La Cassazione e il “giallo” dell’art. 188 d. lgs 152/06 sulla responsabilità nella gestione dei rifiuti

di Gianfranco AMENDOLA

Cass. Sez. III n. 5912 del 14 febbraio 2020 (UP 11 dic 2019)
Pres. Sarno Est. Scarcella Ric. Arzaroli
Rifiuti.Principio della responsabilità condivisa nella gestione dei rifiuti

Deve ritenersi consolidato il c.d. principio della responsabilità condivisa nella gestione dei rifiuti. Ciò comporta che la responsabilità per la corretta gestione dei rifiuti grava su tutti i soggetti coinvolti nella loro produzione, detenzione, trasporto e smaltimento, essendo detti soggetti investiti di una posizione di garanzia in ordine al corretto smaltimento dei rifiuti stessi. Occorre tener conto, infatti, dei principi generali di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nel ciclo afferente alla gestione dei rifiuti, ai sensi del combinato disposto di cui agli art. 178 e 188, d.lg. n. 152/2006, e più in generale dei principi dell'ordinamento nazionale e comunitario, con particolare riferimento al principio comunitario "chi inquina paga", di cui all'art. 174, par. 2, del trattato, e alla necessità di assicurare un elevato livello di tutela dell'ambiente, esigenza su cui si fonda, appunto, l'estensione della posizione di garanzia in capo ai soggetti in questione

La delicata problematica della corresponsabilità nella gestione dei rifiuti è stata oggetto di una recentissima sentenza della Cassazione (Cass. pen., sez. 3, 11 dicembre 2019-14 febbraio 2020, n. 5912 ¹) relativa ad un caso in cui le fasi (raccolta, trasporto, recupero ecc.) di gestione erano state operate da diverse aziende, alcune delle quali risultate prive di titolo abilitativo. Si discuteva, quindi, della eventuale corresponsabilità di tutte, anche quelle autorizzate, in quanto i ricorrenti sostenevano che “ la mancanza di autorizzazione rileverebbe qualora venga ravvisata in capo a coloro che direttamente si occupano della gestione dei rifiuti, mentre non emergerebbe alcun dato normativo circa l’obbligo degli stessi di effettuare una sorta di controllo sulle altre società con le quali si interfacciano, e soprattutto che tale mancato controllo venga penalmente sanzionato ”.

La sentenza merita di essere segnalata non tanto per la risposta positiva (su cui vi è, da anni, giurispudenza consolidata ²) ma soprattutto perché, anche se indirettamente, consente di approfondire un “giallo” che si trascina da tempo e che riguarda l’attuale formulazione delle disposizioni relative ai principi sulla responsabilità per la gestione dei rifiuti.

Per farlo, occorre iniziare dalle prescrizioni dell’Unione europea (direttiva UE 2018/851 del 30 maggio 2018 che modifica la direttiva 2008/98 CE relativa ai rifiuti), e, in particolare, dall’art. 15 (rimasto identico al testo del 2008), che si riporta integralmente.

“Articolo 15

Responsabilità della gestione dei rifiuti

1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che ogni produttore iniziale o altro detentore di rifiuti provveda personalmente al loro trattamento oppure li consegni ad un commerciante o ad un ente o a un’impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti o ad un soggetto addetto alla raccolta dei rifiuti pubblico o privato in conformità degli articoli 4 e 13.

2. Quando i rifiuti sono trasferiti per il trattamento preliminare dal produttore iniziale o dal detentore a una delle persone fisiche o giuridiche di cui al paragrafo 1, la responsabilità dell’esecuzione di un’operazione completa di recupero o smaltimento di regola non è assolta.

Fatto salvo il regolamento (CE) n. 1013/2006, gli Stati membri possono precisare le condizioni della responsabilità e decidere in quali casi il produttore originario conserva la responsabilità per l’intera catena di trattamento o in quali casi la responsabilità del produttore e del detentore può essere condivisa o delegata tra i diversi soggetti della catena di trattamento.

3. Gli Stati membri possono decidere, a norma dell’articolo 8, che la responsabilità di provvedere alla gestione dei rifiuti sia sostenuta parzialmente o interamente dal produttore del prodotto causa dei rifiuti e che i distributori di tale prodotto possano condividere tale responsabilità. ”

Passando alla normativa italiana, si segnala, in primo luogo l’art. 178, comma 3 D. Lgs. 152/06 secondo cui “ la gestione dei rifiuti è effettuata conformemente ai principi di precauzione, di prevenzione, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell’utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, nel rispetto dei principi dell’ordinamento nazionale e comunitario, con particolare riferimento al principio comunitario “chi inquina paga”. A tal fine la gestione dei rifiuti è effettuata secondo criteri di efficacia, efficienza, economicità e trasparenza”.

Quindi, come evidenziato più volte dalla Suprema Corte sin dal 2000, la norma " si conforma ai principi di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nella produzione, nella distribuzione, nell'utilizzo e nel consumo di beni da cui originano i rifiuti, sicchè l'ampia dizione ed il concetto di coinvolgimento così atecnico serve a dilatare l'individuazione dei soggetti obbligati e di quelli correlativamente responsabili degli adempimenti stabiliti da detta normativa. ” ³

In altri termini, “ le responsabilità per la corretta effettuazione della gestione dei rifiuti, in relazione alle disposizioni nazionali e comunitarie, gravano su tutti i soggetti coinvolti nella produzione, distribuzione, utilizzo e consumo dei beni dai quali originano i rifiuti stessi”. ⁴

Ciò premesso, se andiamo a vedere la disciplina specifica sulla responsabilità per la gestione dei rifiuti, arriviamo all’oggetto del “giallo” e cioè all’art. 188 ed alle sue vicende normative.

Infatti, il testo originario risulta totalmente sostituito dal D. Lgs 205/2010 (“ Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive ”), il quale aveva lo scopo di dare attuazione alla direttiva sui rifiuti del 2008, introducendo contestualmente il sistema SISTRI in tema di tracciabilità. Quindi, con l’art. 16 provvedeva alla “ modifica degli artt. 188, 189, 190 e 193”; operando, in particolare, una sostituzione totale dell’ art. 188, relativo agli “ oneri dei produttori e dei detentori” di rifiuti con altro art. 188 attinente alla “responsabilità della gestione dei rifiuti”; introducendo poi gli artt. 188 bis (controllo della tracciabilità dei rifiuti”) e 188 ter (SISTRI) e modificando gli art. 189 (catasto dei rifiuti), 190 (registri di carico e scarico) e 193 (trasporto dei rifiuti).

Come si può vedere nello schema che segue, il nuovo art. 188 era profondamente diverso rispetto al testo sostituito, sia come formulazione sia come contenuto. E non solo per la introduzione del SISTRI.

Si evidenzia, in proposito, che il primo comma, in virtù del rinvio alle scelte nazionali operato dall’art. 15 della direttiva, detta un principio generale di corresponsabilità perfettamente armonizzato con l’art. 178.

L’art. 16 D. Lgs 205/2010, tuttavia, aggiungeva, al secondo comma, che “ le disposizioni del presente articolo entrano in vigore a decorrere dal giorno successivo alla scadenza del termine di cui all’articolo 12, comma 2 del decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare in data 17 dicembre 2009, pubblicato nel S.O. alla Gazzetta Ufficiale n. 9 del 13 gennaio 2010, e successive modificazioni ”; a decorrere, cioè, dal momento di entrata in vigore del sistema SISTRI, che, in realtà, come è noto, è entrato in vigore solo in parte, prima di essere abrogato totalmente.

Di conseguenza, come prevedibile, la dottrina si divideva tra chi, “ da un lato sostiene che con l’avvio, in data 1 ottobre 2013, prima, e in data 3 marzo 2014, poi, del SISTRI per tutte le categorie di soggetti obbligati, l’art. 188 sia da considerarsi ad oggi vigente nella sua nuova versione; al contrario, dall’altro lato vi è chi sostiene che la versione dell’art. 188 da applicare, allo stato attuale, sia quella ante novella, e che occorrerà riferirsi al nuovo testo solo una volta entrate in vigore anche le relative sanzioni SISTRI…..” ⁵ .

La Cassazione privilegiava, con chiarezza, la prima scelta utilizzando nel 2014 la nuova dizione ( “trova applicazione il disposto dell’art. 188, comma 1, del D.L.vo n. 152 del 2006, secondo cui il produttore iniziale dei rifiuti ... che consegni tali rifiuti ad un altro soggetto che ne effettui, anche in parte, il trattamento …. conserva la responsabilità per l’intera catena di trattamento , restando inteso che essa sussiste anche nel caso in cui i rifiuti siano trasferiti per il trattamento preliminare ad uno dei soggetti consegnatari ”).⁶

Ma il “giallo” non finisce qui.

Infatti, 8 anni dopo, il decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 ( disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione ), convertito con modificazioni dalla l. 11 febbraio 2019, n. 12, abrogava il SISTRI. E pertanto, l’art. 6 ( Disposizioni in merito alla tracciabilita' dei dati ambientali inerenti rifiuti ) stabiliva che “ dal 1° gennaio 2019 e' soppresso il sistema di controllo della tracciabilita' dei rifiuti (SISTRI) di cui all'articolo 188-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152” (comma 1) e che, in particolare, dalla stessa data, “sono abrogati gli artt. 16, 35, 36, 39 commi 1, 2, 2-bis, 2-ter e 2-quater, 9, 10 e 15, del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205 ” (comma 2).

Viene, quindi, abrogato, l’art. 16 che aveva sostituito l’art. 188 e modificato gli artt. 189, 190 e 193. In più, si stabilisce che “ dal 1° gennaio 2019 e fino al termine di piena operativita' del Registro elettronico nazionale come individuato con il decreto di cui al comma 3-bis, la tracciabilita' dei rifiuti è garantita effettuando gli adempimenti di cui agli articoli 188, 189, 190 e 193 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, nel testo previgente alle modifiche apportate dal decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205 , anche mediante le modalita' di cui all'articolo 194-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006; si applicano altresì le disposizioni di cui all'articolo 258 del decreto legislativo n. 152 del 2006, nel testo previgente alle modifiche apportate dal decreto legislativo n. 205 del 2010 . (comma 3ter).

A prima vista, quindi, si potrebbe ritenere che l’abrogazione dell’art. 16 D. Lgs 2015/2010 abbia abrogato anche la sostituzione, da questi operata, dell’art. 188; e che, pertanto, dal 2019 è tornato in vigore il “vecchio” testo dell’art. 188, cioè quello precedente la modifica del 2010 ⁷.

In altri termini: l’abrogazione della norma innovativa del 2010, che era esplicitamente correlata alla introduzione del SISTRI, abrogando quest’ultimo, ha resuscitato dopo 8 anni, automaticamente e/o completamente la norma pregressa; ovvero l’abrogazione deve essere limitata alle parti dell’art. 188 che riguardano il SISTRI?

La seconda soluzione sembra confortata dal comma 3 ter del citato art. 6 il quale richiama il testo previgente solo per quelle disposizioni finalizzate a garantire la tracciabilità dei rifiuti (che, peraltro, si sono sempre continuate ad applicare, visto il pastrocchio del SISTRI); richiamo che sarebbe del tutto superfluo se già queste norme fossero state richiamate integralmente in vita dal comma 2.

Come si vede, il testo dell’art. 188 da essi riportato non coincide affatto con quello ante 2010.

La strada del testo ante 2010 viene seguita, invece, dal Ministero dell’ambiente, il quale, in un recentissimo schema relativo ad alcune proposte di modifica delle norme sulla tracciabilità, riporta, come vigente, il testo dell’art. 188 precedente il 2010, aggiungendovi, tuttavia, il comma 1-bis introdotto nel 2015.

A questo punto, appare evidente la importanza della sentenza in esame. Essa, infatti, ricorda che “ sia nella giurisprudenza penale che in quella amministrativa, è consolidato il c.d. principio della responsabilità condivisa nella gestione dei rifiuti. Ciò comporta che la responsabilità per la corretta gestione dei rifiuti grava su tutti i soggetti coinvolti nella loro produzione, detenzione, trasporto e smaltimento, essendo detti soggetti investiti di una posizione di garanzia in ordine al corretto smaltimento dei rifiuti stessi. Occorre tener conto, infatti, dei principi generali di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti nel ciclo afferente alla gestione dei rifiuti, ai sensi del combinato disposto di cui agli art. 178 e 188, d.lg. n. 152/2006, e più in generale dei principi dell'ordinamento nazionale e comunitario, con particolare riferimento al principio comunitario "chi inquina paga", di cui all'art. 174, par. 2, del trattato, e alla necessità di assicurare un elevato livello di tutela dell'ambiente, esigenza su cui si fonda, appunto, l'estensione della posizione di garanzia in capo ai soggetti in questione (tra le tante, v., nella giurisprudenza amministrativa: T.A.R. Venezia, sez. III, 24/11/2009, n.2968). “¹⁰. Ma, soprattutto, precisa che era ipotizzabile una “ estensione di responsabilità nei confronti di chi riceve rifiuti da trasportatore abusivo già prima delle modifiche introdotte dal d. lgs. n. 205 del 2010 …”

Evidenziando così con chiarezza che la Cassazione ritiene tutt’ora vigente il testo dell’art. 188, primo comma, così come risulta dopo le modifiche del 2010, senza alcuna reviviscenza del testo precedente.

E pertanto, permane nel nostro ordinamento giuridico, il principio generale secondo cui “ il produttore iniziale o altro detentore conserva la responsabilità per l'intera catena di trattamento, restando inteso che qualora il produttore iniziale o il detentore trasferisca i rifiuti per il trattamento preliminare a uno dei soggetti consegnatari di cui al presente comma, tale responsabilita', di regola, comunque sussiste ”.

Principio che, ovviamente, è stato utilizzato dalla Cassazione nella sentenza in esame, confermando la corresponsabilità collettiva nella catena di gestione dei rifiuti.