Una recente sentenza dei Giudici amministrativi veneti sull’applicazione del diritto all’informazione ambientale nel nostro ordinamento (T.A.R. Veneto, sez. III, 17 gennaio – 7 febbraio 2007, n. 294) merita adeguata considerazione per la semplicità e la linearità dei principi enunciati, tesi a far sì che tale importante diritto, strumentale ad un’esauriente conoscenza dello stato dell’ambiente ed ad una sua efficace salvaguardia, sia effettivo e di agevole soddisfacimento.


Il quadro normativo in materia di informazione ambientale.

Sembra opportuna una sintetica panoramica sull’attuale quadro normativo applicabile nella specifica materia dell'informazione ambientale. Tuttora riveste ruolo fondamentale la legge 8 luglio 1986, n. 349, istitutiva, tra l'altro, del Ministero per l'Ambiente, il cui art. 14 dispone: "qualsiasi cittadino ha diritto di accesso alle informazioni sullo stato dell'ambiente disponibili presso gli uffici della pubblica Amministrazione". Ci si è chiesti se tale disposizione debba ritenersi superata dalla successiva produzione normativa di carattere generale in materia di accesso agli atti amministrativi. Sembra opportuno ritenere che, malgrado il carattere di legge quadro di riforma proprio della legge n. 241/1990, il carattere di norma speciale della legge n. 349/1986 consenta di ritenerla operante ove detti disposizioni specifiche, anche diverse da quelle contenute nella legge n. 241/1990 (ad esempio, laddove consente l'accesso ai cittadini senza richiedere la titolarità di situazioni giuridiche qualificate). Viceversa, ogni sua lacuna deve ritenersi colmata dalla più generale previsione della legge n. 241/1990 (1).
Un accenno specifico va fatto alla normativa comunitaria emanata in materia. La direttiva 7 giugno 1990, n. 313 ha imposto agli Stati membri della CEE l'obbligo di definire, entro il 1992, le modalità di accesso alle informazioni ambientali, individuando le ipotesi in cui le stesse possono essere mantenute riservate, salvo obbligo di motivazione.
Inoltre il Consiglio delle Comunità Europee, con regolamento 7 maggio 1990 n.1210/90, ha disciplinato l'istituzione di una Agenzia Europea dell'Ambiente, nonchè di una rete europea di informazione ed osservazione in materia ambientale al fine di rendere disponibili agli Stati membri informazioni attendibili sullo stato dell'ambiente.
Con decreto legislativo 24 febbraio 1997, n. 39 è stata data, finalmente, esecuzione alla citata direttiva n. 90/313/CEE concernente la libertà di accesso alle informazioni in materia ambientale (2).
Nel corso degli ultimi quindici anni la giurisprudenza amministrativa costante ha individuato il diritto all’informazione in materia ambientale quale “norma speciale” rispetto all’ordinario diritto all’accesso agli atti, per normativa comunitaria (direttive n. 90/313/CEE e n. 2003/4/CE) e nazionale (art. 14, comma 3°, della legge n. 349/1986 e decreto legislativo n. 39/1997), comportando, quindi, la non necessità di dimostrare un interesse specifico all’acquisizione delle informazioni richieste (art. 3 del decreto legislativo n. 39/1997), purchè pertinenti alla materia “ambiente” (3). Le caratteristiche del diritto all’informazione ambientale l’hanno fatto ormai riconoscere quale un vero e proprio diritto soggettivo pubblico; i cittadini non sono solo soggetti destinatari passivi delle informazioni di volta in volta diffuse dalle autorità competenti, ma possono attivarsi autonomamente per ottenerle: “il diritto di informazione sullo stato dell’ambiente si configura … come un’ipotesi particolare del diritto di accesso ai do*****enti, diritto peraltro finalizzato non solo a dare attuazione al più generale diritto all’informazione, ma anche al diritto di partecipazione al procedimento e al diritto di difesa in giudizio”. Si tratta, quindi, di un diritto che si pone in posizione strumentale per l’esercizio di ulteriori e rilevanti diritti. E’, pertanto, un diritto soggettivo pubblico “il cui contenuto si definisce in termini di potere di agire per il reperimento delle notizie afferenti l’ambiente” inteso nel senso più ampio, quale concernente i dati sull’inquinamento, la valutazione dei rischi, le iniziative adottate per contrastarlo, ecc. (T.A.R. Sicilia - Catania, sez. II, 25 marzo 1991, n. 118). Non possono conseguentemente essere applicati i criteri ricostruttivi dell’interesse specifico proprio perché è stato il Legislatore, direttamente, a fissarne i contenuti in maniera così ampia, tale da garantire la piena conoscibilità di qualsiasi informazione ambientale da parte di qualsiasi cittadino senza dover dimostrare alcun interesse. Tali considerazioni ormai hanno trovato accoglimento e ulteriore supporto nelle norme di derivazione comunitaria.
Recentemente, con la direttiva 2003/4/ CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2003, concernente l'accesso del pubblico
all'informazione ambientale, è stata abrogata e sostituita integralmente la direttiva 90/313/CEE del Consiglio: essa ha avuto attuazione con il decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195 (4). Non vi sono state innovazioni radicali della materia. Sono state poste le seguenti definizioni (art. 2): «informazione ambientale»: qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica od in qualunque altra forma materiale concernente:
1) lo stato degli elementi dell'ambiente, quali l'aria, l'atmosfera, l'acqua, il suolo, il territorio, i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversita' biologica ed i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, e, inoltre, le interazioni tra questi elementi;
2) fattori quali le sostanze, l'energia, il rumore, le radiazioni od i rifiuti, anche quelli radioattivi, le emissioni, gli scarichi ed altri rilasci nell'ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell'ambiente, individuati al numero 1);
3) le misure, anche amministrative, quali le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa, nonche' le attivita' che incidono o possono incidere sugli elementi e sui
fattori dell'ambiente di cui ai numeri 1) e 2), e le misure o le attivita' finalizzate a proteggere i suddetti elementi;
4) le relazioni sull'attuazione della legislazione ambientale;
5) le analisi costi-benefici ed altre analisi ed ipotesi economiche, usate nell'ambito delle misure e delle attivita' di cui
al numero 3);
6) lo stato della salute e della sicurezza umana, compresa la contaminazione della catena alimentare, le condizioni della vita umana, il paesaggio, i siti e gli edifici d'interesse culturale, per quanto influenzabili dallo stato degli elementi dell'ambiente di cui al punto 1) o, attraverso tali elementi, da qualsiasi fattore di cui ai punti 2) e 3);
b) «autorita' pubblica»: le amministrazioni pubbliche statali, regionali, locali, le aziende autonome e speciali, gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi, nonche' ogni persona fisica o giuridica che svolga funzioni pubbliche connesse alle tematiche ambientali o eserciti responsabilita' amministrative sotto il controllo di un organismo pubblico;
c) «informazione detenuta da un'autorita' pubblica»: l'informazione ambientale in possesso di una autorita' pubblica in
quanto dalla stessa prodotta o ricevuta o materialmente detenuta da persona fisica o giuridica per suo conto;
d) «richiedente»: la persona fisica o l'ente che chiede l'informazione ambientale;
e) «pubblico»: una o piu' persone, fisiche o giuridiche, e le associazioni, le organizzazioni o gruppi di persone fisiche o
giuridiche.
L’accesso alle informazioni ambientali su istanza di parte deve essere soddisfatto dall’amministrazione entro il termine di 30 giorni, prorogabile a 60 giorni qualora sia particolarmente complesso il suo soddisfacimento ovvero sia necessario specificare un’istanza eccessivamente generica (art. 3). Nel caso in cui l’accesso sia richiesto in un particolare formato (es. informatico), l’amministrazione deve fornirlo su tale supporto, tuttavia può renderlo in diverso formato quando l’informazione ambientale sia già disponibile e facilmente accessibile oppure è ragionevole che sia reso disponibile in formato diverso.
L’amministrazione deve, inoltre, provvedere a formare specifici “cataloghi” e “banche dati” sulle informazioni ambientali disponibili per il pubblico (art. 4).
L'accesso all'informazione ambientale e' negato nel caso in cui:
a) l'informazione richiesta non e' detenuta dall'autorita'
pubblica alla quale e' rivolta la richiesta di accesso. In tale caso l'autorita' pubblica, se conosce quale autorita' detiene
l'informazione, trasmette rapidamente la richiesta a quest'ultima e ne informa il richiedente ovvero comunica allo stesso quale sia l'autorita' pubblica dalla quale e' possibile ottenere l'informazione richiesta;
b) la richiesta e' manifestamente irragionevole avuto riguardo alle finalita' di cui all'articolo 1;
c) la richiesta e' espressa in termini eccessivamente generici;
d) la richiesta concerne materiali, do*****enti o dati incompleti o in corso di completamento. In tale caso, l'autorita' pubblica informa il richiedente circa l'autorita' che prepara il materiale e la data approssimativa entro la quale detto materiale sara' disponibile;
e) la richiesta riguarda comunicazioni interne, tenuto, in ogni caso, conto dell'interesse pubblico tutelato dal diritto di accesso.
L'accesso all'informazione ambientale e' negato quando la divulgazione dell'informazione reca pregiudizio:
a) alla riservatezza delle deliberazioni interne delle autorita' pubbliche, secondo quanto stabilito dalle disposizioni vigenti in
materia;
b) alle relazioni internazionali, all'ordine e sicurezza pubblica o alla difesa nazionale;
c) allo svolgimento di procedimenti giudiziari o alla possibilita' per l'autorita' pubblica di svolgere indagini per l'accertamento di illeciti;
d) alla riservatezza delle informazioni commerciali o industriali, secondo quanto stabilito dalle disposizioni vigenti in materia, per la tutela di un legittimo interesse economico e pubblico, ivi compresa la riservatezza statistica ed il segreto fiscale, nonche' ai diritti di proprieta' industriale, di cui al decreto legislativo 10 febbraio 2005, n. 30;
e) ai diritti di proprieta' intellettuale;
f) alla riservatezza dei dati personali o riguardanti una persona fisica, nel caso in cui essa non abbia acconsentito alla divulgazione dell'informazione al pubblico, tenuto conto di quanto stabilito dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196;
g) agli interessi o alla protezione di chiunque abbia fornito di sua volonta' le informazioni richieste, in assenza di un obbligo di
legge, a meno che la persona interessata abbia acconsentito alla divulgazione delle informazioni in questione;
h) alla tutela dell'ambiente e del paesaggio, cui si riferisce l'informazione, come nel caso dell'ubicazione di specie rare.
L'autorita' pubblica applica le disposizioni dei commi 1 e 2 in modo restrittivo, effettuando, in relazione a ciascuna richiesta di
accesso, una valutazione ponderata fra l'interesse pubblico all'informazione ambientale e l'interesse tutelato dall'esclusione dall'accesso.
Nei casi di cui al comma 2, lettere a), d), f), g) e h), la richiesta di accesso non puo' essere respinta qualora riguardi
informazioni su emissioni nell'ambiente.
Nei casi di cui al comma 1, lettere d) ed e), ed al comma 2, l'autorita' pubblica dispone un accesso parziale, a favore del
richiedente, qualora sia possibile espungere dall'informazione richiesta le informazioni escluse dal diritto di accesso ai sensi dei
citati commi 1 e 2.
Nei casi in cui il diritto di accesso e' rifiutato in tutto o in parte, l'autorita' pubblica è tenuta ad informarne il richiedente per iscritto o,
se richiesto, in via informatica, entro i termini previsti all'articolo 3, comma 2, precisando i motivi del rifiuto ed informando il richiedente della procedura di riesame prevista all'articolo 7 (art. 5)
A differenza della tutela giurisdizionale gratuita prospettata dalla direttiva n. 2003/4/CE, il decreto legislativo n. 195/2005 continua a prevedere (art. 7) – oltre all’innovativa disposizione sul riesame dell’istanza non accolta – il consueto procedimento davanti al competente T.A.R. e, in sede di appello, al Consiglio di Stato, così come disciplinato dall’art. 25, commi 5°, 5° bis e 6, della legge n. 241/1990 e successive modifiche ed integrazioni.
Sulla carta dunque il diritto all'accesso alle informazioni ed atti in materia ambientale è ben tutelato (5).


La sentenza del T.A.R. veneto.

La vicenda giudiziaria veneta prende avvio dalle richieste di informazioni a carattere ambientale avanzate dal “Comitato Bassopolesano Antiterminal” alla Regione Veneto e ad altre pubbliche amministrazioni riguardo il progetto definitivo del metanodotto di Porto Viro – Cavarzere – Minerbio – collegamento del terminal GNL off shore prospiciente Porto Levante fino alla stazione di misura di Cavarzere (RO). L’intervento in progetto interessava anche il sito di importanza comunitaria - S.I.C. e la zona di protezione speciale – Z.P.S. del delta del Po e le richieste di informazioni a carattere ambientale concernevano, fra l’altro, lo svolgimento della necessaria valutazione di incidenza (6). Risposte prima evasive, poi dilatorie (nota del Segretario regionale all’ambiente e territorio del 10 luglio 2006) della Regione Veneto, determinavano il ricorso giurisdizionale del Comitato istante per la denunciata illegittimità del diniego/posticipazione del rilascio delle informazioni ambientali ai sensi degli articoli 2 e 3 del decreto legislativo n. 195/2005.
Dopo aver respinto l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione Veneto sulla pretesa incompletezza del contraddittorio, in quanto il Comitato ricorrente “ha facoltà di convenire in giudizio anche la sola regione Veneto relativamente alle informazioni ambientali che la stessa detiene e non ha fornito”, il Giudice amministrativo ha accolto in toto le richieste attrici.
Il percorso logico-giuridico appare tanto semplice quanto lineare e meritevole di segnalazione. Una volta rammentato il concetto ampio di “informazione ambientale” così come delineato dal decreto legislativo n. 195 del 2005, il Comitato ricorrente ha, quindi, la facoltà di richiedere alla Regione Veneto le informazioni ambientali di proprio interesse e la Regione richiesta ha unicamente le sole possibilità indicate dalla legge (artt. 3 e 5 del decreto legislativo n. 195/2005) per chiedere eventuali integrazioni o disporre dilazioni per il rilascio. La Regione, a giudizio del T.A.R. Veneto, ha, invece, fornito risposte “insufficienti e incongrue e non si inquadrano in alcuna delle ipotesi in cui il diniego di accesso è consentito, o quanto meno, non motivano adeguatamente il rifiuto con riferimento ai casi previsti dalla legge, risultando inadeguato il richiamo alla complessità della materia e a non meglio specificate ragioni di opportunità”. Anche l’eventuale conoscenza da altre fonti da parte del soggetto ricorrente di do*****enti non avrebbe potuto esimere la Regione Veneto dal fornire le “informazioni ambientali” (cosa ben diversa dal semplice “atto” o “do*****ento”) richieste. Nemmeno le ulteriori comunicazioni effettuate in corso di giudizio (addendum allo studio di impatto ambientale. Relazione alla valutazione di incidenza, 18 novembre 2006) fornivano le informazioni ambientali richieste in quanto “il do*****ento non riguarda il tratto di gasdotto che attraversa i SIC e ZPS del Delta del Po, che è invece quello che interessa”.
Rispetto poi alla disponibilità regionale in favore del Comitato ricorrente a far prendere visione diretta degli atti e do*****enti detenuti in proprio possesso, il Giudice amministrativo ha opportunamente osservato che “l’informazione ambientale prefigurata dalla legge è qualcosa di più e di diverso dal mero accesso agli atti,poiché, come precisato dalla giurisprudenza, a differenza di quanto avviene per l’ordinario diritto di accesso, in materia ambientale può esser richiesto alla P.A. anche l’elaborazione di dati in suo possesso (cfr. T.A.R. Lazio, Sezione prima, n. 4767/06 e n. 5272/06)”. Nonostante, quindi, le ulteriori comunicazioni e la disponibilità alla visione degli atti, è stato riconosciuto come attuale e fondato l’interesse del soggetto ricorrente.
In definitiva, una pronuncia che, nella linearità e logicità della ricostruzione e delle argomentazioni, affronta i vari aspetti fondamentali dell’esercizio del diritto all’informazione ambientale contribuendo a renderli chiari ed evidenti per l’attuazione pratica.


Dott. Stefano Deliperi




Note


1) Sul diritto all’informazione ambientale in generale vds., fra tanti, BORGONOVO RE, Informazione ambientale e diritto di accesso, in AA.VV., Codice dell’Ambiente, a cura di NESPOR e DE CESARIS, Giuffrè Ed., Milano, 2003; LANDI, Diritto di accesso alle informazioni ambientali: nota, in Rivista Giuridica dell'Ambiente, 2000, p. 355 e ss.; GRATANI, Direttive Seveso: gli Stati membri sono chiamati a vigilare sulla corretta attuazione della normativa comunitaria sui rischi di incidenti rilevanti, in Rivista Giuridica dell'Ambiente, 1999, p. 846 e ss.; CUTILLO FAGIOLI, Il diritto di accesso alle informazioni e la partecipazione del pubblico ai processi decisionali in materia ambientale nel diritto internazionale, in Rivista Giuridica dell'Ambiente, 1996, p. 535 e ss.; BUTTI, Il diritto di accesso alle informazioni ambientali disponibili presso la pubblica amministrazione, in Rivista Giuridica dell'Ambiente, 1991, p. 455 e ss.
2) Caratteristiche peculiari dell’informazione in materia ambientale sono nel decreto legislativo n. 39/1997 le seguenti:
* le “informazioni relative all’ambiente” sono di qualsiasi genere, scritte, visive, basate su dati di analisi, le misure adottate, ecc. La definizione è onnicomprensiva (art. 2);
* le “autorità pubbliche” destinatarie sono tutte le pubbliche amministrazioni (statali, regionali, locali), le aziende autonome, i concessionari di pubblici servizi (art. 2);
* chiunque può accedere alle informazioni ambientali senza dover dimostrare alcuno specifico interesse (art. 3);
* possono essere sottratte alla fruizione pubblica le informazioni relative all’ambiente concernenti la difesa nazionale, le relazioni internazionali, la sicurezza pubblica, indagini o inchieste in corso, la riservatezza industriale e commerciale, la riservatezza di dati personali, materiale fornito da terzi senza che ne abbiano obbligo giuridico (art. 4);
* le informazioni possono essere sottratte all’accesso, anche temporaneamente, con provvedimento motivato, soltanto quando si debbano tutelare gli interessi sopra citati (art. 4);
* l’accesso può essere rifiutato o limitato, con provvedimento motivato, quando la richiesta sia generica (art. 4);
* il procedimento di accesso deve concludersi entro 30 giorni dalla presentazione della richiesta: trascorso inutilmente detto termine, la richiesta si intende rifiutata (art. 4);
* la richiesta deve essere presentata per iscritto (anche su moduli prestampati): la visione degli atti è gratuita, il rilascio di copie è subordinato al rimborso dei costi di riproduzione, degli eventuali diritti di bollo, ricerca e visura (art. 5);
* contro le determinazioni amministrative o il silenzio-rifiuto concernenti il diritto all’accesso in materia ambientale è dato ricorso in sede giurisdizionale ai sensi dell’art. 25, comma 5, della legge n. 241/1990 (art. 6);
* il Ministero dell’ambiente deve provvedere a dare la massima pubblicità all’annuale Relazione sullo stato dell’ambiente e deve predisporre, con la collaborazione di tutte le amministrazioni pubbliche, una relazione annuale al Parlamento sull’accesso alle informazioni in materia ambientale (artt. 7-8).
3) Vds. ad esempio Cons. Stato, sez. V, 14 febbraio 2003, n. 816; T.A.R. Sicilia, PA, sez. I, 12 marzo 2003, n. 348; T.A.R. Veneto, sez. III, 28 ottobre 2002, n. 6118; T.A.R. Toscana, sez. III, 19 dicembre 2000, n. 2731; T.A.R. Lombardia, BS, 30 aprile 1999, n. 397; T.A.R. Emilia – Romagna, BO, sez. II, 20 febbraio 1992, n. 78; T.A.R. Sicilia, CT, sez. II, 9 aprile 1991, n.118.
4) Il decreto legislativo n. 195/2005 è stato riconosciuto costituzionalmente legittimo con sentenza Corte cost. 1 dicembre 2006, n. 399.
5) Si ricordano, inoltre, l'art. 20 della L. n. 833/1978 sulla riforma sanitaria, che dispone la pubblicità degli atti di ogni genere delle strutture sanitarie (U.S.L., P.M.P., etc), e l'art. 17 del D.P.R. n. 175/1988 che prevede, in attuazione della c.d. "Direttiva Seveso" della CEE, la massima "conoscibilità" degli atti emanati in materia di "industrie rischio, di piani di emergenza relativi, dei vari dati relativi alle emissioni.
6) I siti di importanza comunitaria – S.I.C. e le zone di protezione speciale – Z.P.S. sono gli ambiti locali della rete Natura 2000 prevista dalla direttiva n. 92/43/CEE sulla salvaguardia degli habitat naturali e semi-naturali, la fauna e la flora, esecutiva con D.P.R. n. 357/1997 e successive modifiche ed integrazioni e della direttiva n. 79/409/CEE sulla tutela dell’avifauna selvatica. Informazioni divulgative e dettagliate sulla rete Natura 2000 possono essere reperite sul sito internet del Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare (www.minambiente.it).