Consiglio di Stato Sez. IV n. 621 del 18 gennaio 2023
Ambiente in genere.Accesso agli atti e AUA
Anche nell'accesso civico generalizzato, l'interesse individuale alla conoscenza è protetto al pari di quello collettivo, con la conseguenza che, fuori dai casi marginali (istanze massive, vessatorie o emulative), non si può respingere un'istanza ostensiva civica generalizzata per il fatto che il richiedente ha anche un interesse personale alla conoscenza. D’altra parte, l’istanza di accesso documentale ben può concorrere con quella di accesso civico generalizzato e la pretesa ostensiva può essere contestualmente formulata dal privato con riferimento tanto all'una che all'altra forma di accesso (fattispecie in tema di AUA).
Pubblicato il 18/01/2023
N. 00621/2023REG.PROV.COLL.
N. 04284/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 4284 del 2022, proposto dalla Rotfil s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Toti Salvatore Musumeci e Eva Raffaella Desana, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di Follina, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
nei confronti
della Thermowatt Professional s.r.l., dell’Ariston Thermo s.p.a., della Thermowatt s.p.a., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Alessandra Piccinini e Gianmarco Poli, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, Sezione seconda, n. 275 dell’11 febbraio 2022, resa tra le parti, concernente un diniego di accesso agli atti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Thermowatt Professional s.r.l., dell’Ariston Thermo s.p.a. e della Thermowatt s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2022 il consigliere Nicola D'Angelo e uditi per le parti gli avvocati Toti Salvatore Musumeci, Alessandra Piccinini e Gianmarco Poli.
FATTO e DIRITTO
1, Con istanza di accesso, ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, la società Rotfil ha chiesto al Comune di Follina l’ostensione dei documenti, degli atti e dei provvedimenti relativi alla procedura per il rilascio dell’Autorizzazione Unica Ambientale (AUA) attivata presso lo stesso Comune dalla Thermowatt Professional, ivi compresi gli studi connessi alla descrizione del ciclo produttivo dello stabilimento.
1.1. In particolare, la società richiedente ha evidenziato, in ordine al suo interesse all’accesso:
- di avere sottoscritto con la Ariston Thermo Group una “preliminare indicazione di interesse non vincolante” per la possibile acquisizione del 100% della Elmat, società partecipata per il 95% da Rotfil;
- di aver quindi sottoscritto unitamente a Elmat con Thermowatt e Ariston Thermo, società del Gruppo Ariston, un accordo di riservatezza in cui le parti si sono impegnate, per i successivi tre anni, a considerare quali informazioni riservate i rapporti intrattenuti da Rotfil e Elmat con i propri fornitori e a non utilizzare le informazioni riservate per qualunque scopo tranne che per la valutazione dell’operazione e comunque in modo da non recare danno o anche solo pregiudizio a Rotfil;
- di essere venuta a conoscenza che la Thermowatt Professional ha preso contatti con una società (R&D Components) i cui dati erano presenti nella data room messa a disposizione della ricorrente per la valutazione dell’acquisizione societaria, per valutare l’acquisto di componenti necessari per la realizzazione delle medesime resistenze elettriche prodotte da Elmat;
- di avere inoltre appreso che Thermowatt Professional ha presentato presso il Comune di Follina domanda di Autorizzazione Unica Ambientale (AUA) per la realizzazione di uno stabilimento nel territorio comunale, avente per oggetto “valutazione del Progetto VVF dello stabilimento per la produzione di resistenze elettriche”;
- di avere quindi appreso della possibile utilizzazione da parte di Thermowatt Professional delle informazioni acquisite durante l’accesso alla data room contraria rispetto all’accordo di riservatezza, con conseguente interesse a conoscere il contenuto della domanda di AUA, al fine di tutelare il proprio diritto al rispetto degli accordi presi.
1.2. La Rotfil ha anche presentato la medesima istanza ai sensi delle norme sull’accesso civico di cui all’articolo 5 del d.lgs. n. 33/2013 e sull’accesso ambientale, ai sensi dell’articolo 3 del d.lgs. n. 195/2005.
1.3. Il Comune di Follina, dopo aver assunto le controdeduzioni delle società contro interessate, con il provvedimento prot. 9502 del 31 agosto 2021, ha respinto l’istanza di accesso.
1.4. La società Rotifil ha quindi impugnato il diniego al Tar di Venezia, che con la sentenza indicata in epigrafe ha respinto il ricorso.
1.5. Più nel dettaglio, il Tar ha ritenuto infondata l’istanza di accesso civico proposta ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013 “la funzione dell’istituto (ossia “favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico” cfr. art. 5, comma 2, D.Lgs. 33/2013) ne definisce anche l’ambito di applicazione, sì che, ove non possa ravvisarsi nella conoscenza degli atti una finalità coerente con quelle che l’istituto è preordinato a perseguire, esso non può ritenersi ammissibile”.
1.6. Lo stesso Tribunale ha poi ritenuto non fondata anche la richiesta formulata ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. n.195/2005 ritenendo che: “l'accesso all'informazione ambientale può essere esercitato da chiunque, senza la necessità di dimostrare uno specifico interesse, ciò non toglie che la richiesta di accesso non può essere formulata in termini eccessivamente generici e deve essere specificamente formulata con riferimento alle matrici ambientali ovvero ai fattori o alle misure di cui all'art. 2 nn. 2 e 3, cit. d.lg. n. 195 del 2005”.
1.7. Il Tar ha respinto, infine, il ricorso anche relativamente al diniego opposto dal Comune sull’istanza di accesso ai sensi della legge n. 241/1990. In concreto, il giudice di primo grado ha condiviso la valutazione dell’Amministrazione nella parte in cui ha rilevato l’assenza di adeguata dimostrazione dei presupposti dell’accesso difensivo, anche tenuto conto della natura della documentazione oggetto dell’istanza che è astrattamente idonea a rivelare segreti industriali e commerciali. Inoltre, l’istanza sarebbe stata generica ed onnicomprensività nella richiesta di ostensione di tutti gli atti della domanda di autorizzazione ambientale proposta da Thermowatt (ciò non avrebbe consentito di apprezzare la sussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’accesso difensivo, né sarebbero stati dimostrati i requisiti della necessità della conoscenza e del collegamento del documento con la situazione giuridica da tutelare).
2. Contro la suddetta sentenza ha proposto appello la società Rotfil sulla base dei seguenti motivi di censura.
2.1. Il Tar erroneamente ha ritenuto non sussistente l’interesse all’accesso civico. La motivazione della sentenza sul punto non ha considerato che l’istanza di accesso dell’appellante è stata fondata su tre distinti ed autonomi titoli ad ognuno dei quali era sotteso una differente posizione legittimante: l’interesse alla tutela della violazione dell’accordo di riservatezza per quanto concerne l’accesso documentale, l’interesse al controllo sulle modalità di svolgimento delle funzioni istituzionali da parte del Comune quanto all’accesso civico e l’interesse ad ottenere informazioni ambientali quanto all’accesso ambientale.
2.2. Relativamente all’accesso “ambientale” parte appellante evidenzia come lo stesso debba essere consentito “a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse” ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. n. 195/2005. Nel caso di specie, contrariamente a quanto sostenuto dalla sentenza, l’istanza di accesso non era preordinata a soddisfare interessi diversi da quello ambientale, aventi natura patrimoniale. L’interesse patrimoniale, infatti, sarebbe stato quello che sosteneva l’accesso documentale, mentre rispetto all’accesso ambientale, conformemente al dato normativo di riferimento, la ricorrente si sarebbe limitata a indicare la tipologia di informazioni richieste, senza esplicitare l’interesse veicolato.
2.3. La società appellante contesta poi la parte della sentenza che ha respinto il motivo di ricorso teso a censurare il diniego opposto dal Comune all’accesso documentale, in ragione dell’asserita “genericità ed omnicomprensività dell’istanza” non consentirebbe di “apprezzare la sussistenza dei presupposti per l’esercizio dell’accesso difensivo”. Il giudice di primo grado erroneamente ha sostenuto che non sarebbero stati dimostrati i requisiti della “necessità della conoscenza” e del “collegamento del documento con la situazione giuridica che s’intente tutelare”..
2.3.1. Il Tar tuttavia non ha considerato che l’appellante unitamente a Elmat aveva sottoscritto un accordo di riservatezza con Thermowatt e Ariston Thermo e l’impegno di considerare quali informazioni riservate i rapporti intrattenuti da Rotfil e Elmat con i propri fornitori, non utilizzando le informazioni riservate per qualunque scopo tranne che per la valutazione dell’operazione e comunque in modo da non recare danno o anche solo pregiudizio alla ricorrente. Cosicché, laddove dalla documentazione presentata con l’AUA emergesse che Thermowatt intenda intraprendere attività concorrenziale con quella dell’appellante, sfruttando informazioni e conoscenze di acquisite nel corso del processo di acquisizione societaria di Elmat, la violazione dell’accordo di riservatezza risulterebbe conclamata.
2.3.2. In sostanza, sussiste un interesse concreto ed attuale a conoscere la documentazione richiesta, con un collegamento immediato tra la conoscenza della documentazione e il profilo di lesione fatto valere con l’istanza.
2.4. Secondo parte appellante sarebbe poi illegittima la condotta del Comune che ha ritenuto prevalente l’interesse delle contro interessate alla tutela di non meglio precisate e del tutto indimostrate esigenze di tutela della riservatezza di know out industriale. In concreto, il Comune avrebbe violato l’art. 5-bis, d.lgs. n. 33/2013, poiché, in contrasto con il testo normativo, avrebbe fatto prevalere l’interesse alla riservatezza commerciale e industriale del controinteressato.
3. Le società intimate si sono costituite in giudizio l’8 giugno 2022, chiedendo il rigetto dell’appello, ed hanno depositato documenti il 28 settembre 2022 e due memorie rispettivamente il 9 giugno e il 3 ottobre 2022 cui ha replicato l’appellante il 7 ottobre 2022.
4. La causa è stata trattenuta in decisione nella camera di consiglio del 20 ottobre 2022.
5. L’istanza di accesso proposta dalla società ricorrente secondo la disciplina dell’accesso documentale (legge n. 241/1990), dell’accesso civico (d.lgs. n. 33/2013) e di quello ambientale (d.lgs. 195/2005), hanno avuto origine dalla necessità di conoscere se la società Thermowatt avesse rispettato un accordo di riservatezza relativo ai rapporti con i propri fornitori.
5.1. In particolare, la Rotfil, la Elmat (al 95% di Rotfil e al 5% di un socio di minoranza), la Thermowatt e l’Arsiton Thermo hanno sottoscritto un accordo di riservatezza per tre anni sulle informazioni relative ai rapporti intrattenuti dalla ricorrente e da Elmat con i propri fornitori.
5.2. La società appellante sostiene quindi di avere appreso che la Thermowatt avrebbe utilizzato tali informazioni nel corso della procedura relativa al rilascio di una autorizzazione unica ambientale presso il Comune di Follina, prendendo contatti con una società per l’acquisizione di componenti necessari alla realizzazione delle resistenze elettriche prodotte da Elmat (in concreto, la Thermowat avrebbe utilizzato per contattare il suo fornitore i dati coperti dall’accordo di riservatezza).
6. Il Comune di Follina ha respinto le istanze di accesso ritenendo essenzialmente prevalente l’interesse delle contro interessate alla riservatezza del proprio know out industriale.
7. Ciò premesso, l’appello è in parte fondato.
8. Innanzitutto, va rilevato che l’Amministrazione ha il dovere di esaminare l'istanza di accesso agli atti e ai documenti pubblici, formulata in modo ampio o cumulativo, senza riferimenti ad una specifica disciplina, anche alla stregua della normativa dell'accesso civico generalizzato, ad eccezione del caso in cui l'interessato non abbia inteso fare esclusivo, inequivocabile, riferimento alla disciplina dell'accesso documentale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 marzo 2021, n.2050 e Ad. plen. 2 aprile 2020, n. 10).
8.1. Nel caso in esame, la società appellante ha anche richiesto, con la medesima istanza, gli atti dell’AUA ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 33/2012. Da ciò ne consegue che la disciplina dell'accesso civico generalizzato è applicabile anche nella materia oggetto dell’istanza negata, ferma comunque restando la necessità di verificare la compatibilità dell'accesso con le eccezioni dell'art. 5-bis, comma 2, dello stesso decreto legislativo a tutela degli interessi-limite privati, ivi contemplati, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza.
8.2. L'accesso civico generalizzato è stato infatti introdotto nell'ordinamento al fine di superare, se del caso, le restrizioni imposte dalla legittimazione all'accesso procedimentale e la cui fondatezza non viene meno per il fatto che il richiedente sia al contempo portatore di un interesse individuale alla conoscenza. Nell'accesso civico l'interesse del richiedente non necessariamente deve essere altruistico o sociale, né deve sottostare ad un giudizio di meritevolezza, purché non risulti pretestuoso o contrario a buona fede.
8.3. Nell'accesso civico generalizzato la finalità è quella di garantire il controllo democratico sull'attività amministrativa, nel quale il c.d. right to know, il diritto fondamentale alla conoscenza, è protetto in sé, se e in quanto non vi siano contrarie ragioni di interesse pubblico o privato, ragioni queste ultime espresse dalle cosiddette eccezioni relative di cui al citato art. 5 -bis, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 33/2013.
8.4. Risulta, pertanto, che, anche nell'accesso civico generalizzato, l'interesse individuale alla conoscenza è protetto al pari di quello collettivo, con la conseguenza che, fuori dai casi marginali (istanze massive, vessatorie o emulative), non si può respingere un'istanza ostensiva civica generalizzata per il fatto che il richiedente ha anche un interesse personale alla conoscenza.
8.5. D’altra parte, l’istanza di accesso documentale ben può concorrere con quella di accesso civico generalizzato e la pretesa ostensiva può essere contestualmente formulata dal privato con riferimento tanto all'una che all'altra forma di accesso (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 maggio 2022, n.3642).
9. Con riferimento al motivo di appello con il quale la ricorrente censura l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che l’istanza di accesso documentale fosse generica ed onnicomprensiva, oltre a non aver dimostrato l’esistenza di un collegamento tra i documenti richiesti e la situazione soggettiva vantata, sembra potersi ritenere, in via subordinata, che partendo dall’esame dell’istanza di accesso del 2 agosto 2021, vi sia una esplicitazione dell’interesse all’accesso e al suo collegamento con la posizione giuridica che l’appellante intendeva tutelare. Ciò può essere desunto dalla premessa della stessa richiesta che ricapitola i passaggi sull’accordo di riservatezza, cui poi è ricollegato, nel “considerato”, lo scopo di tutela.
9.1. Quanto alla genericità della richiesta di ostensione, va considerato che la società appellante non avrebbe potuto pervenire ad una specifica identificazione della documentazione in ipotesi ricompresa nell’accordo di riservatezza, ma solo la resa dei documenti avrebbe potuto delineare le caratteristiche del ciclo produttivo e consentire di verificare l’assenza o meno nel progetto presentato di un particolare tipo di resistenza elettrica di produzione Elmat.
10. Deve invece essere considerato infondato il motivo di appello concernente l’accesso ambientale. Dai documenti di causa emergere come l’interesse all’ambiente non fosse nella sostanza presente tra gli scopi dell’accesso della società ricorrente (cfr. Cons. Stato, sez. V, 13 marzo 2019, n.1670.
10.1. Né il dato testuale dell’art. 3 del d.lgs. n. 195/2005, che non richiede nel caso di accesso ambientale una esplicita dichiarazione del proprio interesse può giustificare quanto sostenuto dalla parte appellante, tenuto conto che l’assenza di una giustificazione non può essere d’ostacolo alla necessaria sussistenza di un interesse all’ambiente, non potendo quindi la richiesta essere formulata in termini eccessivamente generici senza riferimenti alle matrici ambientali ovvero ai fattori o alle misure di cui all'art. 2, nn. 2 e 3, del citato d.lgs. n. 195 del 2005.
11. Quanto infine alla dedotta illegittimità della condotta del Comune che ha ritenuto prevalente l’interesse delle contro interessate alla tutela delle esigenze di tutela della riservatezza di know out industriale, la stessa appare effettivamente sussistente tenuto conto che l’accesso civico, nel caso di specie, non sembra contrastare con le eccezioni previste, a tutela degli interessi -limite, pubblici e privati previsti, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e della riservatezza.
12. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va in parte accolto e, per l’effetto, va in parte riformata la sentenza impugnata, con conseguente annullamento del diniego all’eccesso e obbligo per l’Amministrazione comunale di rendere ostensibili, con salvaguardia dei dati riservati, i documenti necessari alla comprensione del ciclo produttivo.
13. Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate in ragione della particolarità della controversia.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello (n. 4248/2022), come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e per gli effetti di cui in motivazione.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2022 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Lopilato, Presidente FF
Nicola D'Angelo, Consigliere, Estensore
Silvia Martino, Consigliere
Claudio Tucciarelli, Consigliere
Ugo De Carlo, Consigliere
