TAR Lazio (RM) Sez. II-quater n.1431 del 3 febbraio 2021
Urbanistica.Ordine di demolizione e proprietario incolpevole
Il proprietario incolpevole di abuso edilizio commesso da altri, che voglia sfuggire all'effetto sanzionatorio di cui all'art. 31 del DPR 380/2001, come effetto della inottemperanza all'ordine di demolizione, deve provare la intrapresa di iniziative idonee a costringere il responsabile dell'attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi nei sensi e nei modi richiesti dall'autorità amministrativa, con azioni idonee, in quanto se, per ipotesi, la proprietà potesse dissociarsi soltanto con mere dichiarazioni o affermazioni di dissociazione o con manifestazioni di intenti, senza alcuna attività materiale o almeno giuridica di attivazione diretta ad eliminare l'abuso (risoluzione iniziata giudiziariamente per inadempimento contrattuale, diffide ad eliminare l'abuso, attività materiali), la tutela dagli abusi rimarrebbe inefficace nei casi di locazione. Rispetto a tale necessaria attività di dissociazione non è ritenuto sufficiente prospettare la risoluzione del contratto di locazione.
Pubblicato il 03/02/2021
N. 01431/2021 REG.PROV.COLL.
N. 03000/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3000 del 2014, proposto da
Soc Commercio e Finanza S.p.A. Leasing e Factoring, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Di Maio, Giovanna Di Maio, Guido Parenti, con domicilio eletto presso lo studio Guido Parenti in Roma, via La Spezia, 43;
Bper Banca S.p.A. non costituito in giudizio;
contro
Comune di Magliano Sabina non costituito in giudizio;
nei confronti
Daniela Dati, Soc Francesca Immobiliare di Daniela Dati Sas non costituiti in giudizio;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
Sardaleasing – Societa' di Locazione Finanziaria per Azioni, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Di Maio, Giovanna Di Maio, Guido Parenti, Stefania Scoleri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Guido Parenti in Roma, via La Spezia 43;
per l'annullamento
dell’ordinanza di demolizione n. part. 28 e n. gen. 153 del 25.11.2013 nella parte in cui dispone, per il caso di mancata ottemperanza, l’acquisizione gratuita al patrimonio del Comune,
nonché per la condanna dell’Amministrazione
al risarcimento dei danni subiti e subendi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza del giorno 22 dicembre 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. n. 137/2020, la dott.ssa Floriana Rizzetto;
Con il ricorso in esame la società originariamente ricorrente, proprietaria di alcune unità immobiliari site nel Comune resistente (distinte al catasto al foglio 10 particella n. 117 e 120 dal 18 ottobre 2007) concesse in locazione finanziaria (leasing) alla controinteressata, impugna l’ordinanza n. part. 28 e n. gen. 153 del 25.11.2013, con cui si ingiunge la demolizione di alcune opere asseritamente abusive (di cui è responsabile la locataria) presenti sulle particelle 11e 117, 120 e 435, nella parte in cui avverte che, in caso di mancata ottemperanza, gli immobili e le relative aree di sedime sarebbero state acquisite di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune ai sensi dell'art. 15 comma 2 della L.R. 15/2008. Impugna altresì, quali atti presupposti, la relazione di sopralluogo e accertamento tecnico redatta dall'Ufficio Area Urbanistica- Sviluppo economico in data 18.11.2013 e il verbale di sopraluogo in data 31.10.2013 della Polizia Locale. Domanda l’annullamento degli atti impugnati nonché il risarcimento del danno ingiusto prodotto da questi.
Il gravame è affidato ai seguenti motivi:
1. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 31 DEL DPR 380/2001. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 15 LEGGE REGIONE LAZIO 15/2008, ART. 15. ERRONEITA' DEI PRESUPPOSTI. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. CARENZA DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA. VIOLAZIONE ARTT. 2, 3 E 42 DELLA COSTITUZIONE, NONCHÉ ART. 97 COST. ECCESSO DI POTERE.
2. QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN RIFERIMENTO AGLI ARTT. 2, 3 E 42 DELLA COSTITUZIONE, NONCHÉ ART. 97 COST.
3. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 31 DEL DPR 380/2001. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE LEGGE REGIONE LAZIO 15/2008. ERRONEITA' DEI PRESUPPOSTI. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. CARENZA DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA. VIOLAZIONE ARTT. 2, 3 E 42 DELLA COSTITUZIONE, NONCHÉ ART. 97 COST. ECCESSO DI POTERE.
In sostanza la ricorrente lamenta che con tale ordinanza le sia stato ingiunto un ordine di fare che risulta impossibile, non avendo la materiale disponibilità degli immobili e non potendo liberamente accedere agli stessi, di aver invano sollecitato la locataria a provvedere alla rimozione degli abusi, notificandole un formale atto di diffida con contestuale costituzione in mora, riservandosi ogni ulteriore azione anche al fine di ottenere giudizialmente l'autorizzazione ad accedere alle aree di sua proprietà.
Nonostante l’impossibilità di adempiere sia stata prospettata al Comune con nota raccomandata a.r. I del 30 gennaio 2014, con cui è stato richiesto al Comune di prendere atto della “posizione incolpevole del proprietario” ed annullare in autotutela l’ordinanza di demolizione, nella parte in cui si prevede l'automatica acquisizione del bene al patrimonio disponibile per il caso di inottemperanza, illegittimamente il provvedimento impugnato prospetta l’acquisizione del bene nei confronti di un soggetto che non è responsabile dell'abuso, in violazione dell'art. 15, comma 2, della LR n. 15 del 2008 che prevede che tale sanzione colpisca il solo "responsabile dell'abuso", alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 345 del 1991, che ha escluso che la sanzione della perdita del lotto possa raggiungere il proprietario incolpevole. Il proprietario estraneo ai fatti è soggetto al solo ordine di demolizione, ma se non è responsabile dell'abuso, il provvedimento repressivo non può costituire titolo per l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'area di sedime sulla quale insiste il bene; l'acquisizione gratuita dell'area non è una misura strumentale, per consentire al Comune di eseguire la demolizione, né una sanzione accessoria di questa, ma costituisce una sanzione autonoma che consegue all'inottemperanza all'ingiunzione. Solo interpretata in tal modo, la normativa risulta immune dalle censure di incostituzionalità.
In via subordinata, la ricorrente prospetta che, ove interpretata diversamente, la disposizione che prevede l’acquisizione gratuita a danno del proprietario risulterebbe costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 2, 3 e 42, in quanto equipara irragionevolmente situazioni soggettive differenti (responsabile dell'abuso e proprietario incolpevole), comprimendo illegittimamente il diritto di proprietà in assenza di un preminente interesse generale e/o funzione sociale costituzionalmente valutabile.
In tale prospettiva, denuncia il vizio di carenza di istruttoria e di motivazione che inficia la legittimità dell’atto impugnato, in quanto il Comune non avrebbe preliminarmente accertato la situazione in fatto e distinto le posizioni dei soggetti coinvolti, finendo con il colpire con la sanzione in parola anche il proprietario incolpevole
Non si è costituito in giudizio il Comune, ritualmente intimato.
È intervenuta in giudizio la società di locazione SARDALEASING quale successore a titolo particolare nel diritto controverso, ai sensi dell’art. 111 c.p.c.
Il ricorso è stato reiscritto a ruolo - a seguito della presentazione di istanza di fissazione d’udienza a firma congiunta presentata il 12.9.2019, ai sensi dell’art. 82 CPA, dopo la comunicazione dell’avviso di perenzione ultraquinquennale del 19.3.2018 – e fissata udienza pubblica per il 7.4.2020, poi rinviata al 27.10.2020.
Con ordinanza n. 11073 è stato dato preavviso, ai sensi dell’art. 73 CPA, di alcune possibili cause di inammissibilità e/o improcedibilità del gravame.
Con memoria del 26.11.2020 la ricorrente ha formulato le proprie osservazioni, precisando, per quanto riguarda la prospettata improcedibilità, che il Comune non ha a tutt’oggi né provveduto sull’istanza di autotutela, né adottato l’atto di acquisizione prospettato quale conseguenza per il mancato adempimento all’ordinanza di demolizione. La parte ricorrente ha altresì regolarizzato il deposito delle cartoline di ricevimento,
All’udienza pubblica del 22.12.2020 la causa è stata trattenuta in decisione.
Si può prescindere dalla questioni di inammissibilità/improcedibilità in quanto il ricorso risulta infondato alla luce del consolidato orientamento giurisprudenziale in materia.
L’art. 15 LR 2008 – sostanzialmente reiterando quanto disposto dal legislatore statale all’art. 31 del DPR 380/2001 - prevede che “Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di cui al comma 1, l'opera e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune”.
La questione dell’applicabilità di tale sanzione nei confronti del proprietario incolpevole dell’abuso commesso dall’affittuario e le condizioni per esonerarlo dalle conseguenze dell’inottemperanza alla demolizione per impossibilità di provvedervi è stata esaminata dalla giurisprudenza costituzionale ed amministrativa.
Come chiarito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 345 del 1991 si deve escludere che la sanzione della perdita del lotto possa raggiungere il proprietario incolpevole. In quel caso, però, l’interessato aveva dimostrato di essersi attivato, in quanto “aveva prontamente esperito l’azione di rilascio nei confronti del conduttore per poter provvedere direttamente all’adempimento dell’ordine dell’autorità”, sicché è stato ritenuto che risultava in modo inequivocabile che si fosse “adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento”.
In tale prospettiva il Supremo Consesso ha chiarito che "nella disciplina legislativa statale non è dubbio che il proprietario deve essere coinvolto nel procedimento successivo all'accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione (in particolare, nel sub-procedimento relativo all'acquisizione al patrimonio comunale del bene e dell'area di sedime), a prescindere da una sua diretta responsabilità nell'illecito edilizio; tale sistema non presenta profili di criticità sul piano del rispetto dei principi costituzionali, e tanto per la dirimente ragione che si parla di sanzioni in senso improprio, non aventi carattere personale, ma reale, essendo adottate in funzione di accrescere la deterrenza rispetto all'inerzia conseguente all'ordine demolitorio e di assicurare ad un tempo la effettività del provvedimento di ripristino dello stato dei luoghi e la soddisfazione del prevalente interesse pubblico all'ordinato assetto dei territori" (Consiglio di Stato sez. IV, 19 ottobre 2017, n. 4837, ribadito, da ultimo, da Cons. St., sez. VI - 24/06/2020, n. 4070)
In tale prospettiva è stato ripetutamente ribadito che, nel caso di abusi edilizi commessi da persona diversa dal proprietario, la posizione del proprietario si ritiene “neutra” rispetto alle sanzioni previste dal DPR n. 380/2001, in particolare rispetto all'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'area di sedime sulla quale insiste il bene, solo qualora sia completamente estraneo al compimento dell'opera abusiva, o, essendone venuto a conoscenza, si sia poi adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall'ordinamento, non essendo a tal fine sufficiente prospettare la formalizzazione della risoluzione del contratto di locazione, senza aver dato poi seguito a tale dichiarata intenzione (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 2211/2015). Secondo tale giurisprudenza, una volta che il proprietario è venuto a conoscenza della realizzazione dell'abuso, va riconosciuta “la sussistenza di doveri del proprietario, che riemergono a partire dal momento di conoscenza certa dell'abuso realizzato. Non vale ad escludere l'incombenza dei doveri di gestione dominicale la circostanza della stipulazione del contratto di locazione, in quanto tale negozio, se comporta il trasferimento al conduttore della disponibilità materiale e del godimento dell'immobile, non fa affatto venire meno in assoluto in capo al proprietario i poteri e doveri di controllo, cura e vigilanza spettanti al proprietario locatore, il quale, anche se in un ambito diverso da quello in cui si esplica a sua volta il potere di custodia del conduttore, conserva un effettivo potere fisico sull'entità immobiliare locata (si pensi alla manutenzione straordinaria), con conseguente obbligo, sotto tutti i profili, di vigilanza sull'immobile (così Cassazione civile, sezione III, 27 luglio 2011, n. 16422).
Pertanto è stato ritenuto che il proprietario incolpevole di abuso edilizio commesso da altri, che voglia sfuggire all'effetto sanzionatorio di cui all'art. 31 del DPR 380/2001, come effetto della inottemperanza all'ordine di demolizione, deve provare la intrapresa di iniziative idonee a costringere il responsabile dell'attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi nei sensi e nei modi richiesti dall'autorità amministrativa, con "azioni idonee", in quanto “Se, per ipotesi, la proprietà potesse dissociarsi soltanto con mere dichiarazioni o affermazioni di dissociazione o con manifestazioni di intenti, senza alcuna attività materiale o almeno giuridica di attivazione diretta ad eliminare l'abuso (risoluzione iniziata giudiziariamente per inadempimento contrattuale, diffide ad eliminare l'abuso, attività materiali), la tutela dagli abusi rimarrebbe inefficace nei casi di locazione.” E rispetto a tale necessaria attività di dissociazione non è ritenuto sufficiente prospettare la risoluzione del contratto di locazione de quo "(Consiglio di Stato, sez. VI, n. 2211/2015, Tar Valle d'Aosta, n. 63/2012; Tar Campania, n. 4141/2013; TAR Marche 363/2015).
Nel caso in esame tali condizioni non sono soddisfatte. La ricorrente, infatti, si è limitata solo a diffidare la locataria a provvedere, prospettando come eventuale possibilità quella di agire in giudizio, senza tuttavia intraprendere in seguito, nonostante il lungo tempo trascorso dalla notifica dell’atto di messa in mora (e l’evidente volontà della conduttrice di non provvedere), nessuna azione legale per compulsare il conduttore ad adempiere oppure per recuperare l’immobile e provvedere direttamente a rimuovere l’intervento abusivo.
Pertanto non è ravvisabile quella condizione di dissociazione attiva richiesta dalla giurisprudenza in materia per l’esenzione dalle conseguenze dell’inottemperanza all’ordine di demolizione.
Il ricorso va pertanto respinto.
Non vi è luogo alla pronuncia sulle spese stante la mancata costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla per le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Donatella Scala, Presidente
Floriana Rizzetto, Consigliere, Estensore
Marco Bignami, Consigliere
