TAR Piemonte Sez. II n. 13 del 4 gennaio 2023
Urbanistica.Giurisdizione del giudice amministrativo sulle convenzioni di lottizzazione

La convenzione di lottizzazione — quale strumento di attuazione del piano regolatore generale — è un accordo sostitutivo di provvedimento ai sensi e per gli effetti dell'art. 11, l. 241 del 1990 in quanto espressione dell'esercizio consensuale di un potere pianificatorio, che sfocia in un progetto ed in una serie di disposizioni urbanistiche generanti obblighi od oneri; ne deriva che le controversie in tema di esecuzione della convenzione sono riconducibili all'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., che attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie riguardanti l'adempimento degli obblighi contenuti nelle convenzioni urbanistiche, ricomprese tra le vertenze in tema di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sostitutivi di provvedimento amministrativo

Pubblicato il 04/01/2023

N. 00013/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00882/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 882 del 2016, proposto da
Claudio Comastri, rappresentato e difeso dall'avvocato Silva Gotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Moncalieri, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Mirabile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Parisi Costruzioni S.p.A., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- dell'atto dirigenziale n. 1016 del 29.6.2016, con il quale è stata annullata in via di autotutela la precedente determinazione dirigenziale n. 1930 del 14.12.2015 che aveva approvato il certificato di collaudo tecnico - amministrativo redatto dal Collaudatore ing. Comastri, inerente opere di urbanizzazione realizzate dalla società Parisi Costruzioni s.p.a. in qualità di soggetto attuatore del Piano Esecutivo Convenzionato (PEC) approvato con D.C.C. n. 104 del 16.11.2015;

- di ogni altro atto precedente o successivo, comunque connesso, con particolare riferimento all'atto di avvio del procedimento, prot. n. 25275 del 2.5.2016 e dell'allegato verbale.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Moncalieri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza straordinaria, svoltasi da remoto, di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 novembre 2022 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio l’ingegnere Claudio Comastri ha premesso di aver ricevuto dal Comune di Moncalieri l’incarico di procedere al collaudo tecnico-amministrativo delle opere di urbanizzazione afferenti al Piano Esecutivo Convenzionato approvato dal medesimo ente comunale.

In data 17 agosto 2015 l’ing. Comastri ha quindi trasmesso il certificato di collaudo tecnico-amministrativo a cui seguiva il nullaosta all’approvazione da parte dell’Amministrazione comunale e l’approvazione con determinazione dirigenziale del 14 dicembre 2015 n. 1930 nonché lo svincolo dell’importo della polizza fideiussoria assunta a garanzia della corretta esecuzione delle opere oggetto di collaudo unitamente al pagamento del corrispettivo in favore del professionista.

A seguito del sopralluogo svolto in data 12 aprile 2016, il Settore Gestione Infrastrutture del Comune di Moncalieri rilevava che le opere di urbanizzazione non erano state concluse, mentre quelle ultimate non erano state eseguite a regola d’arte, secondo le prescrizioni tecniche di cui alla documentazione progettuale, incidendo “sostanzialmente sugli aspetti fondamentali della convenzione edilizia stipulata in data 7.12.2005”

Pertanto, con atto del 2 maggio 2016 (prot. n. 25275) il Comune di Moncalieri ha avviato il procedimento finalizzato alla sospensione della determinazione dirigenziale di approvazione del nulla osta sopra menzionato, rilevando in particolare che “contrariamente a quanto riscontrato in loco il certificato di collaudo verifica e certifica che i lavori sono stati eseguiti a regola d’arte e secondo le previste pattuizioni con la sola esclusione del livellamento finale e semina del manto erboso del campo di calcetto”, erroneamente “inducendo in tal modo il Settore scrivente a procedere con gli adempimenti necessari all’approvazione”.

Ciò considerato e non provvedendo il soggetto attuatore al completamento e integrazione delle opere, con determina del 30 giugno 2016 n. 1016 il Comune di Moncalieri disponeva in autotutela l’annullamento del provvedimento di approvazione del certificato di collaudo tecnico amministrativo n. 1930 del 14 dicembre 2015, sul presupposto che le opere di urbanizzazione realizzate non potessero essere prese in carico dal Comune, in quanto inadeguate e che fosse necessaria l’esecuzione in via sostitutiva di ulteriori interventi volti ad adeguare le opere realizzate alla progettazione.

Avverso tale statuizione è insorto l’ingegnere Comastri con il ricorso introduttivo del presente giudizio (notificato in data 8 settembre 2016 e depositato il successivo 20 settembre), chiedendone l’annullamento sulla base delle seguenti censure.

I) Violazione dell’art. 97 Cost., deglli artt. 1 e 21 quater nonies della legge n. 241/1990;

II) Eccesso di potere per sviamento, per mancanza dei presupposti di fatto e di diritto, per difetto di istruttoria;

III) Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e logicità;

IV) Eccesso di potere per difetto ed incongruità della motivazione.

Si è costituito in resistenza il Comune di Moncalieri.

Alla udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato del 14 novembre 2022 il Collegio ha dato avviso alle parti ai sensi dell’art. 73, co. 3, c.p.a. di un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse della parte ricorrente che ha contro dedotto evidenziando la sussistenza di un interesse morale idoneo a sorreggere l’azione. All’esito la causa è stata introitata in decisione.

In via preliminare, va scrutinata l’eccezione di giurisdizione del giudice amministrativo adito sollevata dal Comune di Moncalieri.

L’eccezione è infondata.

Come è noto, la convenzione di lottizzazione — quale strumento di attuazione del piano regolatore generale — è un accordo sostitutivo di provvedimento ai sensi e per gli effetti dell'art. 11, l. 241 del 1990 in quanto espressione dell'esercizio consensuale di un potere pianificatorio, che sfocia in un progetto ed in una serie di disposizioni urbanistiche generanti obblighi od oneri; ne deriva che le controversie in tema di esecuzione della convenzione sono riconducibili all'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., che attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie riguardanti l'adempimento degli obblighi contenuti nelle convenzioni urbanistiche, ricomprese tra le vertenze in tema di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi sostitutivi di provvedimento amministrativo (Cassazione civile sez. un., 05/10/2016, n.19914; T.A.R. Umbria Umbria, sez. I, 15/01/2020, n.27).

Sulla questione della giurisdizione, la giurisprudenza ha avuto modo di rimarcare che “Spetta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione della controversia, promossa dal privato nei confronti del Comune, avente ad oggetto l'adempimento o, in subordine, la risoluzione di una convenzione di lottizzazione, detta giurisdizione trovando ampio fondamento normativo nell'art. 11 comma 5, l. 7 agosto 1990, n. 241 il quale, nel devolvere al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi conclusi, nel pubblico interesse, dalla Pubblica amministrazione con gli interessati, al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero, se previsto dalla legge, in sostituzione di questo, configura un'ipotesi di giurisdizione esclusiva correlata non ad una determinata materia, bensì ad una determinata tipologia di atto, quale che sia la materia che ne costituisce oggetto” (cfr. T.A.R. Marche - Ancona, sez. I, 12/09/2016, n.512).

Ciò posto, il Collegio osserva che “ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), c.p.a. - la controversia in esame avente ad oggetto una convenzione urbanistica stipulata tra il Comune di Moncalieri e i lottizzanti - trattandosi di strumento che rientra nella categoria degli accordi procedimentali previsti dall'art. 1 della L. 7 agosto 1990, n. 241, rientra nella giurisdizione del Giudice amministrativo, dovendosi, peraltro, evidenziare, in ordine all'estensione di tale ipotesi generale di giurisdizione esclusiva, la sua ampia portata, in ossequio ad una lettura della norma all'evidenza ragionevole, in quanto tesa a garantire l'unicità di statuizione in tutti i casi in cui oggetto della vertenza sia l'interpretazione, l'applicazione e l'esecuzione dell'accordo procedimentale o sostitutivo, nel cui ambito rientrano pacificamente anche le convenzioni di lottizzazione” (vedi da ultimo T.A.R. Sicilia, Catania, sez. IV, n. 2923/2022; T.A.R. Emilia - Parma, sez. I, 20/04/2016, n.137; T.A.R. , Latina , sez. I , 25/03/2016 , n. 180; T.A.R. Umbria - Perugia, sez. I, 23/03/2016, n.261).

L’eccezione, pertanto, è infondata e va rigettata.

Il ricorso è comunque inammissibile con riguardo al profilo della carenza di interesse rilevata nel corso dell’udienza di merito.

Giova premettere che nel processo amministrativo, la legittimazione ad agire spetta di regola al soggetto che è titolare della situazione giuridica sostanziale, in termini di interesse legittimo o di diritto soggettivo (così anche la recente Adunanza plenaria con sentenza 20 febbraio 2020 n. 6, in merito alla legittimazione delle associazioni), l’interesse al ricorso consiste invece nel vantaggio pratico e concreto che può derivare al ricorrente dall’accoglimento dell’impugnativa (Cons. Stato, sez. IV, 1 giugno 2018, n. 3321 e 19 luglio 2017, n. 3563), cioè nell’utilità o nel vantaggio, materiale o morale, ottenibile dal processo amministrativo al fine di porre rimedio alla lesione subita.

Nel processo amministrativo è infatti applicabile, in virtù della clausola di rinvio esterno recata dall’art. 39 comma 1 c.p.a., l’art. 100 c.p.c. secondo cui “per proporre una domanda o per contraddire alla stessa è necessario avervi interesse” (nel codice del processo amministrativo l’art. 34 comma 3 fa espressamente riferimento al concetto di utilità).

Secondo la costante elaborazione giurisprudenziale, l’interesse al ricorso deve essere personale, concreto e attuale. “Nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato”, cui segue il richiamo di Cassazione civile, sez. un., 2 novembre 2007, n. 23031, “secondo cui l’interesse a ricorrere deve essere, non soltanto personale e diretto, ma anche attuale e concreto - e non ipotetico o virtuale- per fornire una prospettiva di vantaggio” (Ad. plen. 26 aprile 2018 n. 4).

I connotati della personalità, attualità e concretezza debbono caratterizzare l’interesse a ricorrere in entrambi i profili nei quali si articola, quello della lesione e quello dell’utilità che può derivare dall’esercizio dell’azione al fine di porre rimedio alla lesione subita.

Nel caso di specie, l’azione di impugnazione avverso il provvedimento di autotutela è stata esercitata dall’ingegnere Comastri nella qualità di tecnico che ha svolto il contestato collaudo.

L’annullamento in autotutela dell’approvazione del collaudo, contestato nella presente sede giurisdizionale, non è idoneo ad incidere direttamente nella sfera giuridica del professionista (non rilevando la natura morale dell’interesse azionato in giudizio). Quest’ultimo potrà contestarne i contenuti allorché il Comune dovesse adottare un atto di recupero del compenso ovvero ulteriori provvedimenti volti al recupero forzoso delle spese sostenute per la realizzazione degli interventi ritenuti necessari all’adeguamento delle opere di urbanizzazione.

Tuttavia, fino a questo momento, l’ingegnere Comastri non è portatore di un interesse concreto ed attuale, ma solo eventuale ed ipotetico, ma che potrà attualizzarsi e concretizzarsi solo e se il Comune adotti ulteriori provvedimenti che tuttavia non sono oggetto del presente giudizio e avverso i quali l’odierno ricorrente potrà sperimentare i rimedi ritenuti più idonei innanzi al giudice munito della relativa giurisdizione.

La specificità e novità della questione definita consente l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per carenza di interesse.

Compensa integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2022 con l'intervento dei magistrati:

Domenico De Falco, Presidente, Estensore

Luca Emanuele Ricci, Referendario

Martina Arrivi, Referendario