Consiglio di Stato Sez. VII n. 4917 del 31 maggio 2024
Urbanistica.Sanzioni degli abusi edilizi realizzati su suoli demaniali
L’art. 35 del testo unico dell’edilizia, utilizzando il riferimento al solo “responsabile” dell’abuso, ha chiaramente a mente che il responsabile non può in alcun modo divenire proprietario, in quanto, appunto, ha costruito su suolo pubblico. Da qui la piana soluzione interpretativa secondo la quale nella particolare ipotesi relativa alla sanzione degli abusi realizzati sul demanio e sui beni appartenenti al patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il proprietario è esonerato totalmente dal coinvolgimento nel procedimento sanzionatorio. In questi casi specifici le sanzioni demolitorie possono essere legittimamente irrogate unicamente nei confronti del responsabile dell’abuso : questo è il senso da attribuire, in fattispecie di questo tipo, alla nozione di “responsabile”.
Pubblicato il 31/05/2024
N. 04917/2024REG.PROV.COLL.
N. 07564/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7564 del 2023, proposto da:
Camping Europa s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Perrozzi e Cristiano Bertoncini, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;
contro
Comune di Vasto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicolino Zaccaria, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;
nei confronti
Turismo Futuro s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Cordova e Giuseppe Gileno, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara, n. 95/2023.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Vasto e di Turismo Futuro s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il Cons. Laura Marzano;
Nessuno presente per le parti nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2024;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società appellante ha impugnato la sentenza del 20 febbraio 2023, n. 95 con cui il Tar Abruzzo, sezione staccata di Pescara, ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento dell’ordinanza n. 150 del 18 aprile 2019, emessa dal comune di Vasto, ex art. 35 del d.P.R. n. 380 del 2001 e artt. 54 e 1161 del codice della navigazione, di ingiunzione allo sgombero di un’area di mq.460, appartenente al demanio marittimo e occupata sine titulo, con obbligo di ripristino dello stato dei luoghi.
Il comune di Vasto si è costituito con atto formale.
La controinteressata, Turismo Futuro s.r.l. si è costituita depositando memoria difensiva e documentazione ed ha chiesto la reiezione dell’appello.
In vista della trattazione, il comune e la controinteressata hanno depositato memorie conclusive, alle quali l’appellante ha replicato con memoria del 7 maggio 2024.
Con separati atti tutte le parti costituite hanno chiesto la decisione della causa sugli scritti.
All’udienza pubblica del 28 maggio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. L’appellante, gestore di un campeggio in Vasto, lungo la SS 16 sud, ha impugnato in primo grado il suindicato provvedimento censurandolo per violazione dell’art. 35 del d.P.R. n. 380 del 2001, degli artt. 32, 54, 1161 del codice della navigazione, dei principi dell’affidamento e di proporzionalità nonché per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di presupposti, di istruttoria e di motivazione, del travisamento dei fatti, dello sviamento.
In particolare sosteneva l’erroneità del richiamo all’art. 35 del d.P.R. n. 380 del 2001, non essendo state segnalate opere abusive per le quali, comunque, non avrebbe avuto responsabilità avendo assunto la gestione del campeggio nel 1993, con l’area già occupata e osservando che il decorso del tempo avrebbe ingenerato l’affidamento sul consolidarsi della situazione.
Sosteneva inoltre: che non sussistesse l’occupazione abusiva; che l’Agenzia del demanio non avesse prodotto un circostanziato atto di accertamento sul punto; che non fosse stato considerato l’atto di donazione del 7 febbraio del 1934; che non fosse stato allegato il menzionato verbale del 22 febbraio 2018 dell’Ufficio circondariale marittimo; che fosse mancato il contraddittorio procedimentale; che sarebbero intervenuti fenomeni naturali di spostamento del demanio, con esondazione tra l’altro del torrente Buonanotte; che vi sarebbe stato un processo di urbanizzazione; che sarebbe stato apposto un termine; che le mappe catastali non sarebbero aggiornate e, comunque, non sarebbero indicati foglio e particella; che si sarebbe dovuto attivare il procedimento di cui all’art. 32 del codice della navigazione.
3. Il Tar ha respinto il ricorso osservando in sintesi: che il riferimento all’art. 35 del d.P.R. n. 380 del 2001 appare pertinente, in quanto sia nell’ordinanza di sgombero sia negli atti endoprocedimentali è fatto riferimento a opere edilizie abusive; che il provvedimento costituisce misura a carattere reale, da indirizzarsi come tale all’attuale occupante, in relazione materiale con la cosa, in grado di ricondurre a legittimità lo stato di fatto, prescindendo quindi dai profili di responsabilità; che in ogni caso la attuale occupante dell’area è anche responsabile della sottrazione dell’immobile al soggetto pubblico, legittimo proprietario; che, trattandosi di opere abusive su suolo pubblico demaniale, l’atto di sgombero assume carattere strettamente vincolato, a nulla rilevando dunque il decorso del tempo dalle condotte abusive, che peraltro permangono, con inconfigurabilità di un affidamento tutelabile volto alla conservazione di una situazione di illecito permanente.
Il primo giudice ha, poi, rilevato che non risulta comprovata l’assenza di occupazione abusiva, considerato che la relazione tecnica prodotta dalla parte ricorrente non appare sufficiente, per difetto di chiarezza (cfr. in particolare pag. 6, deposito del 22 dicembre 2022) e che anche le risultanze catastali, in quanto predisposte per fini essenzialmente fiscali, non rivestono carattere dirimente ai fini dell’individuazione dei profili proprietari, avendo valore meramente indiziario.
Inoltre il Tar ha osservato: che l’atto di sgombero risulta emesso all’esito di una compiuta e articolata istruttoria, comprendente sopralluoghi, verbali e relazione tecnica d’ufficio nonchè interventi dell’Ufficio circondariale marittimo e dell’Agenzia del demanio, oltre che dell’amministrazione comunale; che l’ordinanza impugnata è stata preceduta da comunicazione di avvio del procedimento del 26 marzo 2019, circostanziata e corredata di allegati, cui sono seguite le osservazioni controdeduttive del privato dell’8 aprile 2019, dunque nel pieno rispetto del contraddittorio procedimentale.
Infine ha affermato: che l’atto di donazione del 7 febbraio 1934 non appare idoneo a sovvertire le risultanze emerse dall’attività istruttoria dell’amministrazione, essendo stata prodotta solo una nota di trascrizione, molto risalente nel tempo, riferita a soggetti dell’epoca, non sufficientemente circostanziata e specifica in ordine all’oggetto; che non possono assumere rilievo non meglio precisati fenomeni naturali, di urbanizzazione, di apposizione di un termine di confine; che l’avvio del procedimento di delimitazione delle zone del demanio marittimo, ex art. 32 del codice della navigazione, è rimesso a valutazioni eminentemente discrezionali dell’amministrazione, qualora sussistano obiettivi profili di incertezza sul punto, precisando che appartengono alla giurisdizione del Giudice ordinario le liti in tema di accertamento di confini.
4. L’appello è affidato ad un unico motivo di “Travisamento dei fatti e dei presupposti; errata individuazione della fattispecie oggetto di ricorso. Violazione/falsa applicazione dell’art. 35 TU Edilizia - Violazione/falsa applicazione degli artt. 54 e 1161 del codice di navigazione - Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, difetto dei presupposti e sviamento. Omessa pronuncia”.
In sintesi l’appellante sostiene che la sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha disatteso le contestazioni di indeterminatezza mosse all’ordinanza di sgombero.
Ricorda che l’ordinanza di sgombero si fonda su un asserito sconfinamento (“occupazione abusiva di una porzione di circa mq 460 di area demaniale marittima di forma pressochè triangolare”) senza, tuttavia, descrivere l’ubicazione dell’area occupata, non essendo indicato il foglio di mappa né la particella.
Insiste sulla censura di difetto di istruttoria non essendo, a suo dire, sufficienti gli atti rinvenuti in sede di accesso (nota Agenzia del demanio del 16 marzo 2019 prot. 2019/3606; nota Agenzia del demanio del 6 marzo 2019 prot. 2019/2596; nota dell’Ufficio circondariale marittimo del 22 febbraio 2018). Inoltre gli atti depositati dal comune cui la sentenza fa riferimento non includerebbero alcun verbale di sopralluogo e riguarderebbero un diverso procedimento.
Ripropone la censura di difetto di motivazione in quanto, a suo dire, il riferimento ad altri atti o documenti contenuto nell’ordinanza non sarebbe stato reso intellegibile mediante la doverosa allegazione degli atti richiamati.
Contesta che, al fine di individuare l’area abusivamente occupata, possa tornare utile la relazione tecnica depositata in atti dal comune il 19 novembre 2018 redatta dalla responsabile della Pianificazione edilizia e ambiente, relativa al diverso procedimento che ha condotto alla revoca dell’autorizzazione amministrativa oggetto di separato ricorso, non essendo tale relazione agli atti del procedimento che ha condotto all’ordinanza di sgombero: si tratterebbe, dunque, di motivazione postuma inammissibile.
Senza prestare acquiescenza a detta allegazione postuma, l’appellante osserva, in ogni caso, che dalla stessa parrebbe che l’occupazione demaniale abusiva ivi descritta sia connessa al mancato rispetto della fascia di rispetto della strada statale SS 16 e dell’area ove insiste il bocciodromo: nel precisare che tale area non è triangolare e non è ricompresa in una fascia di mq 460, fa presente che il camping vanta un regolare contratto per l’utilizzo delle aree lungo tutto la fascia stradale (concessione ANAS prot. 11378/1994).
Inoltre sostiene che la fascia di rispetto sarebbe di 5 metri e risulterebbe rispettata anche per il bocciodromo.
Contesta che sia stato eseguito un sopralluogo e fa presente che, in ogni caso, lo stesso sarebbe dovuto avvenire in contraddittorio con la titolare del diritto di superficie, e con i vari proprietari dell’area costituente il campeggio Europa.
Inoltre contesta che vi siano opere abusive e che vi sia stato sconfinamento e, sul punto, torna a richiamare gli atti di provenienza della proprietà.
Lamenta l’omessa pronuncia, da parte del Tar, sulla richiesta di verificazione che accertasse la demanialità o meno dell’area in questione.
Sostiene che l'ordinanza ex art. 35 del testo unico dell’edilizia possa essere legittimamente adottata soltanto nei confronti del responsabile dell'abuso, a differenza di quella di cui all'art. 31, d.P.R. n. 380 del 2001, che può essere adottata, oltre che nei confronti del responsabile dell'abuso, anche nei confronti del proprietario non responsabile.
5. Il comune di Vasto ha ribadito l’eccezione, già sollevata in primo grado, di inammissibilità del ricorso introduttivo per omessa notifica alle altre amministrazioni interessate, coinvolte nell’accertamento che ha condotto all’emanazione dell’ordinanza impugnata (e i cui atti si censurano anche nell’appello), ovvero l’Ufficio circondariale marittimo di Vasto e l’Agenzia del demanio di Pescara; in ogni caso ha dedotto l’infondatezza dell’appello e del ricorso introduttivo osservando che le censure dell’appellante non sarebbero idonee a incidere sulla correttezza della sentenza impugnata.
La controinteressata Turismo Futuro s.r.l. - proprietaria di due sezioni di terreno (p.lla 4165 sub 4 e p.lla 27 e p.lla 4165 sub 3) direttamente confinanti con l'area demaniale marittima indebitamente occupata dall'appellante, nonché del complesso alberghiero denominato «Hotel Excelsior», ai cui clienti, a causa di tale abusiva occupazione, è precluso di accedervi liberamente e di raggiungere non solo la spiaggia, ma anche la porzione di sua concessione in corrispondenza di quella zona - ha eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo chiedendone comunque la conferma di rigetto.
In punto di fatto ha ricordato che l'area demaniale marittima di che trattasi è ricompresa all'interno del sito di interesse comunitario denominato «Marina di Vasto» che, con legge regionale dell’Abruzzo n. 5 del 30 marzo 2007 è divenuta anche riserva naturale regionale, ove sono presenti le ultime formazione dunali della costa abruzzese di notevole valenza naturalistica e delle rarissime specie vegetali e animali in via estinzione, la cui integrità rischia di essere definitivamente pregiudicata nel caso in cui l’indebita occupazione dovesse protrarsi ulteriormente.
In diritto fa presente che sarebbe illegittima non solo l'occupazione dell’anzidetta area demaniale marittima, ma l'intero campeggio, poiché – come accertato a seguito di ulteriori sopralluoghi eseguiti sempre dall'Ufficio circondariale marittimo di Vasto congiuntamente all'Agenzia del demanio e all'ufficio urbanistica del Comune di Vasto - la pressoché totalità delle strutture ivi esistenti sono prive di qualsiasi titolo abilitativo e ricadenti all'interno della fascia di inedificabilità assoluta del locale torrente «Buonanotte» e di quella di rispetto della S.S. 16 Adriatica.
6. Si può prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari, essendo l’appello infondato.
Come rilevato dal Tar non è ravvisabile il dedotto difetto di istruttoria.
Nel corso del procedimento avviato a seguito dell’accertamento compiuto dall’Ufficio circondariale marittimo, l’appellante il 5 aprile 2019 ha formulato le proprie osservazioni dimostrando di avere compreso quale fosse l’area a cui faceva riferimento l’ufficio, invocando una situazione “consolidata da tempo” e chiedendo la sospensione del procedimento essendo in corso accertamenti nell’ambito di non meglio identificate istanze di sanatoria presentate; non ha invece fornito alcune documentazione per smentire quanto accertato dall’ufficio.
Nel corso dei sopralluoghi congiunti svolti, nei giorni 26 settembre 2018 e 9 ottobre 2018, dal Settore urbanistica del comune, dall’Ufficio circondariale marittimo e dall’Agenzia delle dogane, sono stati rilevati due profili di illegittimità: ossia una serie di irregolarità edilizie e l’occupazione di area non riconducibile a quelle indicate in progetto.
Sono seguite, dunque, due attività provvedimentali: l’una diretta allo sgombero dell’area demaniale illegittimamente occupata e alla rimozione delle opere edilizie abusive ivi insistenti e una diretta alla revoca dell’autorizzazione del 21 giugno 1993 per lo svolgimento dell’attività di campeggio.
Il presente giudizio riguarda la prima delle indicate attività che, al pari della seconda, risulta ben esplicata nella relazione tecnica a firma del responsabile della Pianificazione edilizia e ambiente del comune in cui, dopo aver elencato i titoli rilasciati e le richieste di sanatoria, si conclude che «Dall’esame delle pratiche sopra richiamate si evince che, ad oggi, il Campeggio non dispone di alcun titolo autorizzatorio, ed è, pertanto interamente abusivo, fatta salva la definizione dei condoni richiesti».
Nella relazione si dà atto che non è stato possibile effettuare un rilievo puntuale dei manufatti esistenti e non autorizzati, a causa dell’assenza dei titolari delle aree.
All’esito di tali verifiche è emerso anche che «Alcune delle opere abusive (bocciodromo e suo ampliamento) insistono sulla proprietà Demanio dello Stato ramo Strade, mentre le stesse strutture abusive descritte al punto 3°, ricadono, in parte nella fascia di rispetto della Strada Statale SS 16 (30 metri) …».
A ciò è conseguita da una parte la diffida alla demolizione delle opere abusive, inviata a tutti i soggetti proprietari del camping, e le successive ordinanze di demolizione e di ripristino (nn. 120, 121, 144, 145, 213, 214 del 21 maggio 2019) e, dall’altra, l’ordinanza di sgombero dell’area demaniale per cui è causa, inviata al sig. Marino Nicola, quale legale rappresentante della ditta Camping Europa.
Quindi l’ordinanza di sgombero è stata adottata all’esito dell’unica attività istruttoria, riguardante i due evidenziati profili di illegittimità, pertanto non coglie nel segno la doglianza per cui gli atti su cui si fonda l’ordinanza sarebbero riferibili ad un diverso procedimento.
A ciò deve aggiungersi che tale provvedimento ha natura doverosa e vincolata e va emesso sulla base del mero accertamento di fatto dell’occupazione sine titulo, nel caso di specie sostanzialmente incontestato, sicchè anche sotto tale profilo non è configurabile il dedotto difetto di istruttoria né è richiesta una particolare motivazione.
Né, a fronte dell’illegittima occupazione di beni demaniali, può rilevare il tempo trascorso non essendo configurabile alcun affidamento “legittimo” a fronte di una occupazione chiaramente “illegittima”, protrattasi per mera inerzia dell’amministrazione.
Il provvedimento impugnato nel presente giudizio è finalizzato allo sgombero e al ripristino dell’area demaniale, sicchè lo stesso legittimamente è adottato nei confronti del soggetto che abbia la materiale disponibilità dell’area: pertanto è irrilevante che, in ipotesi, l’occupazione sia avvenuta prima che lo stesso assumesse la gestione del campeggio.
Nel caso di specie si sovrappongono i due rilevati profili di illegittimità: l’occupazione abusiva di area demaniale e la realizzazione sulla stessa di opere abusive.
In caso di abuso realizzato su suolo di proprietà pubblica, operando la regola dell’accessione, non si pone un’esigenza di coinvolgimento di chi ha la materiale disponibilità del bene, che in alcun modo può ostacolare il ripristino dello stato di un luogo che non gli appartiene; al contrario, se l’abuso è stato realizzato su proprietà privata, e il responsabile dello stesso non è reperibile, in quanto ad esempio neppure più in vita, ovvero, più banalmente, è venuto meno ogni suo rapporto con il bene, il coinvolgimento del proprietario è indispensabile per accedere allo stesso, consentendogli anche, in via preferenziale, di demolire spontaneamente, ove preferisca evitare l’esecuzione d’ufficio (Cons. Stato, sez. II, 15 novembre 2023, n. 9799).
Dunque, stante la stretta connessione tra i due accertati profili di abusività, non coglie nel segno nemmeno l’ulteriore censura con cui l’appellante sostiene che l’unico legittimato passivo contemplato dall’art. 35, del d.P.R. n. 380/2001 sarebbe il responsabile dell’abuso e non anche i soggetti che a qualunque titolo acquistino successivamente la disponibilità dell’area demaniale.
L’art. 35 del testo unico dell’edilizia, utilizzando il riferimento al solo “responsabile” dell’abuso, ha chiaramente a mente che il responsabile non può in alcun modo divenire proprietario, in quanto, appunto, ha costruito su suolo pubblico. Da qui la piana soluzione interpretativa secondo la quale «nella particolare ipotesi relativa alla sanzione degli abusi realizzati sul demanio e sui beni appartenenti al patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il proprietario è esonerato totalmente dal coinvolgimento nel procedimento sanzionatorio. In questi casi specifici le sanzioni demolitorie possono essere legittimamente irrogate unicamente nei confronti del responsabile dell’abuso» (Cons. Stato, sez. VI, 4 maggio 2015, n. 2211): questo è il senso da attribuire, in fattispecie di questo tipo, alla nozione di “responsabile”.
Quantunque non riproposta ma meramente menzionata, anche la censura concernente le risultanze catastali è infondata atteso che secondo un consolidato orientamento, ai fini della determinazione dell’effettiva proprietà del bene, alle risultanze catastali «non può essere riconosciuto un definitivo valore probatorio, bensì una valenza meramente sussidiaria rispetto a quanto desumibile dagli atti traslativi» (Cons. Stato, Sez. II, 27 dicembre 2023, n. 11249).
Infine si deve convenire con il Tar che la nota di trascrizione prodotta, assai risalente, non presenta elementi di tale specificità e chiarezza idonei a suffragare le tesi dell’appellante che, pertanto, risultano del tutto indimostrate e infondate.
Conclusivamente, per quanto precede, esaminate tutte le censure pertinenti, che esauriscono il tema dedotto in giudizio, l’appello deve essere respinto.
7. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante alla rifusione delle spese del presente grado di giudizio, nella misura di € 2.000,00 (duemila) in favore di ciascuna parte costituita, oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2024, con l'intervento dei magistrati:
Fabio Taormina, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
Marco Morgantini, Consigliere
Laura Marzano, Consigliere, Estensore
