. Ma, al di là di questo, nessuna colpa è ravvisabile in capo all’amministrazione, atteso che essa non può ravvisarsi nella mera illegittimità dell’atto di annullamento del soprintendente. La colpa, ai fini risarcitori, sussiste quando concorrono, unitamente all’illegittimità dell’atto, una serie di altri elementi, che nel caso non sussistono.
5. Ricorrono giusti motivi per compensare le spese del grado del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sugli appelli principali riuniti, li rigetta e per l’effetto conferma le sentenze impugnate.
Dichiara gli appelli incidentali inammissibili e rigetta la domanda risarcitoria con essi proposta.
Compensa interamente le spese del grado del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 31.10.2006 dal Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:
Claudio Varrone Presidente
Gianpiero Paolo Cirillo Consigliere Est.
Giuseppe Romeo Consigliere
Luciano Barra Caracciolo Consigliere
Giuseppe Minicone Consigliere

Presidente
f.to Claudio Varrone
Consigliere Segretario
f.to Gianpiero Paolo Cirillo f.to Annamaria Ricci



DEPOSITATA IN SEGRETERIA

il..................27/12/2006...................
(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)
Il Direttore della Sezione
f.to Maria Rita Oliva





CONSIGLIO DI STATO
In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta)

Addì...................................copia conforme alla presente è stata trasmessa

al Ministero..............................................................................................

a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642

Il Direttore della Segreteria