TAR Lazio (RM), Sez. III-Quater, n. 8982, del 13 agosto 2014
Ambiente in genere.Ilva-Criteri metodologici per la redazione del rapporto di valutazione del danno sanitario (VDS)

Non v’è dubbio che l’approccio metodologico utilizzato nell’impugnato provvedimento risulti pienamente coerente con gli obiettivi indicati dal legislatore e tale da perseguire un corretto bilanciamento tra diritto alla salute (art. 32 Cost.) da cui deriva il diritto all'ambiente salubre, e diritto al lavoro (art. 4 Cost.), da cui deriva l'interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso. Né, del resto, il provvedimento impugnato appare esautorare le funzioni costituzionalmente garantite alle Regioni e ciò non solo poiché il decreto interministeriale concerne esclusivamente la individuazione dei criteri metodologici utili per la redazione del rapporto di valutazione del danno sanitario, ma anche in considerazione del fatto che lo stesso decreto è stato emanato in attuazione della normativa primaria che tutela il ruolo delle Regioni in materia sanitaria e di sicurezza sul lavoro prevedendone il costante coinvolgimento. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 08982/2014 REG.PROV.COLL.

N. 11257/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11257 del 2013, proposto da: 
Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale per la Puglia (Arpa Puglia), in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Laura Marasco, con domicilio eletto presso lo studio del dott. Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;

contro

Ministero dell'Ambiente e Ministero della Salute, in persona dei Ministri pro-tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
Regione Puglia, Agenzia Regionale Sanitaria Ares della Regione Puglia, Azienda Sanitaria Locale di Taranto e Comune di Taranto, non costituiti in giudizio;

nei confronti di

Soc Ilva Spa, rappresentata e difesa dagli avv.ti Raimondo D'Aquino Di Caramanico, Aristide Police e Filippo Degni, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. prof. Aristide Police in Roma, via di Villa Sacchetti, 11;

per l'annullamento

- del decreto del 24.04.13 contenente disposizioni volte a stabilire i criteri metodologici utili per la redazione del rapporto di valutazione del danno sanitario (VDS) in attuazione dell'art. 1-bis co. 2 del decreto legge n. 207/12 convertito con modificazioni dalla l. n. 231/12 - (risanamento ambientale e riqualificazione del territorio della città di Taranto).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute e del Ministero dell'Ambiente del Territorio e del Mare e della Soc Ilva Spa;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2014 il Cons. Alessandro Tomassetti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La vicenda da cui ha origine il presente ricorso è collegata, almeno in parte, a quella relativa allo stabilimento Ilva di Taranto che ha costituito il “leading case” di riferimento per un nuovo approccio alle tematiche ambientali connesso all’esercizio di siti industriali produttivi di interesse nazionale ed ai rilevanti profili di tutela della salute dell’occupazione che tali siti richiedono.

Con L.R. Puglia del 24 luglio 2012, n. 21, è stata introdotta dalla Regione, per gli impianti siti nel suo territorio, la Valutazione di Danno Sanitario (VDS), finalizzata alla prevenzione di pericoli gravi per la salute della popolazione e degli habitat, potenzialmente provocati dagli stabilimenti industriali insistenti in aree già segnalate per la peculiare criticità ambientale; nel prevederne l’ambito di applicazione, il legislatore regionale ha individuato, infatti, anche le aree di Brindisi e Taranto, i Siti di bonifica di interesse nazionale (SIN) della Regione Puglia nelle quali ricadano impianti industriali, nonché quelle che “dovessero essere dichiarate ad elevato rischio di crisi ambientale o Sito di Interesse Nazionale di bonifica”.

In particolare, sono stati espressamente presi in considerazione gli stabilimenti soggetti alla disciplina della Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), che siano fonte di emissioni di Idrocarburi Policiclici Aromatici (IPA), impieghino materiali o composti polverulenti o, ancora, scarichino reflui ed acque di raffreddamento nei corpi idrici: la sussistenza di tali circostanze comporta l’esecuzione di un rapporto di Valutazione del Danno Sanitario annuale per la verifica dell’esistenza di effetti sanitari avversi correlati alle attività degli impianti. Da tale verifica possono scaturire misure di contenimento delle emissioni inquinanti.

L’art. 2 della L.R. n. 21/2012 demanda la redazione del Rapporto di VDS alle ASL territorialmente competenti, alla Agenzia Regionale per i Servizi Sanitari (ARES) ed alla Agenzia Regionale di Prevenzione e Protezione dell’Ambiente (ARPA), quest’ultima anche in funzione di coordinamento.

In applicazione della citata normativa è stato emanato il Regolamento Regionale n. 24 del 3 ottobre 2012, concernente “Linee guida per l’attuazione della Legge Regionale n. 21 del 24.7.2012, recante – Norme a tutela della salute, dell’ambiente e del territorio sulle emissioni industriali inquinanti per le aree pugliesi già dichiarate a elevato rischio ambientale”.

Il Regolamento stabilisce che la VDS deve essere operata tenuto conto del quadro ambientale e sanitario di riferimento attraverso una procedura articolata che muove, in via preliminare, dalla verifica di eventuali criticità sotto il profilo sanitario associato dei dati ambientali, mediante l’incrocio delle risultanze della analisi ambientale con il quadro epidemiologico.

Tale novità legislativa e regolamentare scaturisce dalla necessità di approfondire le tematiche sanitarie di esercizio degli impianti sottoposti ad AIA nella acquisita consapevolezza che nella fase autorizzativa preliminare manca, in genere, una adeguata valutazione dei profili sanitari.

Appare, quindi, evidente che la normativa pugliese in tema di VDS vada a colmare una obiettiva lacuna normativa, che di fatto estrometteva dal campo di indagine istruttoria il pregnante interesse pubblico connesso alla tutela sanitaria.

Ciò è tanto vero che il legislatore statale ha dopo pochi mesi recepito l’istituto della VDS con L. n. 231/2012, riferendolo proprio alle aree ove insistono gli stabilimenti industriali ritenuti strategici che, nonostante l’AIA, richiedano forme speciali di intervento a tutela dell’ambiente e della salute.

In ordine alla VDS, l’art. 1 bis, commi 1 e 2, D.L. n. 207/2012, convertito in L. n. 231/2012 ha disposto che “1. In tutte le aree interessate dagli stabilimenti di cui al comma 1 dell'articolo 1 e al comma 1 dell'articolo 3, l'azienda sanitaria locale e l'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente competenti per territorio redigono congiuntamente, con aggiornamento almeno annuale, un rapporto di valutazione del danno sanitario (VDS) anche sulla base del registro tumori regionale e delle mappe epidemiologiche sulle principali malattie di carattere ambientale. 2. Con decreto del Ministro della salute, adottato di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono stabiliti i criteri metodologici utili per la redazione del rapporto di VDS”.

Sotto il profilo normativo deve anche ricordarsi come il D.L. n. 207/2012, sospettato di incostituzionalità dal Tribunale Penale di Taranto, è stato confermato nella sua validità costituzionale con sentenza n. 85/2013 della Corte Costituzionale.

Deve, altresì, rappresentarsi che la crisi dell’ILVA ha condotto il legislatore nazionale ad interessarsi nuovamente della vicenda a mezzo del D.L. 4 giugno 2013, n. 61 (cd. II decreto ILVA), poi convertito in L. 3 agosto 2013, n. 89, istitutivo del Commissario Straordinario.

L’applicazione concreta della VDS è stata, dunque, rimessa dal legislatore nazionale ad un apposito decreto interministeriale: il Ministero dell’Ambiente ed il Ministero della Salute hanno poi pubblicato in data 23 agosto 2013 il decreto attuativo contenente le “Disposizioni volte a stabilire i criteri metodologici utili per la redazione del rapporto di valutazione del danno sanitario (VDS) in attuazione dell’art. 1 bis, comma 2, del decreto legge 3.12.2012, n. 207, convertito con modificazioni dalla legge 24.12.2012, n. 231”.

Deduce la ricorrente che i criteri metodologici interministeriali impedirebbero l’immediata esecuzione della valutazione della efficacia delle prescrizioni AIA in termini di tutela della salute, differendo al termine della scadenza di adeguamento all’AIA la verifica che, invece, la normativa pugliese consente di espletare già da subito.

Le singole criticità del decreto interministeriale, infatti, inciderebbero direttamente – rendendola inefficace – sulla attività dell’Agenzia ambientale finalizzata alla verifica della sussistenza del danno sanitario anche in funzione di prevenzione.

Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Ambiente ed il Ministero della Salute, deducendo la infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Alla udienza del 25 giugno 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione

Il ricorso proposto trova il suo fondamento nell’assunto che i criteri metodologici utili per la redazione del rapporto VDS - introdotti dal Decreto interministeriale in data 24 aprile 2013 inerente la Valutazione del Danno Sanitario - possano in concreto vanificare la stessa Valutazione di Danno Sanitario così come concepita a livello regionale sulla base della L.R. Puglia n. 21/2012.

Occorre premettere che su istanza della Regione Puglia, il Ministero dell’Ambiente ha disposto il riesame dell’AIA 2011: è quindi stata adottata l’Autorizzazione Integrata Ambientale del 26 ottobre 2012, prot. n. 547/12, il cui elemento innovativo consiste nell’aver previsto, tra le ipotesi contemplate dall’art. 29 octies, comma 4, D.Lgs. n. 152/2006, la possibilità per la Regione Puglia di chiedere il riesame del procedimento autorizzatorio in funzione degli esiti della procedura di valutazione del danno sanitario.

In tale linea evolutiva della specifica necessità della salvaguardia della salute e dell’ambiente da un lato e della occupazione dall’altro, il legislatore nazionale - con D.L. n. 207/2012 - ha disposto che in ipotesi di stabilimento di interesse strategico nazionale, individuato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, quando presso di esso sono occupati un numero di lavoratori subordinati, compresi quelli ammessi al trattamento di integrazione dei guadagni, non inferiore a duecento da almeno un anno, qualora vi sia una assoluta necessità di salvaguardia dell'occupazione e della produzione, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare può autorizzare, in sede di riesame dell'autorizzazione integrata ambientale, la prosecuzione dell'attività produttiva per un periodo di tempo determinato non superiore a 36 mesi ed a condizione che vengano adempiute le prescrizioni contenute nel provvedimento di riesame della medesima autorizzazione, secondo le procedure ed i termini ivi indicati, al fine di assicurare la più adeguata tutela dell'ambiente e della salute secondo le migliori tecniche disponibili.

In tutte le aree interessate dagli stabilimenti di interesse strategico nazionale, peraltro, l'Azienda sanitaria locale e l'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente competenti per territorio redigono congiuntamente, con aggiornamento almeno annuale, un rapporto di valutazione del danno sanitario (VDS) anche sulla base del registro tumori regionale e delle mappe epidemiologiche sulle principali malattie di carattere ambientale.

Con decreto del Ministro della salute, adottato di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono stabiliti i criteri metodologici utili per la redazione del rapporto di VDS.

Con D.L. 4 giugno 2013, n. 61, convertito con L. 3 agosto 2013, n. 89, sono state dettate “Nuove disposizioni urgenti a tutela dell’ambiente, della salute e del lavoro nell’esercizio di imprese di interesse strategico nazionale”; da un lato si è disposto il commissariamento dell’impianto a seguito della grave sussistenza di pericolo per la salute e l’ambiente e, dall’altro, si è stabilito – in attuazione dell’art. 1 bis del D.L. 3 dicembre 2012, n. 207 – che i rapporti di valutazione del danno sanitario si conformano ai criteri metodologici stabiliti dal decreto interministeriale.

Appare evidente come la ratio della disciplina censurata consista nella realizzazione di un ragionevole bilanciamento tra i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, in particolare quello alla salute (art. 32 Cost.), da cui deriva il diritto all'ambiente salubre, e quello al lavoro (art. 4 Cost.), da cui deriva l'interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso (Cfr. Corte Cost. n. 85/2013; sentenza n. 264 del 2012).

Le disposizioni normative richiamate, dunque, prendono in considerazione le accertate carenze dell'AIA già rilasciata e prevedono l’avvio di un secondo procedimento che sfocia nel rilascio di un’AIA “riesaminata”, nella quale, secondo le procedure previste dalla legge, sono valutate le insufficienze delle precedenti prescrizioni e si provvede a dettarne di nuove, maggiormente idonee - anche per l'ausilio di più efficaci tecnologie - ad evitare il ripetersi dei fenomeni di inquinamento, che hanno portato all'apertura del procedimento di riesame.

In definitiva, l'AIA riesaminata indica un nuovo punto di equilibrio, che consente, secondo la norma censurata nel presente giudizio, la prosecuzione dell'attività produttiva a diverse condizioni, nell'ambito delle quali l'attività stessa deve essere ritenuta lecita nello spazio temporale massimo (36 mesi), considerato dal legislatore necessario e sufficiente a rimuovere, anche con investimenti straordinari da parte dell'impresa interessata, le cause dell'inquinamento ambientale e dei pericoli conseguenti per la salute delle popolazioni.

In tale contesto normativo la ricorrente sostiene – nell’unica articolata censura – che l’effetto applicativo del decreto interministeriale impugnato, si porrebbe in contrasto con l’obiettivo primario di consentire il riesame dell’AIA e di svolgere la funzione preventiva.

La censura è infondata.

Osserva il Collegio come il combinato disposto delle disposizioni normative richiamate consenta di ritenere che la metodologia indicata nel decreto interministeriale debba rapportarsi alle specifiche finalità del D.L. n. 207/2012 che, secondo l’espressa indicazione di cui all’art. 1, autorizza la prosecuzione dell'attività produttiva per un periodo di tempo determinato e comunque non superiore a 36 mesi; il D.L. n. 90/2014 ed il conseguente decreto interministeriale, dunque, trovano applicazione soltanto con riguardo agli stabilimenti di interesse strategico nazionale identificati caso per caso con D.P.C.M. e per il periodo di tempo limitato all’adeguamento degli impianti.

La finalità del disegno normativo delineato appare coerente con le prescrizioni del decreto interministeriale impugnato teso a garantire la tutela della salute della popolazione nel periodo transitorio di adeguamento degli impianti.

Appare, dunque, evidente, in tale prospettiva, la necessità che la VDS faccia riferimento a dati concreti (misurati), dovendosi fornire immediata garanzia da un lato del rispetto della salute e dell’ambiente e dall’altro della prosecuzione della attività produttiva; una VDS basata su stime modellistiche, al contrario, non sarebbe in grado di operare un concreto bilanciamento degli interessi nel breve periodo considerato dal legislatore.

In tale prospettiva, il decreto interministeriale impugnato correttamente indica quali obiettivi da raggiungere quelli di: - informare annualmente i decisori ed il pubblico sui cambiamenti, nelle comunità esposte, dello stato di salute connesso a rischi attribuibili all’attività degli stabilimenti in esame; - fornire ulteriori elementi di valutazione per il riesame dell’autorizzazione integrata ambientale per indirizzarla a soluzioni tecniche più efficaci nel ridurre i potenziali esiti sanitari indesiderati; - valutare l’efficacia in ambito sanitario delle prescrizioni.

Al fine di perseguire tali obiettivi, la VDS dovrà prevedere:

a) la preventiva identificazione degli esiti sanitari indesiderati correlabili alle attività dello stabilimento, e in particolare quelli correlabili alle emissioni di sostanze pericolose nell’ambiente;

b) il monitoraggio della loro prevalenza/incidenza e della loro verosimiglianza di verificarsi in futuro, nella comunità residente nell’area su cui impattano le attività dell’impianto in esame.

In questo senso, la VDS distingue il danno attuale – inteso come l’incidenza e la prevalenza di esiti sanitari avversi certificati da studi epidemiologici – ed il danno potenziale - inteso come rischio per la salute attribuibile alla presenza nell’ambiente di specifici contaminanti pericolosi – precisando che “Il paradigma ambiente e salute, che lega l’emissione di un contaminante da uno stabilimento al danno alla salute ad esso ascrivibile attraverso la qualità ambientale, l’esposizione umana e la dose interna, costituisce in questo contesto un’affidabile guida metodologica per la vds. Lo studio epidemiologico condotto a livello di una specifica area, opportunamente definita, previa effettuazione di una appropriata analisi di fattibilità, ha la potenzialità di produrre stime delle misure di associazione di interesse (in particolare, rischio relativo e rischio attribuibile) e della loro precisione, espressa dagli intervalli di confidenza. Accanto ad essa, le valutazioni della qualità ambientale, dell’esposizione umana e del rischio costituiscono una serie di strumenti a potenza crescente finalizzati alla previsione del danno alla salute ed all’identificazione delle misure di mitigazione del rischio. La valutazione del danno sanitario futuro, in quanto variabile stocastica, assume pertanto un ruolo operativo esclusivamente se finalizzata ad identificare la sorgente del rischio o a valutare l’efficacia delle misure di mitigazione prescritte. Ne consegue che tutti i processi valutativi attivati nel corso della procedura dovranno sempre far riferimento a specifici contaminanti e non si dovrà dimenticare mai che il ruolo dell’impianto/i che li emette/ono è generalmente parziale. In queste condizioni le valutazioni di accettabilità non potranno mai far riferimento al rischio sanitario generale ma piuttosto al contributo che ad esso forniscono specifici impianti o attività dello stabilimento. Identificare un minimum data set dei contenuti del rapporto finale di vds è pertanto requisito fondamentale per consentire l’omogeneità delle valutazioni riferite a stabilimenti ed aree diverse tra loro”.

La valutazione di criticità, affidata alla comparazione con indicatori numerici ampiamente referenziati nella letteratura internazionale ed utilizzati in molti paesi industrializzati, può segnalare la necessità di riaprire l’AIA soltanto quando, per specifici contaminanti, il contributo dell’emissione dello stabilimento sulla qualità ambientale sia apprezzabile ed il rischio per la salute ecceda una soglia di accettabilità definita (cfr. anche la memoria difensiva della Avvocatura dello Stato pag. 9 “La comparazione dei danni potenziali (rischi), annualmente stimati avvalendosi di contaminazioni ambientali rilevate dalle stazioni di monitoraggio, consentono di valutare l’andamento dei rischi per la salute affrancandosi l’analisi dell’incertezza intrinsecamente associata alle valutazioni stocastiche. Il modello di valutazione del rischio adottato nella VDS statale che, in analogia con quello regionale riprende l’ormai consolidata metodologia proposta dall’US-EPA, risulta più completo ed in grado sia di considerare la distribuzione per età della popolazione sia di valutare le modalità di esposizione agli specifici contaminanti. Anche in questo caso, il tavolo degli esperti a cui è affidato il coordinamento dello studio garantisce la rigorosità scientifica delle scelte soggettive indispensabili in ogni procedura stocastica”).

Non v’è dubbio, dunque, che l’approccio metodologico utilizzato nell’impugnato provvedimento risulti pienamente coerente con gli obiettivi indicati dal legislatore e tale da perseguire un corretto bilanciamento tra diritto alla salute (art. 32 Cost.) da cui deriva il diritto all'ambiente salubre, e diritto al lavoro (art. 4 Cost.), da cui deriva l'interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso (Cfr. Corte Cost. n. 85/2013; sentenza n. 264 del 2012).

Né, del resto, il provvedimento impugnato appare esautorare le funzioni costituzionalmente garantite alle Regioni e ciò non solo poiché il decreto interministeriale concerne esclusivamente la individuazione dei criteri metodologici utili per la redazione del rapporto di valutazione del danno sanitario, ma anche in considerazione del fatto che lo stesso decreto è stato emanato in attuazione della normativa primaria che tutela il ruolo delle Regioni in materia sanitaria e di sicurezza sul lavoro prevedendone il costante coinvolgimento

Conseguentemente e per i motivi esposti, il ricorso è infondato e, pertanto, deve essere respinto.

Per la complessità e novità delle questioni trattate sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:

Italo Riggio, Presidente

Giuseppe Sapone, Consigliere

Alessandro Tomassetti, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/08/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)