Consiglio di Stato Sez. VII n. 3698 del 30 aprile 2025
Ambiente in genere.Accesso ai documenti amministrativi

L’oggetto dell'accesso ai documenti amministrativi si compendia nel "diritto" a ricevere una copia di un atto già formato e, quindi esistente e comunque detenuto, nel momento in cui viene posta la richiesta di accesso documentale, dall'Amministrazione destinataria di tale richiesta, senza che quest'ultima (ovvero i suoi uffici) sia tenuta a reperire i documenti presso altre Amministrazioni o soggetti ovvero sia tenuta a svolgere complicate attività istruttorie distinte dal mero recupero nel proprio archivio del documento e dall'attività di riproduzione

Pubblicato il 30/04/2025

N. 03698/2025REG.PROV.COLL.

N. 01119/2025 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1119 del 2025, proposto da
Comunione Residence Portorotondo Asfodeli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Vito Sola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Murroni, Alessandra Putzu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Murgia Giuseppe non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 743/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 il Cons. Marco Morgantini e udito l’Avv. Vito Sola;

Viste le conclusioni della parte appellata come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza appellata è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento della nota con cui la Regione Autonoma della Sardegna ha respinto la sua domanda di accesso del 5 aprile 2024, volta ad ottenere l’ostensione dei “titoli amministrativi rilasciati in favore dei terzi (allo stato ignoti) per l’esecuzione dei lavori di ampliamento dei pontili esistenti in località Punta Asfodeli, Porto Rotondo”.

L’istanza di accesso è stata respinta in quanto da un lato “la Comunione Residence Porto Rotondo non ha dimostrato di essere titolare di una posizione qualificata e differenziata. D'altro lato, la richiesta è relativa all'ostensione di eventuali atti amministrativi che abbiano autorizzato l’installazione di pontili mobili, in aggiunta a quelli esistenti nella zona di Punta Asfodeli, e - a detta del richiedente - "meglio descritti in premessa" (i pontili mobili, non gli atti amministrativi, in merito al cui oggetto non risulta alcuna indicazione). Di tali pontili mobili si dice soltanto che essi verrebbero, ogni anno, installati in aggiunta a quelli esistenti nella zona Punta Asfodeli; alla nota, il richiedente invero allega una fotografia satellitare in cui viene evidenziato il pontile regolarmente in esercizio al Sig, Giuseppe Murgia. Orbene, posto che a questo Servizio non risulta che il pontile suddetto sia stato oggetto di ampliamenti tramite aggiunta di pontili mobili, e tanto meno il richiedente fornisce riferimenti utili al relativo reperimento documentale, non si riesce a comprendere a quali presunti provvedimenti amministrativi faccia riferimento la richiesta di accesso e, nello specifico, quali altri pontili potrebbero essere stati oggetto di tali interventi modificativi anno per anno. Né compete a questo Servizio svolgere ulteriori indagini per cercare di capire quali altri pontili già esistenti, oltre quello indicato nell'istanza, potrebbero essere stati oggetto, secondo il richiedente, di autorizzazioni negli anni passati. Anche perché, se tali pontili aggiuntivi, presenti negli anni scorsi - a detta del soggetto che ha presentato istanza di accesso - oggi non sono stati ancora posizionati, diventa impossibile la loro materiale individuazione.”.

2. Il Tar ha osservato che la Comunione e il pontile, oggetto degli ipotizzati lavori di ampliamento, sono separati dalla spiaggia di “Su Nuragheddu”, con la conseguenza che il secondo si colloca lateralmente rispetto alla prima e ad una distanza superiore ai 200 metri, in base a quanto attestato dall’Amministrazione in corso di causa.

Si tratta, pertanto, di un’area che, anche qualora risulti interessata da lavori di ampliamento del pontile, non è adiacente o antistante la proprietà della ricorrente. Ciò incide, evidentemente, anche sulla possibilità di rinvenire non soltanto uno stabile collegamento ma anche un effettivo pregiudizio, in capo alla ricorrente, quale conseguenza delle opere contestate.

Tale pregiudizio, infatti, è stato descritto dalla ricorrente in modo del tutto generico, individuandolo in una minor fruizione, in termini qualitativi e quantitativi, della spiaggia e della zona di mare su cui la stessa si affaccia.

Tuttavia, il Tar ha evidenziato come l’accesso e la fruizione della spiaggia (relativamente alla quale la ricorrente non vanta alcun titolo preferenziale rispetto al quisque de populo) non sono condizionati da lavori eventualmente svolti su un pontile che è collocato nel limite estremo della spiaggia stessa e nel punto di maggiore distanza dalla Comunione. Negli stessi termini, la distanza e la collocazione laterale del pontile rispetto alla porzione del mare sul quale la Comunione effettivamente si affaccia, inducono il Collegio ad escludere che la ricorrente possa aver individuato un pregiudizio radicatosi in capo alla stessa a seguito delle opere contestate.

In ogni caso il Tar ha ritenuto che, anche a voler accedere alla tesi di parte ricorrente in ordine alla sua legittimazione all’accesso dovuta allo stabile collegamento tra la Comunione e il pontile che sarebbe stato oggetto di ampliamento in località Punta Asfodeli, è dirimente l’osservazione per la quale l’accesso è stato negato dalla Regione in quanto non le è risultata alcuna opera di ampliamento a carico di tale pontile, con la conseguente impossibilità di consentire l’accesso ad un provvedimento autorizzatorio non esistente nel suo archivio e non meglio identificato dalla ricorrente nella sua istanza di accesso.

Si tratta di una conclusione coerente con il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, da ultimo sintetizzato nell’affermazione per la quale “[…]l’oggetto dell'accesso ai documenti amministrativi si compendia nel "diritto" a ricevere una copia di un atto già formato e, quindi esistente e comunque detenuto, nel momento in cui viene posta la richiesta di accesso documentale, dall'Amministrazione destinataria di tale richiesta, senza che quest'ultima (ovvero i suoi uffici) sia tenuta a reperire i documenti presso altre Amministrazioni o soggetti ovvero sia tenuta a svolgere complicate attività istruttorie distinte dal mero recupero nel proprio archivio del documento e dall'attività di riproduzione[…]” (v. ex multis, T.A.R. Roma, sez. III, 07/04/2022, n.4045).

Nel caso di specie, pertanto, secondo il Tar, la Regione non era tenuta a compiere alcuna attività ulteriore dopo aver verificato l’inesistenza della documentazione oggetto dell’istanza di accesso. Peraltro, la ricorrente aveva già ottenuto adeguato riscontro dal Comune di Olbia che le aveva segnalato, rispetto alla medesima istanza ostensiva, che “in riscontro alla Sua richiesta, prot. n. 39294 del 08/04/2024, ricevuta il 10/04/2024, si comunica che agli atti del Servizio Suape (Sportello Unico Attività Produttive e per l’Edilizia) del Comune di Olbia risulta pervenuta una pratica, soggetta ad iter “Conferenza di servizi”, prot. n. 58352 del 17/05/2023, codice univoco Suape .619971, presentata dal Sig. Giuseppe Murgia, avente ad oggetto un “Ampliamento pontile e modifica specchio acqueo Sito in Località Punta Nuraghe nel Comune di Olbia”.

In questo quadro, il Tar ha concluso che non può neanche condividersi la tesi per la quale la Regione avrebbe dovuto permettere alla ricorrente di integrare la propria istanza di accesso, attivando il c.d. soccorso istruttorio, per meglio precisare la propria legittimazione alla conoscenza dei documenti richiesti. Sul punto, il Collegio osserva che oltre a non sussistere un tale obbligo in capo all’Amministrazione, quest’ultima ha chiaramente attestato, nel plurimotivato diniego, l’inesistenza dei documenti richiesti, con la conseguenza che sarebbe stato del tutto contraddittorio richiedere alla ricorrente di meglio precisare l’istanza che era già stata considerata e decisa in ogni suo aspetto.

2. Parte appellante espone in punto di fatto che la Comunione Residence Portorotondo Asfodeli è proprietaria di un residence funzionalmente destinato alla proprietà periodica a godimento plurimo turnario.

La Comunione Residence Portorotondo Asfodeli gode di un accesso diretto sulla spiaggia di Su Nuragheddu in località Punta Nuraghe. Sul lido del mare posto nelle aree antistanti alla Comunione Residence Portorotondo Asfodeli è presente un pontile adibito ad uso turistico-ricreativo in concessione al Sig. Giuseppe Murgia, titolare dell’omonima ditta. Tra il pontile del Sig. Giuseppe Murgia e la Comunione Residence Portorotondo Asfodeli vi è una distanza massima di 262 metri.

In tale tratto di mare, confinante con la Comunione Residence Portorotondo Asfodeli, all’epoca della formulazione dell’istanza di accesso, erano in corso importanti lavori di ampliamento.

In ragione della vicinanza con tali opere, la Comunione Residence Portorotondo Asfodeli temeva un maggior pregiudizio alla veduta panoramica delle bellezze che caratterizzano il Golfo di Cugnana, oltre alla fruizione, in termini qualitativi e quantitativi, della spiaggia e della zona di mare su cui affaccia la Comunione. Tale situazione, infatti, determina tanto l’ampliamento degli ostacoli visivi alla fruizione del paesaggio circostante quanto una maggior pericolosità stante il maggior traffico di natanti proprio nelle immediate dello spazio di mare su cui affaccia la Comunione.

A fronte di tale situazione, allo scopo di valutare la correttezza – formale e sostanziale – dell’ampliamento del pontile, la Comunione Residence Portorotondo Asfodeli decideva di formulare un’istanza di accesso agli atti. Detta istanza veniva notificata al Comune di Olbia ed alla Regione Sardegna in quanto enti territorialmente competenti.

Nell’istanza si individuava (con gli unici dati invero a disposizione della ricorrente) il pontile in oggetto facendo riferimento alle coordinate geografiche dello stesso e con indicazione dei riferimenti catastali dell’area. Si allegavano anche delle fotografie per facilitare l’individuazione del pontile i cui titoli autorizzatori erano oggetto di domanda di accesso agli atti.

Nell’istanza veniva chiarito che l’installazione delle opere – cui si stava assistendo - era, ed è, suscettibile di recare nocumento alla Comunione Residence Portorotondo Asfodeli in quanto si determina “…una minor fruizione, in termini qualitativi e quantitativi, della zona di mare posta in prossimità delle proprietà della Comunione Residence Porto Rotondo Asfodeli…”, ragione per la quale l’ente voleva “….conoscere della legittimità di tali interventi.

A fronte della notifica dell’istanza di accesso agli atti, il Comune riscontrava positivamente l’istanza di accesso, nulla opponendo circa la pretese carenza di legittimazione all’accesso della Comunione.

In data 22 maggio 2024, la Regione Autonoma della Sardegna trametteva la nota prot. 25756 di pari data con cui negava l’accesso agli atti ritenendolo inammissibile “…in quanto la Comunione Residence Porto Rotondo non ha dimostrato di essere titolare di una posizione qualificata e differenziata.

La domanda di accesso formulata aveva ad oggetto i “titoli amministrativi rilasciati in favore dei terzi (allo stato ignoti), per l’esecuzione dei lavori di ampliamento dei pontili esistenti in località Punta Asfodeli, Porto Rotondo”.

3, Parte appellante ritiene erronea la sentenza appellata.

Osserva che nel caso di specie la sentenza impugnata ha ritenuto insussistente lo stabile collegamento indicato in ragione di una “…distanza superiore ai 200 metri…”, così limitando il criterio della vicinitas al mero riscontro empirico di un dato numerico. In tal senso, il pontile in concessione al Sig. Giuseppe Murgia è in una posizione distinta e peculiare rispetto al complesso residenziale e rispetto alla spiaggia cui si ha accesso dalla Comunione Residence Portorotondo Asfodeli, trovandosi ad una stretta distanza da questi ed incidendo sulla visuale panoramica di cui si può godere.

Proprio per tale peculiare posizione, la Comunione Residence Portorotondo Asfodeli è in una situazione differenziata rispetto alla generalità dei consociati in quanto direttamente coinvolta dagli interventi di modifica posti in essere dal Sig. Giuseppe Murgia ad interruzione del paesaggio circostante.

Tale situazione, denuncia la Comunione Residence Portorotondo Asfodeli, determina l’ampliamento degli ostacoli visivi alla fruizione del paesaggio circostante, oltre ad un maggior pericolo per gli stessi comproprietari dato dalla vicinanza con il pontile stesso atteso l’aumento di afflusso delle imbarcazioni ormeggiate nel pontile. Tale situazione, ancora, reca un evidente pregiudizio alla veduta panoramica delle bellezze che caratterizzano tali luoghi, oltre a causare inconvenienti di varia natura (maggior inquinamento – anche acustico - e maggior transito di imbarcazioni).

La potenziale utilità dell’accesso agli atti sarebbe stata rappresentata dalla Comunione Residence Portorotondo Asfodeli quale quella di “…conoscere della legittimità di tali interventi edilizi e che, se del caso, si proceda alla restituzione in pristino ovvero si proceda all’adozione di dovuti provvedimenti amministrativi…”.

Parte appellante ritiene pertanto l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto insussistente la posizione di stabile collegamento della Comunione Residence Portorotondo Asfodeli anche per la denunciata carenza di “..un effettivo pregiudizio, in capo alla ricorrente, quale conseguenza delle opere contestate”. In accoglimento del presente motivo di appello si chiede di voler positivamente valutare la posizione di stabile collegamento della Comunione Residence Portorotondo Asfodeli in relazione al pontile in concessione al Sig. Giuseppe Murgia e, per l’effetto, ritenere ammissibile tanto l’istanza di accesso agli atti formulata quanto il ricorso formulato avverso il provvedimento di diniego.

Parte appellante ritiene poi erronea l’affermazione, contenuta nella sentenza appellata, secondo cui l’accesso è stato negato dalla Regione in quanto non le è risultata alcuna opera di ampliamento a carico di tale pontile…”, statuizione pure in questa sede impugnata. Tale affermazione sarebbe smentita per tabulas dalla documentazione fotografica depositata in atti (dove si vede chiaramente un’imbarcazione che traina un modulo da installare nel pontile del Sig. Giuseppe Murgia) ma, soprattutto, sarebbe sconfessata dallo stesso TAR Sardegna, Cagliari, laddove ammette che “…risulta pervenuta una pratica, soggetta ad iter “Conferenza di servizi”, prot. n. 58352 del 17/05/2023, codice univoco Suape .619971, presentata dal Sig. Giuseppe Murgia, avente ad oggetto un “Ampliamento pontile e modifica specchio acqueo Sito in Località Punta Nuraghe nel Comune di Olbia”.

Parte appellante ritiene che, anche in caso di inesistenza dei documenti richiesti, la domanda per l’accesso agli atti sarebbe valida e, anzi, l’Amministrazione dovrebbe essere tenuta a certificarne l’inesistenza e fornire adeguata certezza al richiedente così da consentirgli di determinarsi sulla base di un quadro giuridico e provvedimentale completo ed esaustivo.

Osserva che dagli atti di causa emergono elementi istruttori volti a minare la veridicità di quanto indicato dalla sentenza e dalla stessa amministrazione: in particolare la documentazione fotografica prodotta dalla Comunione Residence Portorotondo Asfodeli, in uno con la nota rilasciata dal Comune di Olbia, ha reso evidente l’esecuzione di lavori di ampliamento in relazione al pontile in concessione al Sig. Giuseppe Murgia.

Parte appellante lamenta che la sentenza impugnata osserva come sarebbe stata attestata “…l’inesistenza dei documenti richiesti…”, inesistenza che, come già osservato, non è mai stata attestata dalla Regione. Quest’ultima, infatti, ha fatto riferimento ad altra istanza di accesso che alcuna relazione ha con quella che ci occupa, in quanto riferite a distinti pontili.

Ritiene che anche volendo condividereche la Comunione Residence Portorotondo Asfodeli non abbia dato prova della propria legittimazione, sarebbe comunque errato il provvedimento impugnato nella misura in cui non ha concesso all’ente gestorio di integrare la propria domanda così dimostrando l’effettiva titolarità di una posizione meritevole di tutela.

Parte appellante lamenta infine la generale contraddittorietà del provvedimento impugnato laddove fa riferimento a circostanze fattuali estranee all’istanza presentata in data 5 aprile 2024 perché riferibili ad altra istanza (peraltro presentata successivamente), con ciò rendendo evidente il difetto di istruttoria dovuto ad una condotta negligente a contenuto omissivo della Regione.

La motivazione addotta dalla Regione Autonoma della Sardegna, poiché fa riferimento a pontili mobili, assenti nel caso di specie, appare una evidente – ed illegittima – duplicazione di altro provvedimento di diniego del 22 maggio 2024 RAS AOO 04-01-00 Prot. Uscita n. 25757 del 22/05/2024, parimenti impugnato dalla Comunione Residence Portorotondo Asfodeli. Conseguenza sarebbe che il provvedimento impugnato in questa seda risulterebbe privo di adeguata motivazione sul punto.

4. L’appello è infondato.

Il collegio condivide quanto affermato dal Tar, secondo cui anche a voler accedere alla tesi di parte appellante in ordine alla sua legittimazione all’accesso dovuta allo stabile collegamento tra la Comunione e il pontile che sarebbe stato oggetto di ampliamento in località Punta Asfodeli, è dirimente l’osservazione per la quale l’accesso è stato negato dalla Regione in quanto non le è risultata alcuna opera di ampliamento a carico di tale pontile, con la conseguente impossibilità di consentire l’accesso ad un provvedimento autorizzatorio non esistente nel suo archivio e non meglio identificato dalla ricorrente nella sua istanza di accesso.

Si tratta di una conclusione coerente con il principio l’oggetto dell'accesso ai documenti amministrativi si compendia nel "diritto" a ricevere una copia di un atto già formato e, quindi esistente e comunque detenuto, nel momento in cui viene posta la richiesta di accesso documentale, dall'Amministrazione destinataria di tale richiesta, senza che quest'ultima (ovvero i suoi uffici) sia tenuta a reperire i documenti presso altre Amministrazioni o soggetti ovvero sia tenuta a svolgere complicate attività istruttorie distinte dal mero recupero nel proprio archivio del documento e dall'attività di riproduzione (così Consiglio di Stato VII n° 1761 del 28 febbraio 2025).

Nel caso di specie, pertanto, la Regione non era tenuta a compiere alcuna attività ulteriore dopo aver verificato l’inesistenza della documentazione oggetto dell’istanza di accesso.

Peraltro, l’appellante aveva già ottenuto adeguato riscontro dal Comune di Olbia che le aveva segnalato, rispetto alla medesima istanza ostensiva, che “in riscontro alla Sua richiesta, prot. n. 39294 del 08/04/2024, ricevuta il 10/04/2024, si comunica che agli atti del Servizio Suape (Sportello Unico Attività Produttive e per l’Edilizia) del Comune di Olbia risulta pervenuta una pratica, soggetta ad iter “Conferenza di servizi”, prot. n. 58352 del 17/05/2023, codice univoco Suape .619971, presentata dal Sig. Giuseppe Murgia, avente ad oggetto un “ampliamento pontile e modifica specchio acqueo sito in località Punta Nuraghe nel Comune di Olbia”.

Ne consegue che parte appellante, in relazione al riscontro ottenuto dal Comune di Olbia, può valutare di presentare alla Regione Autonoma Sardegna nuova istanza di accesso con i sopra indicati specifici riferimenti che saranno oggetto di nuova valutazione.

In tale prospettiva il collegio prende atto di quanto dichiarato dalla Regione Autonoma Sardegna in giudizio (pagina 14 della memoria depositata in giudizio in data 11 aprile 2025) ossia che parte resistente ha ritenuto inammissibile la domanda (oltre per il fatto di provenire da chi non era titolare di una posizione differenziata e quindi da un soggetto sfornito di legittimazione) in ragione della eccessiva genericità di quest'ultima e che sarebbe ammissibile la reiterazione dell’istanza, previa una migliore identificazione dell’oggetto e una diversa prospettazione dell'interesse giuridicamente rilevante.

Deve, inoltre, escludersi la sussistenza dell’obbligo dell’Amministrazione di attivare nella fattispecie forme di soccorso istruttorio, posto che l’istanza è stata legittimamente vagliata e considerata in relazione al suo contenuto, come definito dall’istante (così Consiglio di Stato VII n° 1761 del 28 febbraio 2025).

Del pari, deve escludersi l’ammissibilità di una variazione dell’istanza di accesso in giudizio, non prevista dalla disciplina di riferimento, potendo il giudice esprimersi solo su poteri esercitati dall’amministrazioni (così Consiglio di Stato VII n° 1761 del 28 febbraio 2025).

L’appello deve pertanto essere respinto.

In relazione alla peculiarità della fattispecie sussistono giusti motivi per compensare le spese dell’appello, come in primo grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, salva la proposizione di nuova istanza nei sensi di cui in motivazione.

Spese dell’appello compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Massimiliano Noccelli, Presidente FF

Daniela Di Carlo, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere, Estensore

Marco Valentini, Consigliere