TAR Calabria (CZ) Sez. I n. 174 del 19 gennaio 2018
Rifiuti.Termine per la presentazione del progetto di bonifica
L’assegnazione di un termine di soli trenta giorni per la presentazione di un progetto di bonifica di un sito è manifestamente irragionevole se l’intervento deve riguardare un sito con problematiche ambientali che sono, notoriamente, di enorme complessità. L’art. 242, comma 7, del d.lgs. n. 156/2006 prevede un termine di sei mesi per la presentazione di un progetto di bonifica.
Pubblicato il 19/01/2018
N. 00174/2018 REG.PROV.COLL.
N. 01265/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1265 del 2008, proposto da Syndial S.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliata in Catanzaro, via Crispi n. 37, presso lo studio dell’avv. Anselmo Torchia, che la rappresenta e difende unitamente al prof. avv. Paolo Dell’Anno;
contro
- il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro in carica,
- il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro in carica,
- il Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro in carica,
rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso cui sono domiciliati in Catanzaro, via Gioacchino da Fiore n. 34;
- la Regione Calabria, non costituita in giudizio;
- il Comune di Crotone, non costituito in giudizio;
- la Provincia di Crotone, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Mario Saporito ed elettivamente domiciliata in Catanzaro, via Milano n. 15 bis, presso lo studio dell’avv. Antonella Canino;
nei confronti di
Sasol Italy S.p.a., non costituita in giudizio;
per l’annullamento
del provvedimento n.18895/QdV/Di/VII - VIII del 7 agosto 2008 del Direttore Generale per la Qualità della Vita del dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare con il quale “si chiede a Syndyal di presentare, entro 30 giorni dalla data di ricevimento della presente nota, un progetto di bonifica dell’intera discarica basato sulla rimozione della discarica stessa”, con avvertenza che, in caso di inadempimento, il Ministero avrebbe attivato i poteri sostitutivi ai sensi dell’art. 252, comma 5, del d.lgs. n. 152/2016;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, del Ministero dello Sviluppo Economico e della Provincia di Crotone;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella udienza straordinaria per la definizione dell’arretrato del 15 dicembre 2017 il dott. Giovanni Iannini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Sino all’anno 1990 il Gruppo Montedison ha operato in Crotone con due società, la Ausidet S.p.a., che produceva ausiliari per la detergenza e fosforo e suoi derivati, e la Agrimont S.p.a., che produceva fertilizzanti e prodotti chimici per l’agricoltura.
Nel 1990 le due società sono entrate a far parte del Gruppo Enimont, poi denominato Enichem e successivamente Syndial.
Audiset, in particolare, è stata acquisita da Enichem Augusta industriale, che, in un secondo momento, ha ceduto il ramo d’azione dedicato alla produzione di fosforo e derivati alla Fosfotec S.r.l. Questa ultima società, che ha cessato l’attività nei primi anni novanta, è stata incorporata in Syndial nell’anno 2004.
Enichem Agricoltura, che aveva acquisito Agrimont, ha cessato l’attività a Crotone nel 1991 ed è stata incorporata in Enichem (oggi Syndial).
2. Nell’anno 1988 la Regione Calabria ha autorizzato la società Audiset allo smaltimento di rifiuti solidi inerti mediante realizzazione e gestione di discarica di seconda categoria in località “Farina Trappeto” del Comune di Crotone, per la durata di cinque anni. La discarica è situata in prossimità della zona industriale, nella fascia costiera compresa tra la linea ferroviaria Crotone - Metaponto e il mare, per una lunghezza di circa 550 metri e una larghezza compresa tra 180 e 40 metri, di fronte al perimetro della Agricoltura S.p.a. e della SASOL S.p.a. (già Fosfotec S.r.l.).
La discarica “Farina - Trappeto” ha costituito oggetto di un piano di caratterizzazione trasmesso dal Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Calabria e approvato nell’anno 2004 in sede di conferenza di servizi decisoria.
In una successiva conferenza di servizi dell’anno 2006 è stato deliberato di chiedere alla Syndial, attuale proprietaria della discarica, di effettuare una serie di interventi, tra i quali, una barriera di contenimento fisico della falda in continuità di quella prevista dal Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Calabria per l’area della Pertusola Sud, con le relative opere di drenaggio, e di effettuare, nel termine di trenta giorni, le indagini di caratterizzazione e la verifica della tenuta della discarica “Farina - Trappeto” e della discarica prospiciente lo stabilimento della società Agricoltura, oltre gli opportuni interventi di messa in sicurezza, a partire dalla recinzione totale dell’area.
Con provvedimento n. 18895/QdV/Di/VII - VIII del 7 agosto 2008 il Direttore Generale per la Qualità della Vita del dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, precisato che la Syndial non ha effettuato gli interventi richiesti dalla conferenza di servizi, ha rilevato, tra l’altro:
- in data 8 luglio 2008 l’Autorità giudiziaria ha disposto il sequestro dell’area costiera, località Botteghelle, in quanto si era verificato un “fenomeno di combustione spontanea di minerale di fosforite presente sulla battigia”;
- dal sopralluogo effettuato è risultata la presenza di aree distinte solo dal punto di vista morfologico: il rilevato della discarica “Farina - Trappeto”, gli arenili antistanti la discarica, l’area demaniale compresa tra il lato sud della discarica e la foce del fiume Esaro;
- presumibilmente sono stati smaltiti non solo materiali inerti, ma anche residui industriali provenienti dal forno Fosfotec;
- la discarica è stata autorizzata per il solo smaltimento di rifiuti inerti e non possiede la caratteristica di salvaguardia ambientale per fanghi contenenti inclusione di fosforo e metalli pesanti;
- quella segnalata è da considerare sorgente di contaminazione diretta della falda a pochi metri dalla riva del mare;
- in alcuni punti a ridosso del setto di contenimento della discarica lato mare si notano strati costituiti da un’ingente quantità di rifiuti solidi urbani e il fenomeno di erosione delle acque meteoriche ha provocato trascinamento di rifiuti verso l’arenile;
- sull’arenile antistante la discarica e l’area demaniale compresa dal lato sud tra la discarica e la foce del fiume Esaro si osservano:
a) resti di demolizione di edifici, tubature incrostate, mattoni refrattari da altoforno e altri derivati dall’opera di demolizione dell’impianto Fosfotec;
b) grandi quantità di residui conglomerati di aspetto opaco inglobante strutture dall’aspetto vetroso, presumibilmente scorie di altoforno;
c) grandi blocchi di materiale simile al coke;
d) nelle zone in cui si sono verificati fenomeni di autocombustione, cumuli di fanghi dall’aspetto e dalla consistenza gessosa, dai quali percola liquido biancastro;
e) sulle superfici di erosione dei cumuli, lato mare, si manifestano segni di annerimento simili a quelli prodotti da combustione.
Ciò premesso, il Direttore Generale ha specificato di ritenere che i fenomeni segnalati siano dovuti alla presenza della discarica “Farina - Trappeto” e ha chiesto alla Syndial, quale soggetto proprietario della discarica, di provvedere, entro 6 giorni lavorativi dalla data di ricevimento dell’atto e come misura di messa in sicurezza d’emergenza:
- a eliminare il contatto diretto dei rifiuti con il mare tramite la rimozione dei depositi adiacenti la battigia, con particolare riferimento ai fanghi e silicati presenti nella zona in cui si sono verificati i fenomeni di autocombustione;
- ad attuare un interventi di ricoprimento temporaneo, con materiale idoneo, dei rifiuti che risultano in vista, sia nell’area della discarica, sia nell’area demaniale limitrofa, al fine di evitare il trasporto di sostanze pericolose in atmosfera attraverso le polveri e nel mare tramite le acque meteoriche;
- a presentare, entro 30 giorni, un progetto di bonifica dell’intera discarica “Farina - Trappeto”, basato sulla rimozione della discarica.
In caso di inadempienza è stata prevista l’attivazione dei poteri sostitutivi in danno dell’inadempiente.
3. Avverso tale atto ha proposto ricorso Syndial S.p.a., che ne ha dedotto l’illegittimità e ne ha chiesto l’annullamento, con ogni conseguenza in ordine alle spese del giudizio.
4. Si sono costituiti il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, il Ministero dello Sviluppo Economico e la Provincia di Crotone, resistendo al ricorso.
5. Alla pubblica udienza del 15 dicembre 2017 sono comparsi il prof. avv. Dell’Anno per la ricorrente, l’avvocato dello Stato Biesuz e l’avv. Morcavallo, per delega dell’avv. Saporito, per la Provincia di Crotone. Il prof. avv. Dell’Anno ha posto in evidenza che persiste interesse della Società alla decisione della causa oggi chiamata in relazione al profilo della responsabilità propria e ha dichiarato che rimane fermo l’impegno della Società a mantenere gli accordi nel frattempo raggiunti, di cui al POB di agosto 2017. La causa è stata, quindi, assegnata in decisone.
6. Con il primo motivo la società ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, per il mancato invio della comunicazione di avvio del procedimento, nonché dell’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, che impone che gli accertamenti relativi all’abbandono di rifiuti siano condotti in contraddittorio con i soggetti interessati.
Il motivo è fondato.
È rilevabile, innanzi tutto, la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, che, al comma 1, dispone che “Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi...”.
Nel caso di specie non sono state evidenziate ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità, tali da impedire, perfino, l’invio di comunicazione di avvio del procedimento.
Ne consegue che tale comunicazione avrebbe dovuto essere inviata alla Syndial, destinataria degli effetti del provvedimento impugnato.
Non appare condivisibile, invece, l’altro profilo di doglianza, incentrato sulla violazione dell’art. 192, comma 3 , del d.lgs. n. 152/2006, atteso che il coinvolgimento in contraddittorio del soggetto ritenuto responsabile dell’abbandono di rifiuti è contemplato da una norma tesa a disciplinare un potere che la norma attribuisce al sindaco o, comunque, all’ente locale.
7. Con il secondo motivo la Syndial ha dedotto la violazione degli artt. 242 e 252, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006 ed eccesso di potere per difetto di istruttoria.
La ricorrente ha richiamato al riguardo la norma di cui all’art. 252 del decreto che prevede che la procedura di bonifica di cui all’art. 242 dei siti di interesse nazionale, qual è quello in questione, è attribuita alla competenza del Ministero dell’ambiente, sentito il Ministero delle attività produttive ed ha evidenziato che in tutte le ipotesi contemplate dalle norme in esame è prevista la convocazione di conferenza di servizi.
La ricorrente ha sottolineato che il Direttore Generale del Ministero dell’ambiente ha emanato il provvedimento senza convocare alcuna conferenza di servizi e senza sentire il Ministero delle attività produttive (ora dello sviluppo economico).
Il motivo è fondato.
Quella contemplata nell’atto impugnato è una vera e propria procedura di bonifica, per la quale, come segnalato da parte ricorrente, l’art. 252 del d.lgs. n. 152/2006 prevede quanto segue: “La procedura di bonifica di cui all’articolo 242 dei siti di interesse nazionale è attribuita alla competenza del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, sentito il Ministero delle attività produttive.”.
Nel caso di specie non risulta che sia stato sentito il Ministero ora menzionato.
D’altra parte, è esatto che le procedure operative e amministrative contemplate dall’art. 242 prevedono la convocazione di conferenze di servizi, che, nel caso di specie, non si è avuta.
8. La ricorrente con il terzo motivo ha lamentato eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, rilevando, anche sulla scorta di precedenti pronunce di questo Tribunale riguardanti la fattispecie in questione, la palese contraddittorietà della prescrizione inerente la rimozione della discarica, assunta in assenza di puntuali verifiche in ordine alla tenuta della discarica stessa.
In effetti, la lettura del provvedimento evidenzia l’assenza di un reale approfondimento riguardo alla tenuta della discarica di proprietà della Syndial, che si coglie in modo netto allorché nell’atto si legge che presumibilmente sono stati smaltiti residui industriali provenienti dal forno Fosfotec e non solo inerti, come previsto dall’autorizzazione della Regione.
Le conclusioni cui è giunto il Ministero non appaiono supportate da un’effettiva attività di indagine in ordine alla tenuta della discarica, ma da valutazioni basate su dati assolutamente labili, quale l’analogia visiva tra fanghi presenti sull’area demaniale e quelli riscontrabili sulle scarpate della discarica.
9. Ulteriori specifici profili di difetto di motivazione sono dedotti con il successivi due motivi. Con il quarto si lamenta eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni, evidenziandosi che il provvedimento del Ministero si pone immotivatamente in contrasto con una serie di atti e pareri favorevoli rilasciati in relazione al progetto di recupero predisposto dalla Syndial, tra i quali il permesso di costruire emesso dal Comune di Crotone, il parere dell’Asl, l’autorizzazione paesaggistica della Provincia di Crotone, il parere della Soprintendenza.
Con il quinto è dedotto eccesso di potere per irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità e delle migliori tecnologie a costi sopportabili, rilevandosi che manca nel provvedimento impugnato una motivazione che renda ragione di un’analisi in relazione al rispetto del principio di derivazione comunitaria ora menzionato.
Si tratta, come accennato, di ulteriori e specifici profili di carenza di motivazione e di istruttoria, la cui fondatezza è rilevabile ictu oculi in considerazione delle evidenti carenze motivazionali del provvedimento impugnato, contenente, in massima parte, mere asserzioni non suffragate da idonea analisi delle cause dei fenomeni ai quali si intende porre riparo.
10. È fondato anche il sesto motivo, con il quale è dedotta la violazione dell’art. 17 della legge n. 22/1997, dell’art. 1, comma 3, della legge n. 426/1998, dell’art. 15 del D.M. n. 471/1999, degli artt. 242 e 245 del d.lgs. n. 152/2006.
La società ricorrente ha evidenziato che dal complesso delle norme sopra richiamate si desume che gli obblighi di bonifica non possono imporsi al soggetto proprietario che non sia responsabile dell’inquinamento.
Osserva il Collegio che, in effetti, il quadro normativo offre sufficiente supporto alla tesi della società ricorrente, che, del resto, è conforme al principio comunitario “chi inquina paga”, alla stregua del quale i costi dell’inquinamento devono gravare su chi lo ha provocato e i costi della prevenzione devono gravare su chi ha determinato il rischio di inquinamento.
Con il motivo in questione, in sostanza, è dedotto un ulteriore profilo di difetto di istruttoria e motivazione, in quanto i costi dell’intervento in questione sono stati addossati a Syndial sulla base della semplice qualità di soggetto proprietario della discarica.
11. Il settimo motivo, con cui è dedotta la violazione della sequenza procedimentale e la violazione dell’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006, è inammissibile per genericità, atteso che parte ricorrente ha affermato, in modo, invero, del tutto apodittico, il mancato rispetto dell’iter per la bonifica dei siti, costituito da caratterizzazione ed analisi del rischio.
12. Risulta fondato, infine, l’ottavo motivo, giacché, in effetti, l’assegnazione di un termine di soli trenta giorni per la presentazione di un progetto di bonifica del sito appare manifestamente irragionevole, tenuto conto che l’intervento dovrebbe riguardare un sito con problematiche ambientali che sono, notoriamente, di enorme complessità.
Come rilevato esattamente da parte ricorrente, l’art. 242, comma 7, del d.lgs. n. 156/2006 prevede un termine di sei mesi per la presentazione di un progetto di bonifica.
13. In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
14. La complessità dei fatti di causa e le obiettive incertezze riguardo alle soluzioni da adottare in relazione a un panorama di emergenza ambientale giustificano la compensazione delle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Compensa le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del 15 dicembre 2017 con l’intervento dei magistrati:
Giovanni Iannini, Presidente, Estensore
Francesco Tallaro, Referendario
Germana Lo Sapio, Referendario
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
Giovanni Iannini
